GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Eletrônico nº 136/2024 e do subsequente Contrato nº 18/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Ilhabela e a empresa Word Educacional Editora e Sistemas de Educação Ltda., tendo como objeto a contratação de empresa especializada visando à aquisição de material didático multicultural sobre matrizes africanas e povos indígenas para a educação infantil e o ensino fundamental, em atendimento às Leis Federais nº 10.639/2003 e nº 11.645/2008, com fornecimento de suporte pedagógico e formação, no valor de R$ 1.162.800,00 (TC-19064.989.25).

Também em exame o acompanhamento da execução contratual (TC-19270.989.25) e o Termo de Recebimento Definitivo, de 04/12/2025 (TC-434.989.26).

A Fiscalização concluiu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 25.1), manifestação ratificada pela Diretoria Técnica (evento 25.2):

A.1. Definição do objeto

• Descrição excessivamente pormenorizada, indicando direcionamento do certame, com ausência de justificativas técnicas e inibição da amplitude de soluções, em desrespeito aos artigos 6º, inciso XXIII, alíneas “a”, “b” e “i”, 18, incisos II e XIII, c.c. § 1º, inciso I, e 40, inciso III, da Lei nº 14.133/2021;
• Estimativas sem lastro documental e preços não dimensionados (artigo 18, § 1º, incisos IV e VI, e § 2º);
• Aglutinação do objeto, vedação à participação de empresas em consórcio e à subcontratação, precarização do orçamento e da comprovação da capacidade técnica (artigos 6º, inciso XXIII, alínea “c”, 15, 18, caput e inciso IX, 40, inciso V e § 2º, e 67, § 10);
• Inexistência de fundamentação técnica válida no parecer jurídico (artigo 53, § 1º, incisos I e II).

A.2. Publicidade e transparência

• Falta de publicação das estimativas ou de outros documentos atrelados à elaboração prévia do orçamento, contrariando o artigo 18, inciso XI, c.c. o artigo 24 da Lei nº 14.133/2021.

A.3. Condições de acesso/participação

• Requisição de atestados de capacidade técnica de forma genérica, sem delimitação à parcela do objeto que compreende o serviço de assessoria técnica pedagógica e sem a definição de parcelas de maior relevância ou valor significativo (artigos 18, inciso IX, e 67);
• Inadmissão de empresas reunidas em consórcio e de subcontratação, sem justificativas (artigo 15, c.c. artigos 18, caput e inciso IX, e 67, § 10);
• Exigência de certidão negativa de recuperação judicial como condição de habilitação econômico-financeira, sem respaldo no artigo 69, inciso II.

A.4. Competitividade

• Participação de somente duas licitantes, ambas com propostas vinculadas ao material didático da marca Griô, a corroborar o direcionamento do certame a produto específico, pré-determinado e de conhecimento prévio da Administração, em desrespeito à jurisprudência deste Tribunal e aos princípios do artigo 5º da Lei nº 14.133/2021.

A.5. Preço

• Ausência, na fase preparatória, de orçamento estimado da parcela do objeto referente ao fornecimento do material didático e de qualquer alusão ao custo do serviço de assessoria técnica pedagógica, impropriamente aglutinado ao objeto (artigo 18, inciso VI).

B. Contrato

• Nulidade contratual caracterizada no artigo 150 da Lei nº 14.133/2021, por vícios na definição do objeto do certame e pela falta de indicação dos créditos orçamentários pelos quais correrá a despesa (artigo 92, inciso VIII);
• Ausência de cláusula contratual disciplinadora da matriz de riscos (artigos 6º, inciso XXVII, 22 e 103).

A Fiscalização, em visita in loco realizada em 26/11/2025 (evento 15.15), constatou que a totalidade dos 6.120 exemplares contratados havia sido entregue por meio das Autorizações de Fornecimento nº 820, 821, 826 e 827/2025 e que o valor contratual havia sido integralmente liquidado e pago (R$ 1.162.800,00).

Nas três unidades escolares vistoriadas, uma de cada nível de ensino abrangido, verificou a presença e a efetiva utilização dos livros do aluno e do professor, acompanhados dos livros de jogos e de literatura, bem como a realização dos encontros de formação, comprovada por listas de presença e confirmada pelos professores.

Concluiu que, na medida da amostragem, não foram constatadas irregularidades na execução do objeto, que se encontrava quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais, tendo a Diretoria Técnica registrado o reflexo, por acessoriedade, das ocorrências apontadas no processo principal (evento 15.16).

Após o despacho do evento 18.1, que determinou a continuidade do acompanhamento, a Fiscalização informou que a Municipalidade encerrou a avença em razão da entrega e do pagamento da totalidade do objeto, com a emissão do Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-434.989.26 (eventos 25.2 e 25.3).

A Fiscalização, em seu relatório (evento 18.5), ratificado pela Chefia e pela Diretoria Técnica (eventos 18.6 e 18.7), registrou a inexistência de comunicação formal da contratada acerca da entrega dos bens e serviços, a emissão do Termo de Recebimento Definitivo cerca de 244 dias após o pagamento integral e concluiu que os seguintes apontamentos comprometiam o termo examinado:

• Termo de Recebimento Provisório emitido após a efetivação do pagamento e posteriormente à edição do Termo de Recebimento Definitivo, desrespeitando o disposto no edital (cláusula 14);
• Termo de Recebimento Definitivo emitido após a efetivação do pagamento, desatendida a cláusula 14 do edital;
• Ausência de qualquer informação, no Termo de Recebimento Definitivo, sobre o suporte pedagógico e a formação realizados pela contratada, que compuseram o objeto e integraram o valor despendido.

Ressaltou, ainda, que as ocorrências apontadas no exame da licitação e do contrato comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo de Recebimento Definitivo em exame.

Face aos despachos incluídos nos eventos 28.1 (TC-19064.989.25) e 21.1 (TC-434.989.26), publicados no Diário Oficial (eventos 37/38 e 30/31, respectivamente), foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93, prorrogado a pedido dos interessados (eventos 66.1 e 83.1 do TC-19064.989.25 e eventos 60.1 e 77.1 do TC-434.989.26).

Foram, ainda, expedidos ofícios de notificação pessoal à Secretária Municipal de Educação à época, à Fiscal do Contrato e ao representante da contratada (eventos 97 a 99 do TC-19064.989.25 e 94 a 96 do TC-434.989.26), não tendo sido este último localizado, conforme certidões juntadas aos eventos 109 (TC-19064.989.25) e 105 (TC-434.989.26).

O Sr. Antonio Luiz Colucci, Prefeito Municipal, por seus representantes legais, apresentou esclarecimentos no evento 78 (TC-19064.989.25), instruídos com o Memorando nº 036/2026/SME/GAB (evento 78.2), alegando, em síntese, que:

• embora tenha assinado o edital e o contrato na condição de Chefe do Executivo, não participou das etapas técnicas que antecederam a formalização do ajuste, conduzidas pelos setores competentes, de modo que o princípio da segregação de funções (artigos 5º e 7º, § 1º, da Lei nº 14.133/2021) impede sua responsabilização por atos alheios à sua esfera de atuação, à míngua de nexo causal;
• o detalhamento das especificações decorreu da necessidade de estruturar pedagogicamente o componente curricular de História e Cultura Africana, Afro-brasileira e Indígena, recente na rede municipal; características como letra bastão para a alfabetização, ilustrações diversificadas, progressão dos conteúdos, aprendizagem em espiral (princípio do Currículo Paulista), múltiplas linguagens e jogos pedagógicos possuem fundamento didático, individualmente justificado pela Secretaria de Educação; o edital não exigiu marca, metodologia proprietária ou tecnologia exclusiva, de modo que qualquer editora com produto compatível poderia participar;
• a estimativa de custos foi elaborada com base no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP e no Banco de Preços, tomando como referência inicial o Pregão Eletrônico nº 02/2024 do Consórcio União dos Municípios da Média Sorocabana – UMMES (R$ 1.210.413,60), posteriormente corroborada por pesquisa completa, com orçamentos, mapa comparativo e relatório, juntados ao processo administrativo, prática admitida por esta Corte (TC-7739/989/22 e TC-19567/989/23);
• a contratação conjunta do material e da assessoria pedagógica justifica-se por constituir solução educacional integrada, sendo a assessoria extensão metodológica das próprias obras, cuja separação poderia gerar incompatibilidade metodológica; o parcelamento não é absoluto, aplicando-se apenas quando técnica e economicamente vantajoso;
• o atestado relativo ao fornecimento de material didático era suficiente para aferir a capacidade dos licitantes, e exigências mais específicas restringiriam a competição; a vedação a consórcios decorreu da baixa complexidade logística do objeto e da prática de outros entes (Município de Quixadá/CE e Consórcio UMMES), e a vedação à subcontratação, da necessidade de unidade de responsabilidade; não houve impugnações ao edital;
• o artigo 24 da Lei nº 14.133/2021 admite o tratamento sigiloso do orçamento, tendo sido assegurada ampla publicidade ao edital e seus anexos, sem prejuízo à formulação de propostas;
• o reduzido número de licitantes, por si só, não evidencia restrição à competitividade, e a coincidência da marca ofertada decorre da dinâmica do mercado editorial;
• a nulidade contratual é medida excepcional, e o crédito orçamentário está indicado na declaração de adequação orçamentária (reduzidos 273 e 274), na reserva de recursos de 13/11/2024 e na cláusula 3.1 do contrato;
• a matriz de riscos somente é obrigatória nas contratações de grande vulto ou nos regimes de contratação integrada e semi-integrada (artigo 22, § 3º), sendo dispensável em fornecimento de bens de baixa complexidade, com entrega em parcela única.

Requereu o julgamento pela regularidade da licitação e do contrato, sem prejuízo de eventuais recomendações.

A Prefeitura Municipal de Ilhabela, por seus representantes legais, apresentou justificativas no evento 90 (TC-19064.989.25), acompanhadas do resultado de avaliação do material pelos docentes da rede (evento 90.2), destacando a relevância da contratação para o cumprimento das Leis Federais nº 10.639/2003 e nº 11.645/2008 e a avaliação amplamente positiva do material e das formações pelos professores.

Reiterou os esclarecimentos da Secretaria de Educação quanto à definição do objeto, à estimativa de preços e à indivisibilidade pedagógica da solução, acrescentando que: a fase externa do certame foi conduzida pelo Departamento de Licitações, com publicação do edital na forma dos artigos 54 e 55 da Lei nº 14.133/2021; a exigência genérica de atestados foi escolha técnica voltada à ampliação da competitividade, sendo a assessoria serviço acessório ao bem principal; a vedação a consórcios e à subcontratação amparou-se em análise de mercado e na unidade metodológica do projeto; a exigência de certidão negativa de recuperação judicial decorreu de minuta padronizada, tendo o edital admitido a participação de empresas em recuperação mediante plano homologado, nos termos da Súmula nº 50 deste Tribunal, sem que houvesse inabilitação; o custo da assessoria foi contemplado no valor global, compatível com os preços de mercado; a despesa está empenhada; e, quanto à matriz de riscos, compromete-se a promover o aditamento contratual, caso esta Corte o entenda indispensável. Pleiteou a regularidade da matéria ou, subsidiariamente, a regularidade com ressalvas.

A Sra. Maria Clara de Pinho Pestana, Fiscal do Contrato, por seu representante legal, apresentou justificativas no evento 107 (TC-19064.989.25), reiteradas no evento 115, sustentando que não atuou como autoridade responsável pela abertura da licitação, não elaborou o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência ou o edital, não conduziu o pregão, não realizou pesquisa de preços, não ordenou despesa e não assinou o contrato; que sua vinculação se restringe ao acompanhamento da execução, na condição de Diretora de Unidade Escolar; que a responsabilização exige conduta individualizada, nexo causal e culpa ou dolo, inexistentes no caso; e que o relatório não aponta qualquer falha na execução sob sua responsabilidade. Requereu o afastamento de qualquer responsabilização pessoal.

No TC-434.989.26, a Prefeitura Municipal de Ilhabela (evento 87) reconheceu a existência de descompassos na formalização documental, sustentando, porém, a regularidade material dos atos de recebimento: o Termo de Recebimento Provisório, embora emitido em 18/12/2025, atesta que o recebimento ocorreu em 27/02/2025, data coincidente com a emissão das notas fiscais; a Declaração de Cumprimento Contratual (evento 87.2) atesta a entrega no prazo, a conformidade qualitativa e quantitativa, a inexistência de multas e a conclusão da formação; o Termo de Validação do Material Griô (evento 87.3), assinado pela fiscal em 07/10/2025, valida a qualidade do material e a formação de professores; e as pautas de implantação (eventos 87.4 e 87.5) e a lista de presença (evento 87.6) comprovam as formações realizadas para todos os segmentos de ensino. Invocou precedentes em que falhas semelhantes foram convertidas em recomendações e requereu a regularidade do termo.

O Sr. Antonio Luiz Colucci, no evento 88 (TC-434.989.26), reiterou a delimitação de sua responsabilidade, uma vez que os termos de recebimento foram firmados pela fiscal e pelo Secretário de Educação. Com base no Memorando nº 125/2026/SME/GAB (evento 88.2), esclareceu que o recebimento provisório ocorreu no prazo editalício, mas o documento somente foi formalizado posteriormente, em razão de lapso de comunicação entre setores; que o pagamento esteve lastreado na efetiva entrega, comprovada pelas notas fiscais de 27/02/2025 (evento 88.3), não se tratando de pagamento antecipado; que foram realizadas três sessões de formação para cada segmento, com ampla participação docente (eventos 88.6 e 88.7), cujo valor foi pago conjuntamente com os materiais; que o termo de recebimento tem natureza sintética; e que o princípio da acessoriedade não se aplica ao termo de recebimento definitivo, citando precedentes. Requereu a regularidade do termo, sem prejuízo de recomendações.

A Sra. Maria Clara de Pinho Pestana, no evento 103 (TC-434.989.26), admitiu o descompasso na formalização documental, afirmando que dele não resultou inexecução, recebimento fictício, pagamento sem causa ou dano; que, como fiscal, não lhe competia ordenar despesa, autorizar pagamento ou proceder à liquidação; e que a acessoriedade não pode ser aplicada automaticamente. Pediu o afastamento de responsabilização pessoal e, subsidiariamente, a conversão das falhas em recomendação.

A Sra. Lidia Lucia Sarmento de Lima, Secretária Municipal de Educação à época, e a contratada, embora notificadas, não se manifestaram nos autos.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (eventos 121.1 do TC-19064.989.25, 29.1 do TC-19270.989.25 e 113.1 do TC-434.989.26).

Em exame o Pregão Eletrônico nº 136/2024 e o subsequente Contrato nº 18/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Ilhabela e a empresa Word Educacional Editora e Sistemas de Educação Ltda., tendo como objeto a contratação de empresa especializada visando à aquisição de material didático multicultural sobre matrizes africanas e povos indígenas para a educação infantil e o ensino fundamental, em atendimento às Leis Federais nº 10.639/2003 e nº 11.645/2008, com fornecimento de suporte pedagógico e formação, no valor de R$ 1.162.800,00 (TC-19064.989.25).

Também em análise o acompanhamento da execução contratual (TC-19270.989.25) e o Termo de Recebimento Definitivo, de 04/12/2025 (TC-434.989.26).

O edital foi publicado em 30/12/2024, a sessão pública realizou-se em 15/01/2025, com a participação de duas licitantes, e o certame foi adjudicado e homologado em 23/01/2025 em favor da contratada, pelo valor global de R$ 1.162.800,00 (R$ 190,00 por exemplar, para 6.120 exemplares), frente ao valor estimado de R$ 1.241.571,10, o que representa redução de aproximadamente 6,3%. O contrato, com vigência de 19/02/2025 a 18/02/2026, foi encerrado com a entrega e o pagamento da totalidade do objeto.

Registro, de início, que a relevância da política pública a que se destina a contratação, voltada à efetivação do ensino de História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena, determinado pelo artigo 26-A da Lei nº 9.394/1996, não está em discussão. O que se examina é se a Administração, ao dar cumprimento a esse dever, observou as regras que asseguram a isonomia entre os interessados e a seleção da proposta mais vantajosa. A avaliação positiva do material pelos docentes, trazida pela defesa, atesta a qualidade do produto adquirido, mas não supre vícios de planejamento e de competitividade, cuja aferição independe do grau de satisfação posterior com o bem entregue.

1. A Lei nº 14.133/2021 fez do planejamento o eixo da fase preparatória da licitação. O Estudo Técnico Preliminar deve evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, contendo, entre outros elementos, o levantamento de mercado, com a análise das alternativas possíveis e a justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução (artigo 18, § 1º, inciso V).

Ao agente público é vedado admitir, prever ou incluir no edital cláusulas que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do certame ou que sejam impertinentes ou irrelevantes para o objeto (artigo 9º, inciso I, alíneas “a” e “c”), e a indicação de marca, nas compras, somente é admitida nas hipóteses e com a justificativa exigidas pelo artigo 41, inciso I.

No mesmo sentido, o Tribunal de Contas da União assentou que a definição precisa e suficiente do objeto constitui regra indispensável da competição (Súmula TCU nº 177) e que a indicação de marca pressupõe prévia justificação (Súmula TCU nº 270).

No caso em exame, o Estudo Técnico Preliminar de 23/09/2024 e o Termo de Referência de 16/12/2024 descrevem o material pretendido com minúcias que ultrapassam a definição de requisitos pedagógicos mínimos: coleção “inovadora” que tenha como um de seus pilares a aprendizagem em espiral de Jerome Bruner; livros com temáticas divididas em capítulos e associadas às habilidades da BNCC de cada ano; letra bastão maiúscula nas turmas de alfabetização; livros de literatura por ano; e manuais de jogos para cada ano de escolaridade, com a enumeração dos jogos que deveriam integrá-los – jogo da memória com figuras e palavras, bingo com cartela de símbolos de Adinkra, memória de perguntas e respostas, jogo de tabuleiro, jogo de cartas conceituais e jogo com cartas de Caça ao Tesouro –, além de assessoria pedagógica com carga horária pré-fixada de 60 horas, atividades já delimitadas e forma de execução predefinida.

Não se trata apenas de pormenorização excessiva. Os elementos dos autos revelam que o produto a ser adquirido estava escolhido antes da licitação.

Os documentos do processo administrativo SEI nº 3520400.427.00000615/2024-71 encaminhados a esta Corte foram gerados sob a denominação da marca, tendo em vista que o termo que inaugura a demanda intitula-se “Termo Aquisição de Projeto GRIÔ” (evento 1.3), o parecer jurídico, “Parecer Projeto GRIÔ” (evento 1.6), e o próprio instrumento convocatório, “Edital 182/2024 – PE 136/2024 – Projeto GRIÔ” (evento 1.7).

Ainda, a pesquisa preliminar de preços apresentada pela Secretaria de Educação tinha por título “PROJETO GRIÔ – PESQUISA DE PREÇOS PRELIMINAR”, e o memorando que a acompanha tinha por assunto “Projeto Grió” (evento 78.2).

Nesse sentido, a própria Prefeitura, em sua defesa, refere-se ao objeto como “o material adquirido, conhecido como Projeto Grió” (evento 90.1).

Ao final, as duas únicas licitantes ofertaram exatamente a marca Griô, e as pautas de formação juntadas pela defesa confirmam que o objeto executado foi a “Coleção Minha África Brasileira e Povos Indígenas, da Editora Griô Educacional” (evento 87.4 do TC-434.989.26).

Dessa forma, o que se tem, nos presentes autos é que o Estudo Técnico Preliminar corrobora essa conclusão. Seu item 3 registra que “os materiais serão pesquisados pela equipe, selecionados, e solicitadas amostras para a avaliação técnica pedagógica. Ao ser aprovados serão encaminhados para o setor de compras”, o que evidencia a seleção prévia do produto pela área requisitante, em momento anterior e externo à disputa. O item 5, relativo ao levantamento de mercado, limita-se a afirmar que foram avaliados “alguns materiais em feiras de educação, em sites de editoras, reportagens”, sem identificar qualquer solução alternativa, e passa diretamente à reprodução das características da coleção pretendida. O item 7, destinado à estimativa do custo da contratação, sequer foi preenchido, permanecendo com os campos “XX CNPJ: XX” e “R$ XX (XX)”.

As justificativas pedagógicas trazidas pelo Memorando nº 036/2026/SME/GAB, datado de 03/02/2026, foram produzidas após o relatório da Fiscalização e não integravam o processo de contratação, de modo que não suprem a ausência de motivação exigida pelos artigos 18, inciso IX, e 40, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 na fase preparatória.

 Ainda que se reconheça que cada característica, isoladamente, possa ter fundamento didático, o conjunto delas coincide com um único produto, e a Secretaria, instada a comprovar a existência de ampla oferta de materiais com as características exigidas, não indicou nenhum outro.

A autonomia pedagógica da rede de ensino autoriza a Administração a definir os resultados educacionais pretendidos e os requisitos essenciais do material, mas não a converter as particularidades de uma coleção previamente escolhida em especificação do edital. Se a Administração concluísse, após estudo documentado, que apenas determinada obra atenderia à sua necessidade, caberia demonstrá-lo formalmente e, sendo o caso, seguir o rito próprio da inexigibilidade, com prova da exclusividade (artigo 74, inciso I), e não promover licitação cujo resultado estava predeterminado.

Não impressiona o argumento de que não houve impugnações ao edital. Cumpre esclarecer que a ausência de impugnação não convalida cláusula restritiva nem afasta o dever de controle, sobretudo quando o direcionamento afasta do certame justamente os potenciais interessados que, por não disporem do produto especificado, não teriam interesse em impugná-lo.

Ademais, o resultado da disputa confirma o efeito restritivo, tendo apenas duas empresas acudido ao chamamento, ambas com a mesma marca,  sendo que a redução obtida em relação ao valor estimado foi de cerca de 6,3%.

Restam, pois, configuradas a descrição do objeto em desacordo com os artigos 6º, inciso XXIII, 9º, inciso I, alíneas “a” e “c”, 18, § 1º, incisos I e V, e 40, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 e a consequente restrição à competitividade, em afronta aos princípios da impessoalidade, da isonomia e da competitividade (artigos 5º e 11, inciso II, do mesmo diploma).

2. O orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação, é elemento obrigatório da fase preparatória (artigo 18, inciso IV), devendo o Estudo Técnico Preliminar conter a estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte (artigo 18, § 1º, inciso VI, e § 2º), observados os parâmetros do artigo 23.

Como visto, o Estudo Técnico Preliminar não apresentou qualquer valor. A estimativa aparece apenas no Anexo I do edital (R$ 1.241.571,10), sem memória de cálculo, e diverge do valor lançado na declaração de adequação orçamentária (R$ 1.210.413,60), que, segundo a própria defesa, corresponde ao valor estimado de outra licitação, promovida pelo Consórcio UMMES, e não a preço efetivamente contratado.

A tabela preliminar trazida no memorando da Secretaria de Educação totaliza, por sua vez, R$ 1.265.929,43. A alegada pesquisa completa, com orçamentos de fornecedores, mapa comparativo e relatório, não foi trazida aos autos, e a própria Secretaria admite que, na fase inicial, não dispunha de preços de potenciais fornecedores.

Os precedentes invocados pela defesa (TC-7739.989.22 e TC-19567.989.23) recomendam a diversificação das fontes de pesquisa; não autorizam a formação do preço de referência sem lastro documental. Ademais, quando todas as referências de mercado se reportam ao mesmo produto, a pesquisa de preços perde sua função de parâmetro de economicidade e passa a refletir apenas o preço praticado pelo fornecedor da coleção escolhida.

3. O vício se agrava pela aglutinação, no mesmo lote, do fornecimento de livros e da prestação de serviços de assessoria pedagógica e formação continuada, sem que o custo destes tenha sido estimado, cotado ou discriminado na proposta.

O preço foi fixado exclusivamente por exemplar (R$ 190,00), de modo que a parcela de serviços não pôde ser avaliada quanto à sua economicidade nem medida e liquidada de forma autônoma.

Ressalto que, em tese, a formação docente vinculada ao uso de determinado material pode justificar a contratação conjunta, por configurar sistema único e integrado (artigo 40, § 3º, inciso II). Tal opção, contudo, deve ser motivada no Estudo Técnico Preliminar, com as justificativas para o parcelamento ou não da contratação (artigo 18, § 1º, inciso VIII), o que não ocorreu. De todo modo, a alegada indivisibilidade pedagógica somente se sustenta porque a coleção havia sido previamente eleita, o que reforça a conclusão do item anterior.

4. Também a publicidade foi incompleta. Embora o edital e seus anexos tenham sido divulgados no PNCP, no sítio oficial e no Diário Oficial, com observância dos prazos dos artigos 54 e 55, não foram disponibilizados os documentos que deram suporte à estimativa de preços, em descompasso com os artigos 18, inciso XI, e 54, § 3º, da Lei nº 14.133/2021. Registro que o artigo 24, invocado pela defesa, admite o sigilo do orçamento apenas mediante justificativa, inexistente no caso, e que, de todo modo, o valor estimado foi divulgado no Anexo I do edital, o que retira a coerência da alegação.

5. A vedação à participação de empresas reunidas em consórcio é possível, mas deve ser “devidamente justificada no processo licitatório” (artigo 15, caput), cabendo ao Estudo Técnico Preliminar e ao Termo de Referência a motivação das regras pertinentes à participação de consórcios (artigo 18, inciso IX). As razões invocadas pela defesa – baixa complexidade do objeto e prática adotada por outros entes – não constaram do processo e foram apresentadas somente nesta sede. O mesmo se diga da vedação à subcontratação. Considerada isoladamente, a falha comportaria recomendação; no contexto dos autos, soma-se às demais irregularidades.

6. Quanto à qualificação técnica, o item 9.8.1 do edital exigiu atestado relativo a “objeto de mesma natureza”, sem definição das parcelas de maior relevância ou valor significativo (artigo 67, § 1º), o que permitiu a habilitação da contratada com base apenas em atestados de fornecimento de materiais didáticos diversos, sem qualquer comprovação de experiência na prestação de assessoria pedagógica, parcela relevante do objeto.

A defesa afirma que a exigência genérica ampliou a competição, no entanto, o resultado do certame, com apenas duas participantes, não confirma a afirmação. A falha revela, ademais, a incoerência do planejamento, uma vez que o serviço apresentado como indissociável e essencial para justificar a aglutinação foi tratado como acessório e irrelevante para fins de habilitação.

7. Ademais, a exigência de certidão negativa de recuperação judicial (item 9.7.1 do edital) não encontra amparo no artigo 69, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, que se refere apenas à certidão negativa de falência, conforme reiterada jurisprudência desta Corte (TC-009860.989.24-3, TC-023613.989.23-5 e TC-014092.989.24-3). O item 9.7.2 do edital, contudo, admitiu a participação de empresas em recuperação mediante apresentação do plano homologado, na linha da Súmula nº 50 deste Tribunal, e não houve inabilitação por esse motivo, razão pela qual a falha comporta recomendação.

8. O artigo 53, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 exige que o parecer jurídico aprecie o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade e seja redigido de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração.

No caso, a Procuradoria Jurídica atestou a regularidade de edital lastreado em Estudo Técnico Preliminar sem estimativa de custos, sem levantamento de mercado efetivo e integrante de processo que, desde o documento inaugural, designava a contratação pela marca do produto – circunstância que constava do título do próprio parecer.

Reitero, a propósito, a recomendação expedida por esta Corte no TC-019245.989.24, no sentido de que a Administração zele pela substância técnica dos pareceres jurídicos, abstendo-se de se conformar com manifestações genéricas ou meramente formais, pois o assessoramento jurídico integra a segunda linha de defesa das contratações públicas (artigo 169, inciso II, da Lei nº 14.133/2021).

9. No que tange à indicação do crédito orçamentário, a declaração de adequação orçamentária e financeira indica as dotações 07.04.12.361.1070.2.074.339030 (reduzidos 273 e 274), as quais foram referidas na cláusula 3.1 do contrato e efetivamente utilizadas nos empenhos e ordens de pagamento (evento 15 do TC-19270.989.25), razão pela qual relevo o apontamento.

Observo, contudo, que a cláusula contratual menciona a rubrica “Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica”, enquanto a despesa foi classificada e paga no elemento 3.3.90.30 (Material de Consumo), incongruência que decorre da própria aglutinação de bens e serviços sem preços discriminados e que deve ser evitada.

10. Relevo também a ausência de cláusula de matriz de riscos, cuja previsão é obrigatória apenas nas contratações de obras e serviços de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada (artigo 22, § 3º), sendo facultativa nas demais (artigos 22, caput, e 103), como no fornecimento de bens em análise.

11. Quanto à nulidade suscitada pela Fiscalização com fundamento no artigo 150 da Lei nº 14.133/2021, registro que o ajuste foi integralmente executado e encerrado, de modo que a declaração de nulidade, sujeita à ponderação exigida pelo artigo 147, não produziria efeito útil. Isso não afasta, contudo, a irregularidade do contrato, que decorre diretamente dos vícios da licitação que o precedeu, notadamente a caracterização inadequada do objeto.

12. Não prospera a alegação do Sr. Prefeito Municipal de que sua atuação teria sido meramente formal. A homologação não é ato de mera chancela: nos termos do artigo 71 da Lei nº 14.133/2021, encerrada a instrução, cabe à autoridade superior examinar a regularidade do procedimento, podendo determinar o saneamento de irregularidades, revogar ou anular a licitação.

O princípio da segregação de funções distribui atribuições, mas não exonera a autoridade que homologa o certame e subscreve o contrato do dever de verificar sua legalidade, sobretudo quando o vício é perceptível pela simples leitura dos documentos, que designavam a contratação pelo nome da marca. Igualmente relevante a atuação da Secretaria Municipal de Educação, área requisitante, responsável pela elaboração do Estudo Técnico Preliminar e do Termo de Referência, ordenadora da despesa e gestora do contrato, cuja titular à época, embora notificada, não compareceu aos autos.

Por outro lado, assiste razão à Sra. Maria Clara de Pinho Pestana quanto à fase licitatória e à formação do contrato, nas quais não teve participação. Sua atuação, como fiscal do contrato, será considerada no exame do recebimento do objeto.

13. Quanto à execução contratual, a Fiscalização, em inspeção in loco, verificou a entrega da totalidade dos 6.120 exemplares contratados, sua distribuição às unidades escolares e sua efetiva utilização em sala de aula, bem como a realização de encontros de formação, confirmada pelos professores entrevistados, não constatando irregularidades na execução do objeto, que se apresentou quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.

Assim, nada há a opor quanto à execução material do ajuste, de modo que dela tomo conhecimento, sem que isso importe convalidação das irregularidades da licitação e do contrato, acima tratadas.

14. O artigo 140 da Lei nº 14.133/2021 disciplina o recebimento do objeto em duas etapas – provisória, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, e definitiva, por servidor ou comissão designada, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais –, cabendo ao contrato ou ao regulamento definir prazos e métodos (§ 3º).

É a partir do recebimento que se processa a liquidação da despesa, que tem por base os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço, sendo o pagamento condicionado à regular liquidação (artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964).

No caso, os materiais teriam sido entregues por volta de 27/02/2025, data das notas fiscais, e as ordens de pagamento da totalidade do valor contratual foram emitidas em 09/04/2025. Não houve, à época, qualquer termo de recebimento.

O Termo de Recebimento Definitivo somente foi lavrado em 04/12/2025, poucos dias após a inspeção desta Corte, e o Termo de Recebimento Provisório, em 18/12/2025, após o definitivo, declarando retroativamente o recebimento ocorrido em fevereiro.

A própria Secretaria de Educação admite que o recebimento provisório “não foi formalizado a tempo” e que o gestor procedeu posteriormente à “elaboração do recebimento provisório” (Memorando nº 125/2026/SME/GAB, evento 88.2). Documentos produzidos a posteriori, para atestar fatos pretéritos, não substituem o controle contemporâneo que a lei exige e não se prestam a comprovar que a liquidação da despesa se deu com base em verificação efetiva do objeto.

Além disso, o Termo de Recebimento Definitivo nada registra sobre a assessoria pedagógica e a formação, que compunham o objeto e cujo custo, por opção da própria Administração, estava embutido no preço dos livros.

As pautas de formação juntadas pela defesa demonstram que a implantação da coleção ocorreu em encontros realizados entre março e abril de 2025 e que uma segunda fase formativa, definida em reunião de 16/06/2025, foi programada para 24/07/2025.

Vale dizer, o valor integral do contrato foi pago em abril de 2025, antes da conclusão das atividades de formação que integravam o preço, em descompasso com os artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964 e com a regra geral que veda o pagamento antecipado (artigo 145 da Lei nº 14.133/2021).

Não obstante, os documentos trazidos pela defesa (declaração de cumprimento contratual, termo de validação, pautas e listas de presença), somados à constatação in loco da Fiscalização, indicam que os serviços de formação foram efetivamente prestados e que o objeto foi integralmente executado, sem notícia de prejuízo material à Administração.

Recomendo à fiscal do contrato e aos gestores da Secretaria de Educação que observem, em futuras contratações, a formalização tempestiva e circunstanciada dos recebimentos provisório e definitivo, abrangendo todas as parcelas do objeto, como condição prévia ao atesto das notas fiscais e ao pagamento.

15. As falhas relativas à publicidade dos documentos de suporte do orçamento, à qualificação técnica, à exigência de certidão de recuperação judicial, à indicação do crédito orçamentário e à matriz de riscos, isoladamente consideradas, poderiam ser relevadas.

Contudo, a descrição do objeto a partir de produto previamente escolhido, a ausência de estimativa de preços lastreada em pesquisa documentada, a aglutinação sem motivação e sem composição de custos dos serviços e as restrições injustificadas à participação comprometeram a competitividade e a própria finalidade da licitação, que é a seleção da proposta mais vantajosa em disputa isonômica, e maculam a regularidade do certame e do ajuste dele decorrente.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 12/2025 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 136/2024 e o subsequente Contrato nº 18/2025 (TC-19064.989.25), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, e CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual (TC-19270.989.25) e do Termo de Recebimento Definitivo, de 04/12/2025 (TC-434.989.26).

Determino à Prefeitura Municipal de Ilhabela que, em suas futuras contratações:

• descreva o objeto por meio de requisitos funcionais, de desempenho e de qualidade essenciais à necessidade pública, sem especificações que conduzam a produto ou fornecedor determinado, admitindo soluções equivalentes, e abstenha-se de designar processos e documentos pelo nome de marcas; havendo necessidade de indicação de marca, observe o artigo 41, inciso I, e, havendo exclusividade, o artigo 74, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, com a devida demonstração nos autos;
• elabore Estudo Técnico Preliminar completo, com efetivo levantamento de mercado e análise das alternativas possíveis, estimativa de quantidades e de preços acompanhada de memórias de cálculo e documentos de suporte, obtidos nos parâmetros do artigo 23, e justificativa para o parcelamento ou não da contratação (artigo 18, § 1º, incisos IV, V, VI e VIII, e § 2º);
• quando optar pela contratação conjunta de bens e serviços, discrimine os custos de cada parcela no orçamento estimado e na proposta, de modo a permitir a aferição de sua economicidade e a respectiva medição e liquidação;
• motive, no processo, eventual vedação à participação de consórcios (artigo 15) e as regras sobre subcontratação, e defina as parcelas de maior relevância ou valor significativo para fins de qualificação técnica (artigo 67, § 1º);
• abstenha-se de exigir certidão negativa de recuperação judicial como requisito de habilitação econômico-financeira, observando o artigo 69, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 e a Súmula nº 50 deste Tribunal;
• disponibilize no PNCP os documentos elaborados na fase preparatória, inclusive os que dão suporte ao orçamento estimado, e motive eventual sigilo do orçamento (artigos 18, inciso XI, 24 e 54, § 3º);
• assegure a coerência entre o objeto, a classificação orçamentária indicada no contrato e o elemento de despesa efetivamente utilizado;
• observe os prazos e métodos de recebimento previstos no edital e no contrato, formalizando de modo contemporâneo e circunstanciado os termos de recebimento provisório e definitivo, com referência a todas as parcelas do objeto, e condicione o pagamento à regular liquidação da despesa e à efetiva execução do objeto (artigos 140 e 145 da Lei nº 14.133/2021 e artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964);
• zele para que os pareceres jurídicos examinem efetivamente os elementos da fase preparatória, nos termos do artigo 53, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

Advirto os responsáveis de que a reincidência nas falhas ora apontadas poderá ensejar a aplicação das sanções previstas no artigo 104 da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Prefeitura, nos termos do inciso XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III, da Lei Complementar nº 709/93, bem como comunicar o fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração;

c) comunicar à Câmara Municipal, remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 14 de Outubro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 136/2024 e o subsequente Contrato nº 18/2025 (TC-19064.989.25), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, e CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual (TC-19270.989.25) e do Termo de Recebimento Definitivo, de 04/12/2025 (TC-434.989.26), com determinações e advertência à Origem no corpo da decisão. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 14 de Outubro de 2026.

AMFS-04