TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Fornecimento de cestas básicas a servidores municipais. Termos aditivos. Prorrogações contratuais. Reequilíbrio econômico-financeiro. Adequação de valores. Prorrogação excepcional. Falhas relevadas. Regularidade com ressalvas.

RELATÓRIO

Responsáveis:

Pela Contratante:

• Michel Hulmann, Secretário Municipal de Administração e Governo Digital à época;
• Felipe Kormann Stefani, Secretário Municipal de Administração e Governo Digital;
• Fernanda Cristina de Almeida Barbutto, Secretária Municipal de Educação;
• Fernando Amancio de Camargo, Secretário Municipal de Saúde;
• José Marcelo Cattai, representante da Comercial João Afonso Ltda.;

• Pela Contratada:
• Valeria Cristina Bertagna Butolo e João Afonso Bertagna

Em apreciação nesta oportunidade os processados TC-013514.989.25-0, TC-014047.989.25-6, TC-018744.989.25-2 e TC-012224.989.26-9, autuados para tratar, respectivamente, do 5º, 6º, 7º e 8º Termos de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Salto e Comercial João Afonso Ltda., que objetivou a prestação de serviços de preparo, controle e distribuição “ponto a ponto” e “ponto fixo” de cestas básicas de alimentos aos servidores municipais.

O Pregão Presencial nº 03/2021 e o decorrente Contrato nº 119/2021, celebrado em 21/05/2021, pelo valor inicial de R$ 4.415.376,00, foram julgados regulares por esta Corte, assim como os três primeiros termos de aditamento, estes com recomendações.

Passo ao relato individualizado dos processos de trâmite conjunto.

1. TC-013514.989.25-0

O 5º Termo de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, celebrado em 04/06/2025, teve por finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 12 meses, a partir de 21/05/2025 até 20/05/2026, mantido o valor de R$ 4.011.210,00 e a estimativa de 1.050 cestas básicas mensais, decorrente da supressão de 25% anteriormente promovida.

A Unidade Regional de Sorocaba – UR-09, em relatório encartado no evento 25, concluiu pela irregularidade da matéria em razão dos seguintes apontamentos:

a) Formalização de aditamento com vigência contratual retroativa (item 9).

b) Justificativas insuficientes; economicidade e vantajosidade não demonstradas (item 12).

Notificada, a Prefeitura Municipal de Salto apresentou justificativas no evento 74. O Sr. Michel Hulmann também compareceu aos autos em sede de defesa.

As defesas sustentaram que as providências destinadas à prorrogação foram iniciadas antes do término da vigência anterior, com manifestação de interesse da Administração e anuência da contratada ainda em abril de 2025, tendo o processo sido encaminhado à Procuradoria antes de 21/05/2025.

Alegaram, ainda, que não houve fornecimento de cestas ou realização de despesas no intervalo compreendido entre o término da vigência anterior e a assinatura do termo aditivo, sendo posterior à formalização o primeiro empenho relacionado à nova vigência.

Quanto à vantajosidade, defenderam que o preço unitário de R$ 318,35 foi mantido no 5º Termo, sem aplicação do reajuste anual pelo IPCA, e que a continuidade da contratação evitou custos de transição e riscos de descontinuidade, tendo sido posteriormente produzidos elementos adicionais de comparação com preços de mercado.

Foi esclarecido, ainda, que o pedido de recomposição econômico-financeira formulado pela contratada foi apartado da prorrogação e submetido a procedimento próprio, não tendo o 5º Termo incorporado qualquer aumento decorrente daquele pleito.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas no evento 192.

2. TC-014047.989.25-6

O 6º Termo de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, celebrado em 04/07/2025, teve por finalidade promover a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, elevando o preço unitário da cesta básica de R$ 318,35 para R$ 400,91, mediante acréscimo de 25,93372%, no montante estimado de R$ 1.107.377,28.

A Unidade Regional de Sorocaba – UR-09 concluiu pela irregularidade da matéria em razão do seguinte apontamento:

a) Justificativas insuficientes para o reequilíbrio econômico-financeiro praticado (item 12).

Notificada, a Prefeitura Municipal de Salto apresentou justificativas.

Sustentou que o pedido de recomposição havia sido formulado pela contratada em 06/02/2025 e que, por ocasião da renovação contratual, as partes deliberaram não aplicar o reajuste anual pelo IPCA, deixando a análise do reequilíbrio para procedimento próprio.

A defesa esclareceu que, na proposta original, o custo bruto direto da cesta básica correspondia a R$ 184,65, para preço de venda de R$ 262,82, resultando em coeficiente de 1,4233. Segundo as notas fiscais e planilhas apresentadas, o custo direto passou posteriormente a R$ 281,67.

A aplicação do mesmo coeficiente da proposta original ao novo custo resultou em valor próximo a R$ 400,91, preservando, segundo a defesa, a estrutura econômica originalmente estabelecida.

Foram apresentados documentos relativos à elevação dos preços de diversos componentes da cesta, especialmente arroz, café, feijão, óleo, leite e carnes, bem como referências a fatores climáticos, redução da oferta agrícola, elevação dos custos de produção e transporte e outras circunstâncias apontadas como responsáveis pelo aumento dos custos.

A defesa também apresentou estudos complementares, buscando demonstrar a compatibilidade dos custos indicados com dados oficiais e contratações públicas realizadas no período.

O primeiro parecer jurídico municipal, de 25/06/2025, opinou pela impossibilidade da recomposição, destacando, entre outros aspectos, que as notas fiscais mencionadas pela contratada ainda não haviam sido juntadas e que a mera variação de preços de mercado não seria suficiente para caracterizar a hipótese prevista no artigo 65, inciso II, alínea “d”, da Lei nº 8.666/1993.

Após a complementação documental, com a juntada das notas fiscais e demais elementos de custo, novo parecer jurídico, de 06/08/2025, admitiu a possibilidade da recomposição.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

3. TC-018744.989.25-2

O 7º Termo de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, formalizado em 24/09/2025, teve por finalidade retificar a quantificação do reequilíbrio anteriormente reconhecido no 6º Termo, mediante acréscimo de R$ 53.003,52, elevando o valor total da recomposição para R$ 1.160.380,80.

A Unidade Regional de Sorocaba – UR-09 concluiu pela irregularidade da matéria em razão do seguinte apontamento:

a) Justificativas insuficientes; potencial mácula em face das irregularidades apontadas no 6º Termo de Aditamento (item 12).

Notificada, a Prefeitura Municipal de Salto apresentou justificativas no evento 53.

Sustentou que o 7º Termo não promoveu novo reequilíbrio, limitando-se à adequação da memória de cálculo do instrumento anterior.

Explicou que, no cálculo do 6º Termo, foram considerados, para junho e julho de 2025, os quantitativos efetivamente distribuídos, de 727 e 731 cestas, respectivamente, quando a estimativa contratual mensal era de 1.050 unidades.

A correção considerou a diferença de 642 cestas, à razão de R$ 82,56 por unidade, alcançando o valor de R$ 53.003,52.

A Origem defendeu tratar-se de correção material da quantificação financeira do reequilíbrio, sem alteração do percentual de 25,93372%.

Foram também apresentados documentos contábeis relativos a estornos de empenhos e emissão de novos empenhos para adequação dos valores do contrato ao reequilíbrio reconhecido.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas no evento n. 70.

4. TC-012224.989.26-9

O 8º Termo de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, celebrado em 20/05/2026, pelo valor de R$ 5.051.466,00, teve por finalidade prorrogar a vigência contratual por mais 12 meses, de 21/05/2026 a 20/05/2027, ou até a conclusão de novo procedimento licitatório.

A Unidade Regional de Sorocaba – UR-09 concluiu pela irregularidade da matéria em razão do seguinte apontamento:

a) Justificativas insuficientes para configurar prorrogação de prazo por motivo excepcional (item 12).

Notificada, a Prefeitura Municipal de Salto apresentou justificativas no evento 70.

Sustentou que a prorrogação teve caráter excepcional e transitório e se destinou a assegurar a continuidade do fornecimento das cestas enquanto se concluíam as providências para nova contratação.

A defesa informou que a decisão judicial atingiu aproximadamente 188 servidores e produziu alterações graduais no quadro funcional, sobretudo nas áreas de Educação e Saúde, paralelamente à realização de concurso público para recomposição da força de trabalho.

Alegou, ainda, que o ingresso de novos servidores não correspondia automaticamente a igual aumento da demanda por cestas, pois a legislação municipal admite a opção entre o recebimento da cesta básica e o benefício em pecúnia.

Foram apresentados documentos no intuito de evidenciar que as exonerações ocorreram de forma escalonada e que o concurso público permanecia em curso, com edital publicado em fevereiro de 2026.

Buscando demonstrar a vantajosidade, a Administração apresentou pesquisa com cinco referências, cujos preços unitários variaram entre R$ 409,92 e R$ 450,59, enquanto o valor praticado no contrato correspondia a R$ 400,91.

Ao final, requereu o julgamento pela regularidade da matéria.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas no evento n.  76.

É o relatório.

DECIDO

Em apreciação nesta oportunidade o 5º, 6º, 7º e 8º Termos de Aditamento ao Contrato nº 119/2021, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Salto e a empresa Comercial João Afonso Ltda., examinados, respectivamente, nos TC-013514.989.25-0, TC-014047.989.25-6, TC-018744.989.25-2 e TC-012224.989.26-9.

O ajuste originário, firmado em 21/05/2021, tem por objeto a prestação de serviços continuados de preparo, controle e distribuição, nas modalidades “ponto a ponto” e “ponto fixo”, de cestas básicas destinadas aos servidores municipais, inicialmente estimadas em 1.400 unidades mensais.

O Pregão Presencial nº 03/2021 e o decorrente Contrato nº 119/2021 já foram julgados regulares por esta Corte. Também receberam juízo favorável o 1º, 2º, 3º e 4º Termos de Aditamento.

O certame e o contrato originário foram regidos pela Lei Federal nº 10.520/2002 e, subsidiariamente, pela Lei Federal nº 8.666/1993, diploma igualmente aplicável aos termos aditivos em pauta.

Os instrumentos ora examinados tratam, em síntese, da prorrogação da vigência contratual, da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, da posterior adequação de sua base de cálculo e, por fim, da prorrogação excepcional do ajuste para além do prazo ordinário de 60 meses.

A matéria comporta aprovação, feitas as devidas ponderações.

Inicio pelo 5º Termo de Aditamento, examinado no TC-013514.989.25-0.

A formalização do instrumento em 04/06/2025, com efeitos retroativos a 21/05/2025, contraria as disposições normativas aplicáveis, uma vez que as prorrogações contratuais devem ser ultimadas antes do encerramento da vigência.

As circunstâncias dos autos, entretanto, permitem excepcionalmente alçar a ocorrência ao campo das ressalvas. A documentação demonstra que as tratativas para a renovação tiveram início antes do término do ajuste e que tanto o primeiro empenhamento quanto as entregas ocorreram somente após a formalização do termo.

Quanto à vantajosidade, a pesquisa realizada pela Administração mostrou-se pouco abrangente, por se concentrar nos valores individuais dos gêneros integrantes da cesta, sem refletir integralmente os custos de montagem, logística e entrega domiciliar.

A falha, contudo, pode ser relevada. O preço unitário de R$ 318,35 foi mantido na prorrogação, sem aplicação do reajuste anual pelo IPCA, e os elementos posteriormente apresentados corroboram que a continuidade da contratação não se mostrou economicamente desfavorável.

Passo à análise das impropriedades observadas no 6º Termo de Aditamento, por meio do qual se promoveu o realinhamento dos preços contratados.

A mera elevação dos preços de mercado não basta, por si só, à caracterização da hipótese prevista no artigo 65, inciso II, alínea “d”, da Lei nº 8.666/1993. A revisão pressupõe evento extraordinário, nexo causal com a execução contratual e demonstração da efetiva ruptura da equação originalmente estabelecida.

Após detida análise do processado, observo que os elementos reunidos não se limitam à afirmação genérica de aumento dos preços dos alimentos. A documentação acostada demonstra que, quando da proposta original, o custo bruto direto da cesta era de R$ 184,65, para preço de venda de R$ 262,82, resultando em coeficiente econômico aproximado de 1,4233.

Posteriormente, notas fiscais e planilhas indicaram elevação do custo direto para R$ 281,67, aumento de aproximadamente 52,5%, enquanto os reajustes ordinários já incorporados ao contrato haviam elevado o preço unitário para R$ 318,35, acréscimo acumulado próximo de 21,1%.

A aplicação do coeficiente econômico original ao custo atualizado conduz a preço próximo de R$ 400,91, justamente o valor fixado pelo 6º Termo. O percentual de 25,93372% corresponde, portanto, ao diferencial necessário para recompor a relação entre custo e preço após considerados os reajustes ordinários já concedidos, sem evidência de ampliação da margem originalmente contratada.

A circunstância de a contratada ter anuído à renovação pelo valor então vigente tampouco afasta o pedido de recomposição, formulado anteriormente, em 06/02/2025, e processado de forma apartada, sem aplicação do reajuste anual pelo IPCA.

Com a posterior complementação documental, mediante notas fiscais e demais elementos de custo, foram reunidos subsídios aptos a demonstrar a evolução dos preços dos principais itens da cesta e a preservação da equação econômica original, sobrevindo parecer jurídico favorável à recomposição.

A jurisprudência desta Corte admite a revisão quando a elevação dos preços deixa de representar oscilação ordinária de mercado e se mostra suficientemente demonstrada por elementos objetivos de custo, nexo com o objeto e preservação da equação econômica original.

Nesse sentido, em sentença proferida por este julgador em 25/07/2023, nos TC-019677.989.20-4 e TC-019868.989.20-3, envolvendo fornecimento de cestas básicas, reconheceu-se a ocorrência de álea extraordinária diante da escalada dos preços dos gêneros alimentícios decorrente da pandemia, estiagem e elevação dos combustíveis, consideradas também a documentação comprobatória dos custos e a compatibilidade do preço recomposto com o mercado.

Em linha semelhante, no julgamento conjunto que abrangeu o TC-010078.989.24-1, de relatoria do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo, realizado na Segunda Câmara Virtual, sessão de 05/05/2026 a 07/05/2026, itens 79 a 87, esta Corte reconheceu a regularidade de aditivo que contemplou realinhamento de preços em contexto de efeitos econômicos extraordinários decorrentes da pandemia.

No caso em exame, a elevação substancial dos custos diretos, a documentação fiscal apresentada, os elementos relativos aos fatores supervenientes e a preservação do coeficiente econômico original permitem relevar o apontamento, sem prejuízo de ressalvas para que pedidos dessa natureza sejam instruídos, desde a origem, com demonstração completa e contemporânea das circunstâncias extraordinárias e de seus efeitos sobre a equação contratual.

A irregularidade atribuída ao 7º Termo decorreu, essencialmente, da possível repercussão dos vícios apontados no 6º Aditivo, fundamento que resta afastado pelas razões já expostas.

O instrumento apenas adequou o valor estimado da recomposição, substituindo, no cálculo, os quantitativos efetivamente entregues em junho e julho de 2025 pela estimativa contratual de 1.050 cestas mensais, o que resultou no acréscimo de R$ 53.003,52.

Embora o ajuste não possa autorizar pagamento por unidades não fornecidas, os documentos contábeis evidenciam operações de estorno e reempenhamento, sem demonstração de liquidação ou pagamento indevido.

A alteração pode, assim, ser aceita como adequação do valor estimado do ajuste, permanecendo os pagamentos condicionados aos quantitativos efetivamente fornecidos. A ausência de autorização formal específica também pode ser relevada, diante da competência delegada das autoridades signatárias.

Por fim, examino o 8º Termo de Aditamento, que prorrogou a vigência por mais 12 meses, de 21/05/2026 a 20/05/2027, ou até a conclusão de nova contratação.

Como a medida ultrapassou o prazo ordinário de 60 meses previsto no artigo 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, sua validade depende da caracterização da excepcionalidade exigida pelo § 4º.

A diligente equipe técnica que instruiu a matéria considerou previsíveis as exonerações de servidores aposentados e a reposição por concurso público. Os autos, contudo, revelam contexto mais específico: decisão judicial de 14/02/2025 determinou a exoneração, em 180 dias, dos servidores aposentados após 13/11/2019 que permaneciam em atividade, e seu cumprimento ocorreu de forma gradual, com reflexos ainda em 2026, especialmente na Educação, enquanto prosseguia concurso público destinado à recomposição do quadro funcional.

A situação repercutia diretamente no dimensionamento da futura contratação, inclusive porque o benefício, previsto na Lei Municipal nº 3.740/2018 e em instrumento coletivo, pode ser recebido por meio de cesta básica ou cartão alimentação, conforme opção do servidor.

Assim, a prorrogação não se fundamentou apenas em fatos ordinários, mas na conjugação entre determinação judicial, exonerações escalonadas, recomposição ainda em curso do quadro de pessoal e indefinição temporária da demanda.

Também favorecem a medida seu caráter transitório — limitada a 12 meses ou à conclusão de novo certame — e a pesquisa de preços, que indicou valores superiores ao praticado no contrato.

Nesse contexto, considero suficientemente demonstrada a excepcionalidade prevista no artigo 57, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, sem prejuízo de ressalva quanto à necessidade de adequado planejamento, a ser realizado com antecedência suficiente para evitar futuras prorrogações extraordinárias.

Diante do exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o 5º Termo de Aditamento (TC-013514.989.25-0), o 6º Termo de Aditamento (TC-014047.989.25-6), o 7º Termo de Aditamento (TC-018744.989.25-2) e o 8º Termo de Aditamento (TC-012224.989.26-9), todos referentes ao Contrato nº 119/2021, de 21/05/2021, firmados entre a Prefeitura Municipal de Salto e a empresa Comercial João Afonso Ltda., bem como os atos ordenadores das despesas deles decorrentes.

Deve a Origem se atentar para os alertas, ressalvas e recomendações feitos no corpo deste decisório.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de praxe.

Após, ao Arquivo.

EXTRATO: 

Diante do exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o 5º Termo de Aditamento (TC-013514.989.25-0), o 6º Termo de Aditamento (TC-014047.989.25-6), o 7º Termo de Aditamento (TC-018744.989.25-2) e o 8º Termo de Aditamento (TC-012224.989.26-9), todos referentes ao Contrato nº 119/2021, de 21/05/2021, firmados entre a Prefeitura Municipal de Salto e a empresa Comercial João Afonso Ltda., bem como os atos ordenadores das despesas deles decorrentes.

Deve a Origem se atentar para os alertas, ressalvas e recomendações feitos no corpo deste decisório.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal.

Publique-se.