GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos de termos aditivos ao Convênio nº 03/2021, entre a Prefeitura Municipal de Casa Branca e a Santa Casa de Misericórdia de Casa Branca em 2024 e 2025:

• TC-22349.989.25, 5º termo aditivo.
• TC-22351.989.25, 6º termo aditivo.
• TC-22352.989.25, 7º termo aditivo.
• TC-22353.989.25, 8º termo aditivo.
• TC-22354.989.25, 9º termo aditivo.
• TC-1571.989.26, 10º termo aditivo.
• TC-1574.989.26, 11º termo aditivo.
• TC-1575.989.26, 12º termo aditivo.
• TC-1576.989.26, 13º termo aditivo.
• TC-1579.989.26, 14º termo aditivo.

TC-22349.989.25, 5º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 123.000,00, passando o valor do ajuste de R$ 6.729.322,68 para R$ 6.852.322,68 para 02 (dois) meses.

A Auditoria indicou (evento 18.7):

a) O Termo de Aditamento em exame não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 187 das Instruções nº 01/2020;

b) A Origem não providenciou a atualização cadastral no sistema CadTCESP em relação à ordenadora de despesa da parceria, a qual é signatária do Termo de Ciência e de Notificação, em possível desatendimento do art. 2°, inciso I, “a”, das Instruções 01/2020.

c) A nosso ver, não houve o devido detalhamento de como se chegou aos custos denominados como “diferença mensal” ou qual critério foi adotado para se apurar tal diferença em relação aos itens SADT e Medicamentos e Materiais;

d) Não houve a discriminação dos custos unitários relativos aos itens SADT e Medicamentos e Materiais, tanto no memorial de cálculo apresentado, quanto no Plano de Trabalho atualizado em face do Termo de Aditamento em exame;

e) Não houve a remessa da nota de empenho vinculada ao Termo, em possível prejuízo de atendimento ao art. 187, “g”, das Instruções 01/2020, vigente à época.

 

Notificados os responsáveis (evento 21), a Santa Casa respondeu (evento 44):

Conforme a documentação juntada, a impossibilidade de atualização cadastral decorreu de circunstância excepcional de ordem administrativa, pois a servidora responsável pela ordenação da despesa e pela assinatura dos Termos de Ciência e Notificação havia sido desligada de suas funções, o que impediu o contato imediato pela Municipalidade, sem que isso comprometesse a lisura do ajuste ou o exercício do controle externo.

Quanto ao valor, esclareceu que tal diferença decorreu da necessidade de recomposição do custeio diante do aumento concreto da demanda assistencial no Pronto Atendimento Municipal, notadamente em período de elevação dos casos de dengue e COVID-19, sendo a estimativa elaborada com base em critérios técnicos e assistenciais, na média histórica de consumo e na projeção de aumento do volume de exames, medicamentos e materiais, além de informar que já promoveu aprimoramentos no plano de trabalho para conferir maior transparência à execução financeira do convênio.

A sra. Roseli Castoldi, Secretária da Saúde à época alegou (evento 86):

1. O procedimento de digitalização, formatação e transmissão eletrônica de documentos pelo sistema e-TCESP constitui providência de natureza estritamente operacional, vinculada aos setores responsáveis pela gestão de licitações, contratos ou convênios, sob supervisão do Controle Interno. Assim, inexistindo atribuição específica da Secretaria de Saúde para o gerenciamento do cronograma global de remessa, não se pode imputar à ex-secretária responsabilidade pessoal por eventual falha meramente formal no envio dos documentos.
2. Com o saneamento completo do cadastro, a eventual omissão apontada restou superada, operando-se a regularização do ato e a perda superveniente do objeto punitivo, de modo que a matéria passa a se limitar a ressalvas formais, sem repercussão sobre a idoneidade da gestão. À luz dos arts. 20 e 28 da LINDB, não se vislumbra, no caso, atuação dolosa, má-fé, enriquecimento ilícito, desvio de finalidade ou erro grosseiro apto a justificar sanção pessoal à ex-Secretária, sobretudo porque os serviços assistenciais foram prestados à comunidade e não há indício de sobrepreço, prejuízo ao erário ou comprometimento da finalidade do convênio.
3. A ausência de detalhamento específico da formação do valor denominado “diferença mensal” não compromete, no contexto descrito, a legitimidade da recomposição financeira, uma vez que a Secretaria Municipal de Saúde esclareceu que o aporte decorreu do aumento extraordinário da demanda assistencial no Pronto Atendimento, em cenário de surtos de dengue e COVID-19, tendo os cálculos sido elaborados com base na Tabela SIGTAP e em estimativas globais compatíveis com a dinâmica de serviços de urgência e emergência, nos quais a variação de insumos é inerente à própria prestação.
4. A ausência de discriminação individualizada dos custos unitários de SADT, medicamentos e materiais também foi justificada pela natureza variável dos serviços de pronto atendimento, em que a previsibilidade absoluta de consumo é materialmente inviável; ademais, a Administração informou ter promovido adequações posteriores no Plano de Trabalho para conferir maior transparência e detalhamento à execução financeira da parceria, sem que disso resulte, pelo que consta, prejuízo concreto à execução do convênio.
5. Quanto à não remessa da nota de empenho vinculada ao termo aditivo, a justificativa apresentada indica tratar-se de falha meramente formal e operacional na transmissão dos arquivos eletrônicos, pois a execução orçamentária teria observado a prévia reserva e o empenho da despesa, havendo inclusive juntada posterior da respectiva nota, o que supriu a lacuna documental apontada e afastou qualquer irregularidade material na cobertura orçamentária do ajuste.

O sr. Marco Galeano afirmou que não foi interventor da Santa Casa, apenas fez parte da equipe de intervenção (evento 92).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-22351.989.25, 6º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 1.256.128,90 e prorrogação de prazo até 31 de maio de 2024.

A Auditoria indicou (evento 18.4):

a) O Termo de Aditamento em exame não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 187 das Instruções nº 01/2020.

b) A Origem não providenciou a atualização cadastral no sistema CadTCESP em relação à ordenadora de despesa da parceria, a qual é signatária do Termo de Ciência e de Notificação, em possível desatendimento do art. 2°, inciso I, “a”, das Instruções 01/2020, vigente à época.

c) Entendemos que a reestruturação do Plano de Trabalho poderia ter sido realizada anteriormente, denotando-se que possivelmente não houve a prorrogação com base na obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, mas sim, para suprir possíveis falhas de planejamento, restando prejudicado o atendimento ao art. 57, inciso II, c/c com o art. 116, caput, ambos da Lei Federal n° 8.666/1993, vigente à época.

Notificados os responsáveis (evento 21), a Santa Casa respondeu (evento 44):

Conforme a documentação juntada, a impossibilidade de atualização cadastral decorreu de circunstância excepcional de ordem administrativa, pois a servidora responsável pela ordenação da despesa e pela assinatura dos Termos de Ciência e Notificação havia sido desligada de suas funções, o que impediu o contato imediato pela Municipalidade, sem que isso comprometesse a lisura do ajuste ou o exercício do controle externo.

No que se refere ao apontamento de que a reestruturação do Plano de Trabalho poderia ter sido realizada anteriormente, esclarece-se que a revisão foi motivada por necessidade superveniente de adequação às demandas assistenciais efetivamente verificadas no período. Em serviços de saúde, especialmente de urgência e emergência, o planejamento deve se ajustar à dinâmica real da demanda, não sendo possível prever, com exatidão, variações abruptas no volume de atendimentos. Assim, a readequação do Plano de Trabalho não evidencia falha de planejamento, mas atuação diligente da Administração para assegurar a continuidade e a qualidade do serviço público prestado, em consonância com o interesse público e com o dever de eficiência.

 

A sra. Roseli Castoldi, Secretária da Saúde à época alegou (evento 84):

1. O procedimento de digitalização, formatação e transmissão eletrônica de documentos pelo sistema e-TCESP constitui providência de natureza estritamente operacional, vinculada aos setores responsáveis pela gestão de licitações, contratos ou convênios, sob supervisão do Controle Interno. Assim, inexistindo atribuição específica da Secretaria de Saúde para o gerenciamento do cronograma global de remessa, não se pode imputar à ex-secretária responsabilidade pessoal por eventual falha meramente formal no envio dos documentos.
2. Com o saneamento completo do cadastro, a eventual omissão apontada restou superada, operando-se a regularização do ato e a perda superveniente do objeto punitivo, de modo que a matéria passa a se limitar a ressalvas formais, sem repercussão sobre a idoneidade da gestão. À luz dos arts. 20 e 28 da LINDB, não se vislumbra, no caso, atuação dolosa, má-fé, enriquecimento ilícito, desvio de finalidade ou erro grosseiro apto a justificar sanção pessoal à ex-Secretária, sobretudo porque os serviços assistenciais foram prestados à comunidade e não há indício de sobrepreço, prejuízo ao erário ou comprometimento da finalidade do convênio.
3. No que concerne ao entendimento da fiscalização de que a reestruturação do Plano de Trabalho decorreu de suposta falha de planejamento, cumpre esclarecer que o aditamento observou a legalidade, buscou condições mais vantajosas e atendeu ao interesse público primário. Em se tratando de serviços de urgência e emergência em saúde pública, a gestão está sujeita a variáveis humanas, epidemiológicas e sociais imprevistas, de modo que o incremento da demanda verificado na unidade de Pronto Atendimento não decorreu de negligência orçamentária prévia, mas de flutuação real e inevitável no fluxo de usuários, inclusive com aumento significativo da procura, manifestações da população, reclamações de usuários e questionamentos de membros do Poder Legislativo Municipal acerca do tempo de espera e da capacidade de atendimento da unidade.

 

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-22352.989.25, 7º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 200.000,00.

A Auditoria indicou (evento 18.7):

a) O Termo de Aditamento em exame não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 187 das Instruções nº 01/2020.

b) A Origem não providenciou a atualização cadastral no sistema CadTCESP em relação à ordenadora de despesa da parceria, a qual é signatária do Termo de Ciência e de Notificação, em possível desatendimento do art. 2°, inciso I, “a”, das Instruções 01/2020, vigente à época.

c) A Origem não detalhou o valor global no Plano de Trabalho, por meio de custos unitários, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal.

Notificados os responsáveis (evento 21), a Santa Casa respondeu (evento 44):

Os apontamentos relativos ao envio intempestivo e à ausência de atualização cadastral no CadTCESP igualmente se inserem no campo das falhas formais já justificadas.

No que concerne à ausência de detalhamento por custos unitários no Plano de Trabalho, reitera-se que a metodologia adotada – baseada em estimativa global de consumo – é compatível com a natureza dos serviços prestados no âmbito do pronto atendimento. Como já exposto, a variabilidade dos insumos utilizados impede a fixação prévia de valores unitários precisos, sendo a estimativa global técnica o instrumento mais adequado para garantir a continuidade e a eficiência da prestação dos serviços.

A sra. Roseli Castoldi, Secretária da Saúde à época alegou (evento 86):

A ausência de detalhamento analítico dos custos unitários no Plano de Trabalho configura, no caso, impropriedade de natureza formal, pois o objeto do 7º Termo de Aditamento foi claramente delimitado na aquisição de monitores multiparâmetros e desfibriladores externos automáticos para atendimento da população na Santa Casa, sem indícios de desvio de finalidade, superfaturamento, enriquecimento ilícito ou dano ao erário, restando resguardado o controle da aplicação dos recursos pela posterior prestação de contas da entidade conveniada.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-22353.989.25, 8º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 84.000,00.

A Auditoria indicou (evento 18.6):

a) O Termo de Aditamento em exame não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 187 das Instruções nº 01/2020.

b) A Origem não providenciou a atualização cadastral no sistema CadTCESP em relação à ordenadora de despesa da parceria, a qual é signatária do Termo de Ciência e de Notificação, em possível desatendimento do art. 2°, inciso I, “a”, das Instruções 01/2020, vigente à época.

c) Não houve a remessa da Nota de Empenho vinculada ao Termo em exame, em possível prejuízo de atendimento ao art. 187, “g”, das Instruções 01/2020, vigente à época;

d) O Parecer Jurídico foi emitido quase um mês após a assinatura do Termo de Aditamento em exame, possivelmente em desacordo com o Parágrafo Único do art. 38 da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época;

e) A autorização para a celebração do adiamento ocorreu posteriormente à sua assinatura;

f) A publicação do Termo de Aditamento em exame ocorreu além do prazo estabelecido no parágrafo único, do art. 61, c/c art. 116, da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época;

g) Não houve detalhamento dos custos unitários acerca da manutenção predial, medicamentos e uniformes adquiridos por ocasião do ajuste em exame, em possível desatendimento de jurisprudência deste Tribunal.

Notificados os responsáveis (evento 21), a Santa Casa respondeu (evento 44):

Quanto à ordem cronológica dos atos administrativos, cumpre destacar que eventuais inversões formais não comprometeram a validade do ajuste, tampouco prejudicaram a análise jurídica ou a execução do convênio, tratando-se de irregularidades formais dissociadas de qualquer prejuízo material.

No que se refere à publicação extemporânea, aplica-se integralmente a fundamentação já exposta em item anterior desta defesa, no sentido de que a falha foi pontual, posteriormente regularizada e incapaz de macular a lisura do procedimento. [...]

 

A sra. Roseli Castoldi, Secretária da Saúde à época alegou (evento 84):

Os itens de A a C são de responsabilidade da Prefeitura.

Item D. Embora o termo aditivo tenha sido assinado em abril de 2024 e o parecer jurídico tenha sido juntado posteriormente, a justificativa sustenta que essa inversão cronológica não ocasionou dano ou ilegalidade material imputável à Sra. Roseli, uma vez que a responsabilidade pela convalidação e pelo prosseguimento do ajuste a partir de julho de 2024 teria passado integralmente à Sra. Fabiana, que optou por dar andamento ao ato originalmente subscrito.

Item E. Quanto ao atendimento ao Parecer Jurídico nº 99/2024, a justificativa informa que a Sra. Fabiana Moreira Mendes Chagas assinou digitalmente a manifestação destinada a sanar as exigências técnicas, de modo que eventual insuficiência documental ou descumprimento das orientações jurídicas deve ser atribuída à subscritora da resposta de retomada, e não à Sra. Roseli, que já não integrava o trâmite processual.

Item F. No que se refere à conduta da Sra. Roseli, a defesa afirma que sua atuação se limitou ao exercício regular de solicitação do repasse em 07/05/2024, sendo que eventuais falhas formais na montagem final do processo, nas cláusulas do 8º termo aditivo e nas planilhas teriam ocorrido apenas em julho de 2024, quando a gestão da pasta da saúde já estaria sob responsabilidade da nova secretária.

Item G. Em relação à liquidação da despesa e à fiscalização da aplicação dos recursos, a justificativa esclarece que o efetivo desembolso dos R$ 84.000,00 ocorreu apenas em 23/12/2024, período em que a ordenação da despesa e o acompanhamento das metas do convênio já estariam sob a competência da Sra. Fabiana, razão pela qual eventual cobrança ou responsabilização pela execução do gasto e pela posterior prestação de contas não deveria recair sobre a Sra. Roseli.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-22354.989.25, 9º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 7.536.773,40 e prorrogação de prazo até 31 de maio de 2025.

A Auditoria indicou (evento 18.5):

a) O Termo de Aditamento em exame não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 187 das Instruções nº 01/2020;

b) o Termo de Aditamento em exame foi assinado 25 dias após o término da vigência do último Termo de Prorrogação de prazo (6º Termo de Aditamento), denotando que a parceria funcionou possivelmente 24 dias sem ajuste, em dissonância com o art. 60, da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época do ajuste inicial;

c) Entendemos que não houve a comprovação em termos quantitativos e financeiros, evidenciando que a prorrogação permanece vantajosa em relação a sua realização direta pela Administração, em possível prejuízo de atendimento ao art. 57, inciso II, c/c com o art. 116, caput, ambos da Lei Federal n° 8.666/1993, vigente à época do ajuste inicial;

d) O Plano de Trabalho elaborado por ocasião do Termo de Aditamento em exame, não traz a evidenciação de custos unitários em relação a maior parte dos itens, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal.

Notificados os responsáveis (evento 21), a Santa Casa respondeu (evento 44):

A continuidade da prestação dos serviços de saúde não poderia ser interrompida, sob pena de prejuízo à população, de modo que eventual descontinuidade formal do instrumento não caracteriza, por si só, irregularidade material, já que os atendimentos permaneceram sendo prestados de forma contínua e necessária. Assim, as falhas apontadas devem ser compreendidas no campo das recomendações, especialmente porque a manutenção da parceria se mostra justificada pela estrutura já instalada, pela experiência acumulada e pela capacidade operacional da entidade, fatores que evidenciam a vantajosidade concreta da prorrogação.

Do mesmo modo, a eventual ausência de demonstração formal da vantajosidade não afasta, no caso, a regularidade do ajuste, pois a substituição do prestador poderia ser mais onerosa e acarretar riscos à continuidade e à qualidade do atendimento. Nesse contexto, o julgamento de irregularidade com base apenas em falhas formais não se harmoniza com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, razão pela qual o instrumento deve ser considerado regular, com eventual acolhimento das ressalvas como recomendações à origem.

A sra. Roseli Castoldi, Secretária da Saúde à época alegou (evento 86):

Quanto ao item "b" (Funcionamento de 24 dias sem cobertura contratual): O suposto hiato operacional decorrente da assinatura tardia do aditivo em relação ao término do termo anterior deu-se precisamente em junho de 2024, período no qual a gestão e a assinatura do novo pacto já competiam exclusivamente à nova chefia da Pasta da Saúde.

Quanto aos itens "c" e "d" (Ausência de comprovação de vantagem quantitativa e falta de custos unitários no Plano de Trabalho): O Plano de Trabalho correspondente ao 9º Termo Aditivo foi confeccionado, validado e anexado à avença na data de sua celebração (25/06/2024). A Defendente não participou de sua elaboração, não o subscreveu e não possuía ingerência técnica sobre a metodologia de custos adotada pela nova linha de gerenciamento da prefeitura.

 

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-1571.989.26, 10º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 2.000.000,00.

A Auditoria indicou (evento 19.5):

a) O Plano de Trabalho não traz detalhamento dos custos unitários em relação ao valor do ajuste para a execução da obra, demonstrando apenas a finalidade do gasto, porém sem especificar a sua forma, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal;

b) Foram empenhados R$ 94.050,00 acima do valor proposto no aditamento, bem como em meses posteriores aos estabelecidos no plano de trabalho;

c) Não houve remessa de todas as notas de empenho vinculadas ao Termo em exame, em possível prejuízo de atendimento ao art. 190, VII, das Instruções n° 01/2024;

d) Os documentos relativos ao Ajuste em exame foram remetidos a este Tribunal além do prazo estabelecido no art. 190 das Instruções 01/2024;

e) O termo de ajuste, parecer jurídico e publicação possuem a mesma data 09/12/2024, denotando, em nosso entendimento, intempestividade nos processos internos do ente no que tange ao andamento do referido convênio.

f) O parecer jurídico possui data idêntica ao Termo de Ajuste e traz diversas recomendações para a assinatura do ajuste, as quais aparentemente não foram cumpridas;

g) Não consta a assinatura da autoridade máxima do órgão público convenente no Termo de Ciência e Notificação, em possível descumprimento do art. 190, VIII, das Instruções n° 01/2024.

TC-1574.989.26, 11º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 1.118.000,00.

A Auditoria indicou (evento 19.6):

a) O termo de aditamento não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 190 das Instruções nº 01/2024;

b) O plano de trabalho não traz detalhamento dos custos unitários em relação ao valor do ajuste, demonstrando apenas a finalidade do gasto, mas sem especificar sua forma, em possível desatendimento da jurisprudência deste Tribunal;

c) O parecer jurídico, foi emitido após a realização do aditamento, em possível desacordo com o parágrafo único do art. 38 c/c o art. 116, ambos da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época. Inclusive, o parecer indicava uma série de recomendações para que se firmasse o ajuste, as quais possivelmente não foram atendidas.

d) A autorização para a celebração do aditamento ocorreu posteriormente a sua assinatura.

e) Não consta a assinatura da autoridade máxima do órgão público convenente no Termo de Ciência e Notificação, em possível descumprimento do art. 190, VIII, das Instruções n° 01/2024.

TC-1575.989.26, 12º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 1.544.243,82 e prorrogação do ajuste até 31 de julho de 2025.

A Auditoria indicou (evento 20.5):

a) O Termo de Aditamento não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 190 das Instruções nº 01/2024;

b) O termo de ajuste, o parecer jurídico e a autorização possuem a mesma data 26/05/2025, o que no nosso entendimento, denota certa intempestividade da Origem na condução dos processos concernentes a esse ajuste.

c) Foi empenhado R$ 351.978,09 acima do valor proposto no aditamento;

d) O Plano de Trabalho não traz detalhamento sobre quais despesas seriam de fato suportadas pelo reajuste financeiro, detalhando-as, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal;

e) Não houve remessa de todas as notas de empenho vinculadas ao Termo em exame, em possível prejuízo de atendimento ao art. 190, inciso VII, das Instruções n° 01/2024.

f) O parecer jurídico traz diversas recomendações para a assinatura do ajuste, as quais, aparentemente, não foram cumpridas.

g) Não constam as assinaturas da autoridade máxima do órgão público e do representante da entidade beneficiária que assinou o Termo de Ciência e Notificação, em possível descumprimento do art. 190, VIII, das Instruções n° 01/2024.

TC-1576.989.26, 13º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 772.121,91 e prorrogação do ajuste até 31 de agosto de 2025.

A Auditoria indicou (evento 20.6):

a) O termo de aditamento não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 190 das Instruções nº 01/2024;

b) O Plano de Trabalho não traz detalhamento sobre quais despesas seriam de fato suportadas pelo reajuste financeiro, detalhando-as, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal;

c) O parecer jurídico foi emitido após a assinatura do Termo de Aditamento em exame, em possível desacordo com o parágrafo único do art. 38 c/c art. 116 ambos da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época;

d) O parecer jurídico emitido após a realização do aditamento indicava uma série de recomendações para que se firmasse o ajuste, que possivelmente não foram atendidas;

e) A autorização para a celebração do aditamento ocorreu posteriormente a sua assinatura;

f) Não houve remessa de todas as notas de empenho vinculadas ao Termo em exame, em possível prejuízo de atendimento ao art. 190, inciso VII, das Instruções n° 01/2024.

g) Não constam as assinaturas da autoridade máxima do órgão público e do representante da entidade beneficiária no Termo de Ciência e Notificação, em possível descumprimento do art. 190, VIII, das Instruções n° 01/2024.

TC-1579.989.26, 14º termo aditivo

Trata-se de acréscimo total de R$ 3.088.487,64 e prorrogação do ajuste até 31 de dezembro de 2025.

A Auditoria indicou (evento 20.5):

a) O termo de aditamento não foi encaminhado pela Origem a esta Corte de Contas dentro do prazo de 05 (cinco) dias úteis de sua assinatura previsto no art. 190 das Instruções nº 01/2024;

b) O Plano de Trabalho não traz detalhamento sobre quais despesas seriam de fato suportadas pelo reajuste financeiro, detalhando-as, em possível descumprimento da jurisprudência deste Tribunal;

c) O parecer jurídico foi emitido após a assinatura do Termo de Aditamento em exame, em possível desacordo com o parágrafo único do art. 38 c/c art. 116 ambos da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época;

d) O parecer jurídico emitido após a realização do aditamento indicava uma série de recomendações para que se firmasse o ajuste, que possivelmente não foram atendidas;

e) Não constam as assinaturas da autoridade máxima do órgão público e do representante da entidade beneficiária no Termo de Ciência e Notificação, em possível descumprimento do art. 190, VIII, das Instruções n° 01/2024.

Notificados os responsáveis (evento 22 do TC-1571.989.26, evento 22 do TC-1574.989.26, evento 23 do TC-1575.989.26, evento 23 do TC-1576.989.26 e evento 23 do TC-1579.989.26), a Santa Casa respondeu (evento 94 do TC-1571.989.26, evento 94 do TC-1574.989.26, evento 96 do TC-1575.989.26, evento 96 do TC-1576.989.26 e evento 96 do TC-1579.989.26):

O 10º Aditamento teve por finalidade a reforma e a adequação estrutural do Posto de Pronto Atendimento, com substituição integral da instalação elétrica e manutenção do sistema de painéis solares, medida adotada com urgência diante de laudo técnico que apontou risco de sobrecarga, curto-circuito e incêndio, de modo a resguardar a segurança de pacientes e profissionais e assegurar a continuidade dos serviços essenciais de saúde.

Com relação ao detalhamento dos custos unitários nos Planos de Trabalho, frise-se que a Administração tem envidado esforços para aprimorar seus instrumentos de planejamento, com vistas a se adequar ao entendimento jurisprudencial deste E. Tribunal, reforçando, assim, o compromisso com a transparência, a regularidade e a adequada instrução dos ajustes firmados.

A falta de atualização cadastral é falha formal.

Pareceres jurídicos intempestivos. As aparentes divergências de datas nos pareceres jurídicos e nos termos de aditamento não refletem a efetiva sequência da instrução processual, pois os autos foram previamente analisados e instruídos com justificativas técnicas, pareceres e autorizações competentes antes da formalização dos ajustes, tratando-se, em alguns casos, de mera consolidação dos atos ou de lapso material na indicação das datas.

10º Aditamento. No 10º Aditamento, a coincidência entre as datas do Termo de Ajuste, do parecer jurídico e, em certo caso, da publicação decorreu do momento de formalização dos atos administrativos, sem prejuízo da tramitação interna anterior e da análise técnica e jurídica já realizada, razão pela qual não se evidencia ausência de manifestação jurídica nem comprometimento à legalidade ou à transparência.

11º e 13º Termos de Aditamento. Quanto ao 11º e ao 13º Termos de Aditamento, a aparente emissão posterior do parecer jurídico em relação à assinatura dos instrumentos decorreu de erro material de digitação nas datas constantes dos termos, permanecendo a cronologia dos demais documentos, como parecer, autorização e publicação, apta a demonstrar a regular sequência procedimental.

11º Aditamento. No 11º Termo de Aditamento, as recomendações jurídicas relativas ao detalhamento dos bens e à pesquisa de preços foram reconhecidas como medidas de aperfeiçoamento da instrução, mas sua não implementação integral no momento da formalização não impediu a celebração do ajuste nem comprometeu sua execução, já que os recursos permaneceram vinculados à aquisição de bens e melhorias estruturais na área da saúde, sem indício de desvio de finalidade ou prejuízo ao erário.

12º Aditamento. No 12º Termo de Aditamento, embora houvesse recomendações sobre detalhamento técnico, demonstração do acréscimo de valores e impacto orçamentário-financeiro, o processo já contava com justificativa técnica, plano de trabalho e reserva de dotação, de modo que a ausência de atendimento integral às observações no momento da formalização não inviabilizou o aditamento, sobretudo diante da necessidade de assegurar a continuidade dos serviços essenciais de saúde.

Natureza dos pareceres jurídicos. Os pareceres jurídicos têm por finalidade assessorar a autoridade competente no controle prévio de legalidade, sem representar endosso ao mérito administrativo, limitando-se à análise dos aspectos jurídicos e deixando à Administração, dentro de sua discricionariedade, a decisão de acolher ou não as recomendações formuladas.

Presunção de veracidade. O relato administrativo parte da presunção de veracidade dos fatos alegados pela Administração, presunção essa relativa, cabendo ao interessado produzir prova em sentido contrário, razão pela qual as irregularidades apontadas devem ser afastadas quando a documentação dos autos demonstra a prévia análise técnica e jurídica ou revela tratar-se de erro material de digitação.

Autorização da autoridade competente. O eventual lapso temporal verificado na autorização da autoridade competente para a celebração dos aditamentos também é justificado como erro material de digitação das datas lançadas nos documentos, sem indicação de prejuízo à validade do ato.

Termo de Ciência e Notificação. Em relação ao Termo de Ciência e Notificação, foi apontado pela fiscalização que não consta a assinatura da autoridade máxima do órgão público convenente.

A Secretária de Saúde à época, sra. Fabiana Chagas, contestou (evento 95 do TC-1571.989.26, evento 95 do TC-1574.989.26, evento 97 do TC-1575.989.26, evento 97 do TC-1576.989.26 e evento 97 do TC-1579.989.26):

• Atualização cadastral e formalidades iniciais. A falha relativa à ausência de atualização dos dados no CadTCESP foi apontada pela fiscalização, mas a defesa informa que a regularização já foi providenciada pela atual gestão da Santa Casa, bem como a atualização cadastral da subscritora, tratando-se, portanto, de impropriedade formal já saneada, sem potencial de macular as contas.
• Transparência ativa. Quanto às críticas dirigidas ao portal da Prefeitura e da Santa Casa, sustenta-se que eventual insuficiência de informações eletrônicas, por si só, não compromete a regularidade das contas, sobretudo porque a execução física e financeira do convênio foi comprovada nos autos; por isso, a falha deve ser tratada no campo das recomendações, em linha com precedentes do Tribunal.
• Termos aditivos e detalhamento dos custos. As observações da fiscalização sobre a ausência de detalhamento unitário nos planos de trabalho dos aditamentos são justificadas pela urgência das intervenções, especialmente no 10º Aditamento, destinado a obras elétricas no Pronto Atendimento diante de risco iminente à segurança de pacientes e servidores, razão pela qual a tramitação célere seria compatível com a proteção da saúde pública.
• Eficiência da parceria e intempestividade por força maior. A defesa afirma que a manutenção do convênio foi essencial para evitar a interrupção do atendimento à população, sendo a vantajosidade demonstrada pela preservação da assistência à saúde e pelo cumprimento de 83,33% dos indicadores avaliados, de modo que o atraso no envio das contas decorreu de contexto excepcional e não comprometeu a utilidade da parceria.
• Remessa extemporânea de documentos e divergências de datas. A intempestividade na remessa de documentos e as aparentes divergências entre assinaturas, pareceres e autorizações são atribuídas à consolidação burocrática dos atos e a erros materiais de digitação, sem vício de vontade ou ausência de análise prévia, razão pela qual a defesa pede o afastamento do apontamento ou sua conversão em recomendação.
• Parecer jurídico e autorização da autoridade competente. A defesa sustenta que os pareceres jurídicos possuem natureza consultiva, voltada ao assessoramento da autoridade, e não vinculam o mérito administrativo, de modo que eventuais recomendações de aperfeiçoamento não impedem a celebração dos aditivos; no mesmo sentido, eventual lapso nas datas de autorização seria mero erro material, sem prejuízo à validade dos atos.
• Termo de Ciência e Notificação. Quanto à ausência de assinatura da autoridade máxima no Termo de Ciência e Notificação, a tese apresentada é a de que a finalidade da exigência é apenas identificar os responsáveis, razão pela qual a impropriedade não teria gravidade suficiente para comprometer a regularidade do ajuste.
• Prestação de contas e saneamento documental. No exame das contas, a defesa afirma que as inconsistências decorrem do cenário excepcional de intervenção administrativa, com arquivos repassados tardiamente e necessidade de saneamento de passivos herdados, mas que os documentos supervenientes, como o DIRD e o Relatório Anual de Execução, comprovariam a correta aplicação dos recursos e o atingimento das metas.
• Movimentação bancária e notas fiscais. A utilização parcial de conta no Banco Santander e a ausência inicial de carimbos em notas fiscais são justificadas como medidas emergenciais de sobrevivência administrativa em meio à intervenção, sem desvio de finalidade ou dano ao erário, destacando-se que a situação foi posteriormente regularizada e que a movimentação teve lastro documental.
• Penalidade federal e CEPIM. A inscrição da entidade no CEPIM e a penalidade vinculada a convênio federal são tratadas como fatos supervenientes e estranhos ao convênio municipal examinado, de modo que não poderiam contaminar a análise das contas locais, por ausência de nexo material entre os instrumentos.
• Parecer conclusivo, controle e saldos. A defesa explica que a emissão de parecer conclusivo preliminar e as divergências de saldos resultaram do contexto de caos administrativo herdado pela interventora, que precisou auditar, sanear e reconstituir os registros contábeis, tendo posteriormente sido apresentados elementos capazes de demonstrar a regularidade material da execução e a inexistência de prejuízo ao erário.

 

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

O processo principal, Convênio nº 03/2021, TC-16896.989.21, foi julgado regular com recomendação. Os 1º, 2º, 3º e 4º termos aditivos foram julgados regulares (TC-21233.989.21, TC-21979.989.23, TC-21981.989.23 e TC-21983.989.23).

Examinadas as peças dos autos, entendo que as impropriedades verificadas não apresentam gravidade suficiente para comprometer a integral regularidade dos ajustes.

Remessa intempestiva dos termos aditivos e documentos correlatos

A Auditoria constatou, de forma reiterada, o encaminhamento extemporâneo dos aditamentos e de documentos de instrução obrigatória.
Embora a falha represente descumprimento das regras procedimentais aplicáveis, trata-se de vício formal, sem demonstração de prejuízo ao interesse público ou à execução material do convênio, porém, que impacta os trabalhos da Auditoria. A impropriedade comporta ressalva, com recomendação para observância estrita dos prazos regulamentares.

Ausência de atualização cadastral no CadTCESP

Também se verifica, em mais de um ajuste, a ausência de atualização cadastral da autoridade responsável pela ordenação da despesa.
A falha, por sua natureza, compromete a regularidade formal dos registros perante esta Corte, mas não se mostra apta, isoladamente, a macular a execução do objeto conveniado. Além disso, tendo sido posteriormente sanada, deve ser tratada como ressalva, sem caráter invalidante.

Ausência ou extemporaneidade de notas de empenho e notas de empenho em valor superior ao montante do termo aditivo

Em alguns aditivos, não houve remessa inicial ou ocorreu incompletude na juntada das notas de empenho vinculadas aos ajustes.
Ainda que a falha possa ser considerada formal, é relevante que as notas de empenho sejam enviadas na forma determinada por esta Corte.

Quanto ao apontamento relativo às notas de empenho emitidas em valor superior ao montante estabelecido no termo aditivo, a impropriedade denota desencontro entre a formalização do ajuste e sua execução orçamentária, o que compromete a necessária correspondência entre o instrumento jurídico celebrado e a cobertura da despesa dele decorrente. Embora a falha evidencie deficiência de controle e de planejamento na instrução do processo, ela comporta o registro de ressalva, com determinação para que, doravante, as notas de empenho sejam expedidas em estrita conformidade com o valor previamente autorizado no instrumento de ajuste, ou com a devida formalização prévia de eventual acréscimo.

Parecer jurídico posterior à assinatura e autorizações extemporâneas

A instrução também revelou, em determinados termos, parecer jurídico emitido após a assinatura do aditamento, bem como autorização administrativa formalizada em momento posterior ao próprio ajuste.

Tais ocorrências afrontam a sequência lógica esperada do controle prévio de legalidade, uma vez que a manifestação jurídica e a autorização da autoridade competente devem anteceder a formalização do ato.
Ainda assim, entendo que se trata de irregularidade formal sanável, suficiente para a imposição de ressalva e advertência à Administração quanto à observância da ordem procedimental correta.

Publicação intempestiva do termo aditivo

No 8º termo aditivo, a Auditoria indicou publicação fora do prazo legal. A falha afronta o dever de publicidade da Prefeitura, porém, em se tratando de falha formal, recomendo maior atenção em ajustes futuros.

Assinatura ausente no Termo de Ciência e Notificação

Em dois termos aditivos firmados, foi apontada a ausência de assinatura da autoridade máxima do órgão público convenente no Termo de Ciência e Notificação, porém, havia a assinatura da Secretária de Saúde do Município.

Em relação à falta de assinatura do responsável pela entidade, o fato ocorreu em quatro Termos, no período em que a Santa Casa esteve sob intervenção da Prefeitura, ou seja, os responsáveis pela entidade também eram servidores da Prefeitura. Assim, a impropriedade não compromete, neste caso, a execução do convênio, entretanto, deve ser objeto de ressalva.

Vantajosidade, prorrogação e continuidade da prestação do serviço

Houve questionamento quanto à demonstração da vantajosidade de algumas prorrogações e quanto ao lapso entre o término da vigência anterior e a assinatura do aditivo subsequente.
No caso concreto, a prestação de serviços de saúde possui caráter contínuo e essencial, não sendo admissível a interrupção abrupta do atendimento à população, o que se pode considerar para relevar o apontamento. Contudo, ressalto que a Origem deve aprimorar seus processos para evitar falhas do tipo em ajustes futuros.

Parecer jurídico com recomendações que não foram cumpridas

Em relação ao parecer jurídico da Prefeitura em alguns dos aditamentos, ele destaca a necessidade de prévia regularização documental e institucional do ajuste, com a juntada dos documentos essenciais à formalização e à comprovação da origem e destinação da verba, especialmente quanto à vinculação da emenda parlamentar ao investimento pretendido, à correção dos valores e à existência de reserva orçamentária.

Também se destaca a exigência de instrução adequada da ata do Conselho Municipal de Saúde, da apresentação de descrição detalhada dos bens a serem adquiridos, com especificações técnicas, quantidades, valores unitários e pesquisa de preços, bem como da comprovação da prestação de contas pendente, de modo que eventuais repasses fiquem condicionados à regularização dessas pendências e submetidos a fiscalização rigorosa.

Insuficiência de detalhamento dos custos unitários e da memória de cálculo

A Auditoria apontou, em diversos termos aditivos, a ausência de discriminação suficiente dos custos unitários, tanto no Plano de Trabalho quanto nos memoriais de cálculo, especialmente em relação a medicamentos, materiais, SADT, manutenção predial, obras e demais itens custeados com os acréscimos financeiros.

Verifico que os objetivos do Plano foram formulados de maneira ampla, sem a necessária especificação dos materiais a serem adquiridos, tampouco de suas respectivas quantidades.

Ainda que o presente repasse trate de convênio, utilizo os dizeres da lei nº 13.019/14 sobre o conteúdo do Plano de Trabalho como exemplo:

Art. 22. Deverá constar do plano de trabalho de parcerias celebradas mediante termo de colaboração ou de fomento:

I - descrição da realidade que será objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou projetos e metas a serem atingidas;

II - descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados;

II-A - previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria;

III - forma de execução das atividades ou dos projetos e de cumprimento das metas a eles atreladas;

IV - definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas. (MROSC redação vigente)

Embora essa lei permita descrição mais abrangente, há de se ponderar. Em se tratando de entidade de grande porte e relevância como a Santa Casa, o detalhamento dos custos mostra-se relevante, competindo à entidade descrever de forma clara e individualizada os bens e serviços abrangidos, com a respectiva composição dos valores, de modo a permitir a adequada verificação da compatibilidade entre o objeto ajustado e os recursos repassados. Destaco ainda que o próprio setor jurídico da Prefeitura mencionou a questão conforme visto no tópico anterior.

Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVA os termos aditivos aqui tratados, conforme artigo 33, inciso II da Lei Complementar n.º 709/93, dando-se quitação desse valor aos responsáveis, nos termos do artigo 34 do mesmo diploma legal.

RECOMENDO que a Origem e a entidade observem, nos futuros ajustes e aditamentos: a remessa tempestiva dos instrumentos e documentos obrigatórios ao Tribunal; a atualização cadastral tempestiva no CadTCESP; a publicação dos atos dentro dos prazos legais; a correta formalização do Termo de Ciência e Notificação, com todas as assinaturas exigidas; a juntada regular das notas de empenho vinculadas aos ajustes; a emissão prévia do parecer jurídico e da autorização competente antes da assinatura dos termos e o detalhamento analítico dos custos unitários e da memória de cálculo no plano de trabalho.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para certificar o trânsito em julgado.

Após, arquive-se.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA os termos aditivos aqui tratados, conforme artigo 33, inciso II da Lei Complementar nº 709/93, dando-se quitação desse valor aos responsáveis, nos termos do artigo 34 do mesmo diploma legal. RECOMENDO, ainda, que a Origem e a entidade observem, nos futuros ajustes e aditamentos: a remessa tempestiva dos instrumentos e documentos obrigatórios ao Tribunal; a atualização cadastral tempestiva no CadTCESP; a publicação dos atos dentro dos prazos legais; a correta formalização do Termo de Ciência e Notificação, com todas as assinaturas exigidas; a juntada regular das notas de empenho vinculadas aos ajustes; a emissão prévia do parecer jurídico e da autorização competente antes da assinatura dos termos e o detalhamento analítico dos custos unitários e da memória de cálculo no plano de trabalho. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se.

AMFS-07