TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Registro de preços para futura e eventual prestação de serviços para locação de máquinas e caminhões, com os respectivos operadores e motoristas (incluído combustível), destinados para a manutenção de vias públicas e córregos do município, pelo período de 12 (doze) meses, de acordo com as especificações constantes do termo de referência. Pregão Presencial SRP n. 009/2025. Contrato ARP n. 014/2025. Acompanhamento da Execução: Regularidade. Ressalvas. Recomendações. Termo de Recebimento Definitivo:  Conhecimento

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Pregão Presencial SRP n. 009/2025, do Contrato ARP n. 014/2025, realizado entre a Prefeitura Municipal de Tupã e a empresa Rissi Infraestrutura Ltda., com vistas ao registro de preços para futura e eventual prestação de serviços para locação de máquinas e caminhões, com os respectivos operadores e motoristas (incluído combustível), destinados para a manutenção de vias públicas e córregos do município, pelo período de 12 (doze) meses, de acordo com as especificações constantes do termo de referência.

Também em exame o Acompanhamento da Execução do Ajuste bem como o Termo de Recebimento Definitivo.

Do procedimento licitatório constaram 15 itens e o critério de julgamento foi o de menor preço por item, conforme previsto no Anexo I (Termo de Referência) do instrumento convocatório.

1.2 Na instrução do Pregão Presencial SRP n. 009/2025 (TC-14113/989/25), foram levantados os seguintes apontamentos:

• Foi constatada a ausência do Plano de Contratações Anual para 2025, o que pode comprometer a eficiência e eficácia dos ajustes contratuais, além de prejudicar o planejamento orçamentário municipal. Tal falha configura afronta aos princípios do planejamento (art. 5º da Lei nº 14.133/2021) e da eficiência (art. 37 da Constituição Federal), conforme fundamentado no parágrafo único do art. 11 e no art. 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021 e no Comunicado SDG nº 12/2023;
• Foi identificada irregularidade no Estudo Técnico Preliminar (ETP), que não apresenta a definição clara do problema a ser resolvido, contrariando o disposto no § 1º do art. 18 da Lei nº 14.133/2021, pois parte diretamente da solução prevista, sem detalhar a necessidade real. Além disso, o ETP carece da memória de cálculo e da documentação comprobatória para a quantificação das estimativas, requisito previsto no art. 18, § 1º, inciso IV da mesma lei. Essa ausência de fundamentação adequada pode comprometer a razoabilidade das exigências de qualificação técnica, que no caso utilizaram como parâmetro a execução correspondente a 30% das estimativas, potencialmente restringindo a competitividade do certame. A falta de justificativas e métricas claras para as estimativas, mesmo diante da imprevisibilidade natural ao sistema de registro de preços, pode resultar em exigências desproporcionais aos licitantes;
• Foram identificadas irregularidades no termo de referência pela fixação de especificações técnicas excessivamente restritivas e sem justificativas para determinados itens, como exigências de peças da mesma marca, controles eletrônicos e monitoramento remoto para equipamentos específicos. Essas condições configuram restrição indevida à competitividade, contrariando o princípio da competitividade previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021;
• Foi constatada irregularidade no edital, que não estabeleceu a quantidade mínima a ser cotada conforme o artigo 82, inciso II, da Lei nº 14.133/2021;
• Constatou-se irregularidade na disponibilização do edital, pois, embora tenha sido publicado em sítio eletrônico oficial conforme o art. 54, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, houve exigência de registro ou identificação para acesso, violando o disposto no art. 54, § 3º, da mesma lei;
• A constatação de que 35% dos pregões foram autuados sob a forma presencial não demonstra efetiva priorização da forma eletrônica, em descompasso com art. 17, § 2º, da Lei nº 14.133/2021;
• Constatadas irregularidades nas justificativas para adoção da modalidade presencial no pregão, que em alguns casos se mostraram contraditórias e sem comprovação adequada, especialmente quanto à suposta maior redução de preços, fomento à participação local e prevenção de propostas insustentáveis, sem esclarecer por que a modalidade eletrônica limitaria tais aspectos.
• A justificativa sobre a complexidade técnica do objeto contraria a vedação prevista no edital quanto à participação de empresas consorciadas em função da baixa complexidade.;
• Considerando que cláusula editalícia estabelece tempo de intervalo entre a classificação da melhor proposta e apresentação de documentos de habilitação, a ata da sessão falha em não trazer horário de apresentação da habilitação, em prejuízo à transparência e averiguação do correto processamento do certame;
• Deficiente justificativa para limitação à participação de consórcios na licitação, sucintamente baseada na baixa complexidade e vulto econômico do objeto. Embora a decisão do TCESP tenha acolhido a limitação nesta oportunidade, propomos recomendação para que a Origem forneça justificativas mais detalhadas, em respeito ao princípio da competitividade previsto no artigo 5º da Lei nº 14.133/2021;
• Habilitação jurídica da detentora da ata restringe sua atuação, entre outras atividades da empresa, a de locação de máquinas e equipamentos, apenas SEM operador, portanto, incompatível com objeto ou itens descritos no termo de referência que para todos os casos exigiu locação do equipamento ou máquina com operador/motorista;
• Irregularidade no atestado de capacidade técnica apresentado pela licitante RISSI INFRAESTRUTURA LTDA, cuja validade precede a constituição da empresa, conforme dados da Receita Federal e Junta Comercial do Estado de São Paulo, e demais documentos de constituição da empresa. Tal atestado, único apresentado, atesta serviços prestados em período incompatível com a existência da empresa, o que compromete a habilitação da licitante. Diante do exposto, conclui-se que o atestado não poderia ser aceito, devendo a empresa ter sido inabilitada.
• Ausência de efetiva competitividade. De uma média de aproximadamente 12 propostas válidas para cada item, poucas propostas iniciais apresentadas tinham valores inferiores aos orçados pela Prefeitura (em média 2,4). A fase de lances não revelou melhor cenário. Em 12 dos 15 itens, apenas duas ou três licitantes apresentaram lances. Para um item houve quatro disputando, e para dois itens, sequer houve disputa de lances. Possíveis reflexos da escolha pela realização do certame na modalidade presencial;
• Foi constatada irregularidade na formação do orçamento estimativo, pois a pesquisa de preços baseou-se exclusivamente em cotações diretas com fornecedores, em desacordo com o art. 23, § 1º, incisos I a V, da Lei nº 14.133/2021, e o Decreto Municipal nº 10.128/2023, que exige justificativas para a metodologia adotada (média, mediana ou menor valor). A ausência de justificativas para o uso da média em lugar do menor valor, diante de grande variação entre os orçamentos, comprometeu a adequação do orçamento, ao se verificar variação superior a 70% entre os preços cotados (maior e menor orçamento), o que demonstra falta de diligência na busca por valores de mercado consistentes, conforme jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TC-013816/026/10) que declarou irregular procedimento licitatório com variações superiores a 50%, sem comprovação de economicidade e vantajosidade. Por fim, a adjudicação dos itens resultou em valores superiores ao menor orçamento obtido, prejudicando potencial economia que poderia ter alcançado até 18,85% não aproveitada pela Administração;
• Analisada a ata de registro de preços, nos termos dos artigos 89 a 95 da Lei nº 14.133/2021, constatou-se:
  • Ausência de critérios de atualização monetária em caso de pagamento após a data do adimplemento das obrigações (art. 92, inciso V);
  • Ausência de estabelecimento do prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso (art. 92, inciso XI);
  • Ausência de cláusula estabelecendo a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz (art. 92, inciso XVII).
• Ainda sobre a referida ata de registro de preços também se verificou inconsistência nos prazos de execução contratual, em que o agendamento dos serviços exige antecedência mínima de 24 horas, enquanto a apresentação das máquinas ou caminhões pode ocorrer em até 96 horas após a ordem de serviço, gerando conflito operacional. Além disso, há ausência de mecanismos claros para registro e controle das horas de uso dos caminhões locados por hora, considerando que originalmente estes equipamentos não possuem horímetro.
• A ata firmada entre as partes, subscrita em 28 de março de 2025, fora publicada no PNCP apenas em 29 de maio de 2025, ou seja, 41 dias úteis depois, descumprindo o disposto no art. 94, inciso I, da Lei nº 14.133/2021.

Quanto ao Acompanhamento da Execução do Contrato (TC-14127/989/25), a equipe técnica apontou as seguintes falhas remanescentes à época da visita final (evento 43):

• Emissão de autorização de fornecimento/início dos serviços antes do início da vigência da ata em razão do atraso na sua publicação, configurando irregularidade temporal na formalização dos atos administrativos;
• O ajuste/ata de registro de preços não definiu claramente os critérios de medição das horas para determinados serviços, especialmente para uso de caminhões (que não possuem horímetro), comprometendo a objetividade na aferição da execução contratual;
• Mesmo sem a execução de serviços com caminhões (sem horímetro), o controle da medição de horas (para máquinas com horímetro) ainda se mostrou precário, limitado a fotografias sem registros sistematizados com datas, locais e serviços realizados, prejudicando a transparência e a comprovação do interesse público da despesa;
• Tendo havido a liquidação integral do empenho em 01/08/2025, o pagamento integral da despesa se deu apenas em 26/03/2026, mais de sete meses depois, havendo nisso descumprimento da cláusula 8.3.1 da Ata de Registro firmada, que determina o pagamento até 30 dias após a liquidação;
• A Origem não apresentou evidências da verificação do cumprimento, pela Contratada, dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e das reservas legais de cargos para pessoas com deficiência, reabilitados ou aprendizes, conforme disposto na Lei nº 14.133/2021, arts. 116 e 121, e na Lei nº 8.213/1991, art. 93;
• Origem não apresentou termo detalhado de recebimento provisório, em descompasso com cláusulas constantes da respectiva ata firmada e art. 140, inciso I, alínea “a” e § 3º da Lei nº 14.133/2021, ressaltando que não observou o prazo estabelecido na cláusula 8.1, item 8.1.2 da ata de registro de preços firmada para emissão do termo de recebimento definitivo.

Em relação ao Termo de Recebimento Definitivo (TC-13569/989/26) o parecer da fiscalização foi pela irregularidade em face da aplicação do princípio da acessoriedade.

A municipalidade abordou que a própria Fiscalização reconheceu o fato de que a elaboração do Plano de Contratações Anuais não é obrigatória.

Anotou que o ETP aborda claramente o problema a ser resolvido, qual seja, a manutenção das vias públicas e dos córregos do município. Em relação aos quantitativos estimados, estes constam do Termo de Referência, que conta com quadro descritivo no qual são apresentadas as quantidades estimadas de horas a serem executadas pelos maquinários.

Pontuou que apesar da fiscalização apontar a inserção de cláusulas restritivas, não indicou o eventual direcionamento de marca/produto, sendo que as especificações técnicas foram descritas com vistas ao atendimento do interesse público.

Salientou que 14 empresas participaram do certame, sendo todas classificadas à fase de lances, o que demonstra não ter havido especificação técnica restritiva.

Argumentou que os quantitativos mínimos a serem cotados seriam aqueles constantes dos descritivos dos respectivos itens constantes do Termo de Referência.

Destacou que o edital em exame foi objeto de exame prévio de edital (TC-5552/989/25), ocasião em que o Conselheiro Relator afastou a impropriedade quanto à adoção do formato presencial para a realização do certame.

Alegou que, em que pese a ata da sessão não trazer horário de apresentação da habilitação, a partir do campo próprio (ocorrências) da ata nenhum representante das empresas presentes manifestou qualquer irresignação neste sentido.

Aduziu ter tomado ciência da falha na documentação apresentada pela contratada somente após o apontamento. Do cadastro da empresa constava como ramo de atividade a locação de máquinas e equipamentos “sem operador”, ao passo que o edital exigia o operador.  Atribuiu, entretanto, a responsabilidade unicamente à empresa que, ciente previamente das condições editalícias, participou do certame e apresentou a documentação exigida no instrumento convocatório. Tão logo detectado o problema, a origem procedeu a suspensão da ARP celebrada e instaurou procedimento administrativo para penalização da empresa.

Mesma providência foi adotada quanto à disponibilização de atestado de capacidade técnica apresentado pela empresa referente a período (07/01/2021 a 17/06/2024) anterior ao início de suas atividades (16/07/2024).

Abordou que, a despeito do constatado pela Fiscalização acerca da participação de 14 interessados, não há meios ou instrumentos para compelir as empresas a aumentarem os valores de seus lances. Compete aos interessados analisarem os valores máximos e mínimos a serem ofertados.

Defendeu a regularidade da realização da pesquisa direta com três fornecedores por encontrar previsão no art. 23, § 1º da NLLC – que autorizaria a adoção dos parâmetros ali enunciados, de forma combinada ou não – além da autorização contida no art. 5º, inciso IV do Decreto Municipal n. 10.128/2023.

Atribuiu as falhas na formalização da ata de registro de preços quanto à inconsistência nos prazos de execução contratual e de publicação tardia no portal do PNCP à seara das falhas formais ocasionadas pelo fato da licitação ter sido realizada no início da nova administração, ocasião em que foram efetuadas as trocas de gestores no Departamento de Licitações, os quais, pelo pouco tempo na área, acabaram incorrendo nas falhas apontadas.

Anunciou terem sido adotadas medidas de regularização quanto à exigência de registro ou identificação no sítio eletrônico do município para que o interessado tivesse acesso ao edital.

Pontuou que, embora o montante efetivamente contratado tenha representado 4,25% do total registrado, isso é inerente à própria natureza do SRP.

Admitiu que embora a publicação no PNCP ocorreu de forma tardia e posterior ao prazo legal, entretanto constitui falha formal desprovida de motivação e gravidade o suficiente para ensejar a decretação de irregularidade da matéria.

Anunciou que o município possuía planilha analítica com identificação dos veículos, hora utilizada, destino do maquinário e assinatura do motorista/operador.

Expôs que, a despeito do pagamento em atraso, o município não foi penalizado com o pagamento de juros e/ou correção monetária, inexistindo prejuízo ao erário.

Atribuiu as falhas referentes à verificação do cumprimento dos encargos e termo de recebimento provisório à limitada estrutura e disponibilidade de pessoal.

1.4 O Ministério Público de Contas manifestou pela irregularidade da licitação, do correspondente contrato e de sua execução. Pugnou, ainda, pelo conhecimento do Termo de Recebimento Definitivo.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o(a) Pregão Presencial SRP n. 009/2025 e o Contrato ARP n. 014/2025, realizado entre a Prefeitura Municipal de Tupã e a empresa Rissi Infraestrutura Ltda., com vistas à Registro de preços para futura e eventual prestação de serviços para locação de máquinas e caminhões, com os respectivos operadores e motoristas (incluído combustível), destinados para a manutenção de vias públicas e córregos do município, pelo período de 12 (doze) meses, de acordo com as especificações constantes do termo de referência.

Examino ainda o Acompanhamento da Execução do Ajuste e o Termo de Recebimento Definitivo.

Do procedimento licitatório constaram 15 itens e o critério de julgamento foi o de menor preço por item, conforme previsto no Anexo I (Termo de Referência) do instrumento convocatório. Quatorze interessados se habilitaram a concorrer a cada um dos itens. Não houve inabilitações ou desclassificações.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 Afasto o apontamento quanto à realização do certame sob a forma presencial e da limitação à participação de empresas em consórcio. Os temas já tinham sido objeto de análise pormenorizada nos procedimentos das Representações autuados sob os TCs-5552/989/25 e 5648/989/25, sendo ambas consideradas justificadas pelo I. Relator Conselheiro Renato Martins Costa.

Mesmo encaminhamento deve ser dado ao questionamento quanto ao reduzido número de propostas abaixo do valor de referência. Acolho o argumento defensório no sentido de que a conveniência do preço a ser disputado encontra-se no âmbito de análise da proponente, inexistindo meios que autorizem à Administração a compeli-los a prosseguirem na disputa pelos lances.

Conquanto as empresas participantes da disputa adiram às regras do instrumento convocatório e se disponham a participar do certame segundo as normativas dispostas no edital, é da responsabilidade da comissão julgadora analisar a documentação fornecida por cada uma das empresas habilitadas.

No caso vertente, a contratada apresentou documentos de habilitação jurídica em dissonância com o previsto no instrumento convocatório já que, dentre as atividades da empresa, estava a locação de máquinas e equipamentos SEM operador, enquanto a cláusula estabelecia a necessidade de que as disputantes obedecessem à previsão (“COM” operador).

Situação idêntica se verificou no atestado de capacidade técnica ofertado pela contratada, que colacionou atestado expedido por pessoa jurídica de direito privado que descreveria a prestação de serviços no período de 07/01/2021 a 17/06/2024, tendo a empresa registrado suas atividades apenas em 16/07/2024, isto é, a documentação diz respeito a período pretérito à de sua constituição.

Houve, pois, culpa concorrente da Administração ao não fazer a devida averiguação de compatibilidade, em afronta ao atendimento ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório (art. 5º da NLLC). Todavia, em face da ausência de apontamentos no sentido de que as impropriedades tenham causado prejuízo à execução do contrato, quanto a estes aspectos, permitem, excepcionalmente, alçar as matérias ao campo das ressalvas. A adoção das medidas posteriores anunciadas pela Administração, embora assertivas, não têm o condão de eliminar a falha.

A mera apresentação de planilha comparativa de preços cotados diretamente junto a 4 fornecedores (evento 1.4 do TC-14.133/989/25) baseada no pífio argumento, divorciado de lastro probatório, de tratarem-se de empresas que habitualmente prestam serviços à Prefeitura, além daquelas situadas na região ou indicadas pelos requisitantes dos serviços além de inobservar a necessidade de justificativa efetiva constante da previsão geral do artigo 23, § 1º da NLLC, vai também de encontro à previsão contida no próprio regramento municipal (inciso VIII do artigo 3º do Decreto Municipal n. 10.128/2023)^[01].

Some-se a isso o fato de que – conforme apontado pela Fiscalização e não enfrentado pela defesa – na formação do preço de referência, dentre as empresas cotadas, em duas das quatro os valores superaram em 70,14% (Construtora & Incorporadora R.R. Ltda.: R$ 15.942.000,00) e 61,30% (V. Giraldes Terraplenagem ME: R$ 15.114.000,00) do menor valor orçado (Ferreira Dias Terraplanagem Ltda.: R$ 9.370.000,00). Adotada, portanto, a metodologia da média aritmética simples, tais valores deveriam ter sido descartados – por serem, na técnica estatística considerados “outliers” – pois em uma amostra tão reduzida de apenas 4 elementos, valores tão díspares contaminam a média para cima. Destarte, fica caracterizado que a Administração não adotou a cautela necessária para embasar a contratação, notadamente no aspecto da efetiva economicidade, que deve ser demonstrada de plano, circunstância que não ocorreu no presente caso. Houve inadequação da aplicação do método estatístico escolhido para a definição do valor estimativo, o que, no caso concreto, causa distorção dos montantes estimados. Tema que remeto à ressalva.

Ponto que também deve ser ressalvado.

O apontamento quanto à execução de apenas 4,52% do montante registrado deve ser afastado. É inerente ao SRP a possibilidade de aquisição de bem ou de serviço até o limite registrado e durante o prazo de vigência. A potencialidade se transmuta em fato na medida da demanda. Uma vez não concretizada a necessidade, não fica obrigada a Administração a executar o que fora avençado entre os contraentes.

Em relação ao precário controle constante da documentação acostada nos docs. 03 a 05 do evento 54 do TC-14127/989/25, além da primariedade dos apontamentos feitos à mão, não é crível que os maquinistas tenham trabalhado horário integral sem intervalo para almoço. A cláusula 13.2 do Termo de Referência^[02] prevê expressamente que o valor a ser pago à empresa seria registrado por hora trabalhada e não pelo tempo em que o maquinário ficasse à disposição. A documentação acostada não se trata de planilha analítica, mas meras anotações manuais de início e final de jornada e do suposto destino dos equipamentos. Não há se falar, pois, em medição feita conforme a previsão contida no instrumento convocatório e o Termo de Referência. A falha também deve ser ressalvada.

Diante das razões apresentadas, relevo as falhas referentes: (i) à publicação extemporânea da Ata, posterior à data de emissão da autorização de fornecimento; (ii) e à verificação do cumprimento dos encargos e do termo de recebimento provisório. Deverá, entretanto, a municipalidade tomar como norte os apontamentos constantes do relatório da zelosa equipe técnica a fim de aprimorar seus processos internos e evitar a recidiva em contratações futuras.

Recomendo, ainda, que a municipalidade promova a tempestiva elaboração e divulgação de seu PCA, com vistas à programação estratégica das ações governamentais, nos termos do Comunicado SDG n. 12/2023.

2.3 Feitas todas as considerações, a licitação, o contrato e o acompanhamento da execução do ajuste – nos termos constantes destes processados – podem ser aprovados, sob ressalvas, pelos fundamentos anteriormente expostos.  

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES o Pregão Presencial SRP n. 009/2025 e o decorrente Contrato ARP n. 014/2025 (TC-14113/989/25) bem como o Acompanhamento de sua Execução (TC-14127/989/25). CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo (TC-13569/989/26).

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 5 de novembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 5 de novembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR