GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Tratam os presentes autos da Concorrência Eletrônica nº 02/2024 (Processo Administrativo nº 51/2024 – Edital nº 31/2024) e do subsequente Contrato nº 35/2024, firmado em 18/06/2024 entre a Prefeitura Municipal de Bom Jesus dos Perdões e a empresa Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., no valor de R$ 4.850.000,00 e com vigência de 12 meses, tendo por objeto a contratação de empresa especializada em serviços de engenharia para a pavimentação asfáltica tipo CBUQ, captação de águas pluviais, calçada, muro de arrimo, iluminação e sinalização viária na Rua Manoel Rodrigues dos Santos, Centro (TC-007851.989.25-1).

Também em exame o 1º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 001/2025), assinado em 16/06/2025, que prorrogou a vigência contratual por 90 dias, de 19/06/2025 a 18/09/2025, e acresceu ao ajuste o valor de R$ 129.529,98, equivalente a 2,67% do valor inicial (TC-014228.989.25-7).

O certame foi processado na forma eletrônica, sob a égide da Lei nº 14.133/2021, com modo de disputa aberto, regime de empreitada por preço global e critério de julgamento de menor preço, a partir de orçamento estimado de R$ 5.336.397,52. Acorreram à disputa cinco empresas. A detentora do menor lance, FM Empreendimentos Ltda. (R$ 4.849.000,00), foi inabilitada, e o objeto foi adjudicado e homologado em favor da Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., pelo valor de R$ 4.850.000,00 eventos 1.13, 1.14, 24.4 e 24.5 do TC-007851.989.25-1). 

O acompanhamento da execução contratual é objeto do TC-008200.989.25-9.

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 34.5 do TC-007851.989.25-1), conclusão ratificada pela Chefia Técnica e pela Diretoria (eventos 34.6 e 34.7 do TC-007851.989.25-1):

a) Ausência do Plano de Contratações Anual, previsto no inciso VII do artigo 12 da Lei nº 14.133/2021;

b) Incongruências nos documentos do processo, com menções à revogada Lei nº 8.666/1993 e ao pregão eletrônico, além de citações de documento que não integra os anexos do edital e do contrato (Termo de Referência), indicando possível reutilização de minutas ou modelos desatualizados;

c) Levantamento de mercado insuficiente no Estudo Técnico Preliminar, em desacordo com o artigo 18, § 1º, inciso V, da Lei nº 14.133/2021;

d) Falhas na definição do objeto contratual, incluindo a constatação de sobra de materiais e a ausência de itens na planilha orçamentária;

e) Ausência de publicação dos anexos essenciais do edital no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), comprometendo a transparência, em afronta ao artigo 174, § 2º, inciso III, da Lei nº 14.133/2021;

f) Ausência de publicação do edital em jornal de grande circulação, contrariando o § 1º do artigo 54 da Lei nº 14.133/2021;

g) Exigência indevida de demonstração de vínculo prévio entre o responsável técnico e a licitante na fase de habilitação, sem amparo no inciso I do artigo 67 da Lei nº 14.133/2021;

h) Exigência de comprovação de capacidade técnico-operacional e técnico-profissional relativa a itens de baixo valor, sem justificativa técnica circunstanciada;

i) Exigência de Certidão Negativa de Recuperação Extrajudicial como requisito de habilitação econômico-financeira, incompatível com a nova legislação;

j) Ausência de motivação circunstanciada para a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio;

k) Ausência de comprovação da pesquisa de preços para o item 11.11 do orçamento estimativo (poste ornamental);

l) Ausência de cláusulas contratuais obrigatórias previstas no artigo 92 da Lei nº 14.133/2021, relativas aos critérios de atualização monetária, aos critérios e à periodicidade de medição, aos prazos de entrega, observação e recebimento do objeto e ao modelo de gestão do contrato;

m) O orçamento contratado não consta do Sistema FARO, em desacordo com o Comunicado GP nº 10/2022 deste Tribunal.

A Fiscalização registrou, ainda, que o preço contratado é compatível com o praticado no mercado, que o contrato foi publicado no PNCP dentro do prazo legal e que a garantia contratual foi prestada na modalidade seguro-garantia.

Quanto ao 1º Termo Aditivo, a Fiscalização consignou que as alterações foram justificadas e autorizadas pela autoridade competente, decorrendo da necessidade de complementação dos serviços de drenagem (duas bocas de lobo simples e duas triplas) e de sinalização viária horizontal e vertical, inclusive com a inclusão de tubos galvanizados para suporte das placas, com preços extraídos da tabela CDHU 197 desonerada e aplicação do desconto obtido na licitação, nos termos dos artigos 127 e 128 da Lei nº 14.133/2021. Considerou relevável a diferença de R$ 0,65 decorrente de erro de multiplicação no item 8.11 e concluiu que o único apontamento verificado — ausência de publicação do aditamento no PNCP, em inobservância ao artigo 94 da Lei nº 14.133/2021 — não comprometeria o termo, podendo ser objeto de recomendação, ressalvando, contudo, que a matéria deveria seguir o entendimento a ser firmado quanto à licitação e ao contrato, em observância ao princípio da acessoriedade (evento 16.2 do TC-014228.989.25-7), posição acolhida pela Chefia Técnica e pela Diretoria (eventos 16.3 e 16.4 do TC-014228.989.25-7).

Face ao Despacho incluído nos eventos 55.1 do TC-007851.989.25-1 e 28.1 do TC-014228.989.25-7, disponibilizado no Diário Oficial Eletrônico em 30/10/2025 (eventos 63 do TC-007851.989.25-1 e 40 do TC-014228.989.25-7), foi fixado prazo ao Órgão, à contratada e aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93. Os responsáveis foram, ainda, notificados por meio dos Ofícios CCCSA n.º 3054, 3063 e 3066/2025 (eventos 83 a 85 do TC-007851.989.25-1) e 3054, 3063, 3064, 3065 e 3066/2025 (eventos 62 a 66 do TC-014228.989.25-7), nos termos dos artigos 2º, inciso XIII, e 91, inciso III, da mesma Lei Complementar. Frustrada a entrega postal (evento 76 do TC-014228.989.25-7), as notificações foram realizadas pessoalmente, conforme certidões juntadas aos eventos 99 e 101 do TC-007851.989.25-1 e 81, 83, 84 e 85 do TC-014228.989.25-7.

A Prefeitura Municipal de Bom Jesus dos Perdões, por sua Procuradora, apresentou manifestação no evento 77.1 do TC-007851.989.25-1, acompanhada da ata da disputa e de pesquisa de preços (eventos 77.2 e 77.3 do TC-007851.989.25-1), alegando, em síntese, o que segue.

Sustenta que a elaboração do Plano de Contratações Anual é facultativa, nos termos do artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021, e que, por se tratar de Município de pequeno porte, com quadro enxuto de servidores, o planejamento das compras é realizado com base nas contratações do exercício anterior, consolidadas nas leis orçamentárias. Quanto às menções à Lei nº 8.666/1993, invoca o artigo 189 da Lei nº 14.133/2021 e afirma que o Estudo Técnico Preliminar ressalvou as “posteriores atualizações” da norma; em relação às referências ao pregão, invoca o princípio da instrumentalidade das formas (artigos 15 e 188 do Código de Processo Civil), ressaltando que cinco empresas acorreram ao certame, sem impugnações.

Afirma que o levantamento de mercado é elemento facultativo do Estudo Técnico Preliminar (artigo 18, § 2º), que o Município não dispõe de mão de obra para executar diretamente obra desse porte e que a contratação transfere à iniciativa privada os riscos da empreitada, invocando o artigo 22 da LINDB. No tocante à definição do objeto, alega que a Lei nº 14.133/2021 admite acréscimos e supressões de até 25% do valor inicial atualizado, sem transfiguração do objeto (artigos 124, inciso I, alínea “b”, e 125), o que teria sido observado. Quanto à publicação dos anexos, sustenta que os documentos foram disponibilizados no sítio eletrônico oficial do Município, em atendimento ao princípio da publicidade.

Defende a exigência de vínculo do responsável técnico com base no artigo 67, inciso III e § 8º, da Lei nº 14.133/2021, em publicação doutrinária desta Corte e na Súmula nº 25, ainda vigente. Sobre as parcelas de maior relevância, argumenta que o objeto constitui serviço de engenharia, e não obra, e que, agrupados nos serviços que integram (drenagem, pavimentação, calçadas e muro de arrimo, iluminação e trânsito e segurança), os itens eleitos superariam o percentual de 4% do valor estimado (R$ 213.455,90). Afirma que a exigência de certidão negativa de recuperação extrajudicial visou assegurar a saúde financeira da contratada, sem vedar a participação de empresas em recuperação, e que a vedação a consórcios buscou simplificar a gestão do contrato por equipe reduzida, comprometendo-se a apresentar a devida justificativa em futuras licitações.

Reconhece que, por lapso, a pesquisa de preços do item “poste ornamental” não foi juntada ao processo, apresentando as cotações obtidas junto a fornecedores (evento 77.3 do TC-007851.989.25-1) e ressaltando a baixa representatividade do item. Por fim, sustenta que a remissão expressa do contrato à Lei nº 14.133/2021 supriria a ausência das cláusulas apontadas, requerendo a regularidade da concorrência e do contrato. Não houve manifestação quanto ao Sistema FARO.

O Sr. Rafael Aparecido Bueno, por seu advogado, apresentou manifestação no evento 93.1 do TC-007851.989.25-1, reiterando, em linhas gerais, os argumentos da Prefeitura.

Acrescentou que os apontamentos teriam natureza meramente formal, desacompanhados de dano ao erário, restrição à competitividade ou direcionamento, e que a responsabilização do agente pressupõe dolo ou erro grosseiro (artigos 20, 22 e 28 da LINDB). Afirmou que o edital e a minuta contratual são elaborados pelo setor de licitações, vinculado à Secretaria Municipal de Gestão, a partir de minutas padronizadas aprovadas pelo setor jurídico, e que a exigência de certidão de recuperação extrajudicial foi inserida por aquele setor. Sustentou, ainda, que as soluções técnicas adotadas são consolidadas e referenciadas em bases oficiais, que os ajustes de quantitativos são inerentes às obras de infraestrutura e que a qualificação técnica deve ser aferida de forma global, pelos conjuntos de serviços, requerendo a regularidade da matéria.

A contratada Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., por seu advogado, apresentou justificativas no evento 96.1 do TC-007851.989.25-1 (reproduzidas no evento 75.1 do TC-014228.989.25-7), acompanhadas dos boletins de medição (eventos 96.2 a 96.15 do TC-007851.989.25-1), sustentando que o contrato decorreu de regular procedimento licitatório, com preço compatível com o mercado, e que a execução se deu sob fiscalização da Administração, com medições periódicas e pagamentos proporcionais aos serviços prestados.

Quanto às ocorrências da vistoria de 11/06/2025, afirmou que a ausência inicial de sinalização decorreu de falha projetual identificada durante a execução, suprida por termo aditivo; que a instalação de 19 postes se mostrou suficiente, com anulação da unidade não utilizada; que as lajotas sobre a calçada decorreram da aquisição em paletes fechados, sem pagamento por material não aplicado; e que o muro de arrimo foi integralmente executado. Invocou a boa-fé objetiva e a inexistência de prejuízo ao erário, requerendo a declaração de regularidade e o afastamento de qualquer sanção.

No evento 49.1 do TC-014228.989.25-7, a Prefeitura esclareceu que a publicação do aditamento no PNCP não ocorreu no prazo legal em razão da migração entre sistemas de gestão municipal, que gerou incompatibilidade técnica em relação aos termos aditivos de contratos lançados no sistema anterior; que adotou providências junto às empresas responsáveis para a regularização (eventos 49.2 e 49.3 do TC-014228.989.25-7); e que a publicidade foi assegurada pela divulgação no sítio eletrônico oficial e no Diário Oficial do Município, requerendo a relevação da falha e a regularidade do aditamento.

O Sr. Rafael Aparecido Bueno também se manifestou no TC-014228.989.25-7 (evento 88.1), arguindo, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, por não ter concebido, autorizado ou assinado o termo aditivo, celebrado pela gestão sucessora. No mérito, sustentou que, no planejamento original, a Administração optou deliberadamente por não incluir os serviços de sinalização viária no objeto licitado, por dispor de Comissão de Trânsito com mão de obra e insumos próprios, de modo que a inclusão desses serviços por aditamento teria sido decisão da gestão seguinte. Invocou os artigos 22 e 28 da LINDB e requereu o aproveitamento das razões apresentadas no processo principal.

Os Srs. Benedito Rodrigues da Silva Filho, José Herculano Anastácio de Castro e Thiago Murai de Sousa, pessoalmente notificados, e o Sr. Paulo Afonso Ferreira Bueno, Prefeito Municipal, notificado pela publicação do despacho, não apresentaram justificativas em nome próprio.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014. 

Tratam os presentes autos da Concorrência Eletrônica nº 02/2024 (Processo Administrativo nº 51/2024 – Edital nº 31/2024) e do subsequente Contrato nº 35/2024, firmado em 18/06/2024 entre a Prefeitura Municipal de Bom Jesus dos Perdões e a empresa Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., no valor de R$ 4.850.000,00 e com vigência de 12 meses, tendo por objeto a contratação de empresa especializada em serviços de engenharia para a pavimentação asfáltica tipo CBUQ, captação de águas pluviais, calçada, muro de arrimo, iluminação e sinalização viária na Rua Manoel Rodrigues dos Santos, Centro (TC-007851.989.25-1).

Também em exame o 1º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 001/2025), assinado em 16/06/2025, que prorrogou a vigência contratual por 90 dias, de 19/06/2025 a 18/09/2025, e acresceu ao ajuste o valor de R$ 129.529,98, equivalente a 2,67% do valor inicial (TC-014228.989.25-7).

O final da vigência contratual, após o 1º Termo Aditivo, estava previsto para 18/09/2025.

O acompanhamento da execução contratual está sendo tratado nos autos do TC-008200.989.25-9.

Feitas essas considerações, passo ao exame dos apontamentos, iniciando por aqueles passíveis de relevação.

A inexistência de Plano de Contratações Anual (apontamento “a”) não compromete, por si só, a matéria. A Lei nº 14.133/2021 erigiu o planejamento à condição de princípio (artigo 5º) e, embora a elaboração do plano não seja obrigatória (artigo 12, inciso VII), trata-se de instrumento relevante de racionalização das contratações e de subsídio às peças orçamentárias, como alertado por esta Corte nos Comunicados SDG n.º 12/2023 e 34/2023. A falha comporta recomendação para que a Origem passe a elaborá-lo.

Também podem ser relevadas as menções à revogada Lei nº 8.666/1993 no Estudo Técnico Preliminar e ao pregão em diversos itens do edital (itens 2.5.2, 2.9, 3.1.1, 3.4, 4.2, 4.3, 4.6, 4.7 e 4.8), embora o certame tenha sido processado como concorrência (apontamento “b”, primeira parte). Ao contrário do sustentado pela defesa, o artigo 189 da Lei nº 14.133/2021 não legitima a remissão à norma revogada em documentos elaborados sob a égide da nova lei, pois se destina à legislação que faça referência às leis anteriores, e não aos atos de planejamento da própria contratação.

Ainda assim, não há notícia de que tais incongruências tenham suscitado dúvidas ou prejudicado a formulação de propostas, de modo que a falha, que revela a reutilização de minutas desatualizadas, comporta recomendação. A referência a Termo de Referência inexistente, por sua vez, será examinada no item 5, dada a sua repercussão sobre o conteúdo do contrato.

Quanto ao Estudo Técnico Preliminar (apontamento “c”), o levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis e na justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar (artigo 18, § 1º, inciso V), não figura entre os elementos de presença obrigatória enumerados no § 2º do mesmo artigo, mas sua omissão deve ser justificada, o que não ocorreu.

As razões trazidas pelas defesas, tais como porte do Município, carência de pessoal e transferência dos riscos da empreitada à contratada, dizem respeito à opção pela execução indireta, e não à análise das soluções técnicas alternativas para a intervenção viária (tipos de pavimento e de base, soluções de drenagem e de iluminação), que constitui o objeto do levantamento. A falha comporta recomendação, sem prejuízo do que adiante se dirá acerca das deficiências do planejamento.

No tocante à vedação à participação de empresas reunidas em consórcio (item 2.7.9 do edital – apontamento “j”), a Lei nº 14.133/2021 inverteu a lógica do regime anterior: a participação de consórcios constitui a regra, e sua vedação deve ser “devidamente justificada no processo licitatório” (artigo 15, caput), na fase preparatória (artigo 18, inciso IX).

No mesmo sentido, o Tribunal de Contas da União assentou que a decisão de vedar consórcios, embora discricionária, deve ser motivada no processo (Acórdãos n.º 2.633/2019 e 1.170/2025, ambos do Plenário). A motivação apresentada apenas em sede de defesa — simplificação da gestão contratual por equipe reduzida — não supre a exigência legal, como reconheceu a própria Prefeitura ao se comprometer a apresentá-la em futuros certames. Considerando, contudo, que o objeto não demandava a conjugação de capacidades de diferentes empresas e que cinco licitantes acorreram à disputa, a falha pode ser relevada, com recomendação.

A ausência de comprovação da pesquisa de preços do item 11.11 do orçamento — poste ornamental para iluminação pública (apontamento “k”) — foi admitida pela Origem, que juntou, apenas em sede de defesa, as cotações que teriam embasado a estimativa (evento 77.3 do TC-007851.989.25-1). Trata-se de item não contemplado nos referenciais oficiais adotados no orçamento, cuja estimativa deveria observar os parâmetros do artigo 23, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, com a respectiva documentação nos autos do processo de contratação. Considerando, porém, a baixa materialidade do item (R$ 78.216,40, cerca de 1,47% do valor estimado) e a constatação da Fiscalização de que o preço contratado é compatível com o praticado no mercado, relevo a falha, com recomendação.

Por fim, a ausência do orçamento contratado no Sistema FARO – Ferramenta de Análise de Risco de Obras (apontamento “m”), não enfrentada pelas defesas, contraria o Comunicado GP nº 10/2022, que tornou obrigatório, a partir de 02/05/2022, o envio das planilhas orçamentárias contratadas de obras e serviços de engenharia de valor superior a R$ 2.000.000,00, no prazo de dez dias corridos após o registro do ajuste na Fase IV do Sistema Audesp. Embora a omissão não afete a legalidade do certame, prejudica o controle de riscos de obras exercido por esta Corte, cabendo determinação para que a Origem cumpra a obrigação.

Os apontamentos relativos à publicidade (“e” e “f”) merecem exame conjunto. O artigo 54, caput, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a publicidade do edital será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no PNCP, e o artigo 174, § 2º, inciso III, inclui os editais de licitação e respectivos anexos entre as informações que o portal deve conter. O § 1º do artigo 54 impõe, ainda, a publicação do extrato do edital no Diário Oficial do ente e em jornal diário de grande circulação, ao passo que o § 2º apenas faculta a divulgação adicional em sítio eletrônico oficial.

No presente caso, o edital foi divulgado no PNCP desacompanhado dos Anexos 02 (Planilha Orçamentária), 03 (Cronograma de Execução e de Reembolso), 04 (Projeto) e 05 (Benefícios e Despesas Indiretas), e o extrato foi publicado nos Diários Oficiais do Estado e do Município, mas não em jornal de grande circulação (eventos 24.8 e 24.9 do TC-7851.989.25). As defesas não negam os fatos, limitando-se a afirmar que os documentos estavam disponíveis no sítio eletrônico do Município.

Isoladamente, a ausência de publicação em jornal poderia ser relevada, à vista da divulgação nos diários oficiais e no PNCP. No entanto, a mesma sorte não assiste à omissão dos anexos no portal nacional. Em se tratando de obra, a planilha orçamentária, o cronograma, o projeto e a composição do BDI constituem os elementos indispensáveis à elaboração das propostas, e a lei elegeu o PNCP como meio oficial e obrigatório de sua divulgação, sendo o sítio eletrônico municipal canal apenas complementar.

Considerando, contudo, que o edital e todos os seus anexos permaneceram integralmente acessíveis no sítio eletrônico oficial do Município, expressamente indicado nos avisos publicados nos diários oficiais, e que cinco empresas acorreram à disputa, não há elementos que indiquem prejuízo efetivo à divulgação do certame. A falha, comporta ressalva, com determinação para a integral divulgação do edital e de seus anexos no PNCP e para a publicação do extrato em jornal de grande circulação.

O apontamento “d” decorre das constatações da vistoria in loco realizada no âmbito do acompanhamento da execução (TC-008200.989.25-9): ausência das placas de sinalização vertical, cujos suportes não haviam sido orçados; necessidade de placas adicionais; redução de 20 para 19 postes de iluminação; e possível sobra de lajotas de concreto.

As defesas sustentam que acréscimos e supressões dentro dos limites do artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 seriam inerentes às obras e não revelariam falha de planejamento. O argumento não procede.

A possibilidade legal de alteração contratual destina-se a acomodar circunstâncias supervenientes ou não previsíveis na fase preparatória, e não a suprir omissões do projeto básico, que deve reunir os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para definir e dimensionar a obra e possibilitar a avaliação do seu custo (artigo 6º, inciso XXV, da Lei nº 14.133/2021).

No caso, as justificativas do próprio 1º Termo Aditivo (evento 1.2 do TC-014228.989.25-7) evidenciam a deficiência: a Secretaria de Infraestrutura Urbana reconheceu que “a quantidade inicialmente estimada é insuficiente” para a sinalização viária da via e que a ocorrência de chuvas intensas “evidenciou a insuficiência do sistema inicialmente proposto” de drenagem, acrescendo duas bocas de lobo simples e duas triplas.

O aditamento praticamente dobrou a área de sinalização horizontal (de 198,31 m² para 376,88 m²) e incluiu tachões, tachas refletivas e 126 metros de tubos galvanizados para suporte das placas (R$ 48.875,40), componentes indispensáveis à instalação de placas que já constavam do orçamento original. Registre-se, ainda, que o levantamento topográfico e os projetos de drenagem e de pavimentação apresentados à Fiscalização (evento 34.4 do TC-14228.989.25) datam de julho e dezembro de 2024, posteriores à contratação, o que reforça a percepção de que o projeto básico não detinha o grau de detalhamento exigido.

Não procede, ademais, a alegação do Sr. Rafael Aparecido Bueno (evento 88.1 do TC-014228.989.25-7) de que a sinalização viária teria sido deliberadamente excluída do objeto licitado, para execução direta pela Comissão de Trânsito municipal. A planilha orçamentária contratada contemplava a sinalização horizontal e vertical (itens 8.11 e 8.12), e o próprio edital, cuja relação de parcelas de maior relevância foi subscrita pelo então Secretário (evento 24.10 do TC-7851.989.25), exigiu atestados de “Sinalização Viária Horizontal” e “Sinalização Viária Vertical” (item 9.19, alínea “D”, subitens 14 e 15). O que se verificou foi a insuficiência dos quantitativos e a omissão de componentes necessários, e não a opção pela execução direta.

Subsiste, assim, o apontamento, que revela deficiência no planejamento da contratação. Considerando, porém, que os acréscimos se mantiveram dentro do limite legal (2,67% do valor inicial), não transfiguraram o objeto e foram precificados com base em referencial oficial, com aplicação do desconto obtido na licitação, a falha não compromete a matéria, comportando ressalva e recomendação. Eventuais pagamentos por quantitativos não executados, como a alegada sobra de lajotas, deverão ser aferidos no TC-008200.989.25-9.

Nos termos do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, somente se admitem as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, e a Lei nº 14.133/2021 estabeleceu rol fechado de documentos, ao dispor que a habilitação técnica e a econômico-financeira “será restrita” aos elementos que enumera (artigos 67 e 69).

O item 9.19, alíneas “C” e “E”, do edital exigiu a comprovação do vínculo do responsável técnico com a licitante, mediante contrato de trabalho, carteira de trabalho ou contrato social, e que a licitante possuísse “em seu quadro, na data prevista para entrega da proposta”, profissional detentor de Certidão de Acervo Técnico. O documento “Índice de Maior Relevância”, subscrito pelo então Secretário de Infraestrutura Urbana, chegou a exigir que o responsável técnico pertencesse “ao quadro permanente da licitante” (evento 24.10 do TC-007851.989.25-1) (apontamento “g”).

Tal exigência reproduz o artigo 30, § 1º, inciso I, da revogada Lei nº 8.666/1993, que expressamente se referia ao profissional integrante do quadro permanente da licitante na data prevista para entrega da proposta. A Lei nº 14.133/2021 não manteve essa disposição: seu artigo 67, inciso I, limita-se a exigir a “apresentação de profissional, devidamente registrado no conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de atestado de responsabilidade técnica”, e o § 6º do mesmo artigo impõe que os profissionais indicados participem da execução do objeto. A demonstração do vínculo deve ser exigida apenas da vencedora, como condição para a contratação, conforme entendimento acolhido pelo Tribunal Pleno desta Corte no TC-000250.989.25-8 (sessão de 16/04/2025), e na linha do que já assentava o Tribunal de Contas da União ao admitir, inclusive, a declaração de contratação futura do profissional (Acórdãos n.º 2.299/2011 e 498/2013, ambos do Plenário).

Os argumentos das defesas não alteram essa conclusão. A Súmula nº 25 desta Corte disciplina os meios pelos quais o vínculo profissional pode ser demonstrado, e não autoriza que sua comprovação prévia seja erigida em condição de habilitação; e o § 8º do artigo 67 trata da relação de compromissos assumidos que importem diminuição da disponibilidade do pessoal técnico, providência diversa da exigência de vínculo anterior à proposta.

No que se refere à qualificação econômico-financeira (apontamento “i”), o item 9.16 do edital exigiu “Certidão Negativa de Falência ou Recuperação Extrajudicial”, e o item 9.12 condicionou a aceitação de certidão positiva à apresentação do plano de recuperação judicial ou extrajudicial homologado. O artigo 69, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 admite apenas a certidão negativa de feitos sobre falência, e a jurisprudência deste Tribunal é firme quanto à impossibilidade de se exigir documentação relativa à recuperação judicial ou extrajudicial sob a égide da nova lei, a exemplo do decidido pelo Tribunal Pleno no TC-024708.989.24-9 (sessão de 26/02/2025). A intenção de resguardar a execução contratual, invocada pela defesa, não supre a ausência de amparo legal, e a circunstância de a cláusula ter sido inserida pelo setor de licitações não lhe retira a ilegalidade. É certo, porém, que nenhuma licitante foi inabilitada com base nessa exigência, circunstância que permite situar a falha no campo das ressalvas, com determinação para sua exclusão dos futuros editais, a exemplo do decidido no TC-003975.989.25.

Também se mostra indevida a delimitação das parcelas de maior relevância (apontamento “h”). O artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 restringe a exigência de atestados às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto, “assim consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro por cento) do valor total estimado da contratação”, e o § 2º admite quantidades mínimas de até 50% dessas parcelas. Em sentido convergente, a Súmula nº 263 do Tribunal de Contas da União condiciona a exigência de quantitativos mínimos à sua limitação, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto.

O item 9.19, alínea “D”, do edital exigiu atestados, com quantitativos de 50%, de quinze serviços, dos quais dez — demolição mecanizada de pavimento asfáltico (3,21%), tubos de polietileno de 400, 600 e 800 mm (0,24%, 0,58% e 3,23%), boca de lobo dupla (1,49%), guias extrusadas (0,94%), pavimento intertravado (3,84%), poste ornamental (1,47%) e sinalização viária horizontal (0,90%) e vertical (0,25%) — não atingem o patamar legal, sem que o processo contenha a motivação técnica exigida pelo artigo 18, inciso IX, para sua eleição (evento 24.10 do TC-007851.989.25-1).

A tese defensiva de que a aferição deveria considerar os “serviços de engenharia” em conjunto, e não os itens que os compõem, não encontra respaldo no próprio edital, que relacionou e quantificou individualmente cada item, nem na conduta da Administração, que examinou os atestados item a item (evento 1.14 do TC-007851.989.25-1). 

De todo modo, mesmo segundo o agrupamento proposto pela Prefeitura, o conjunto “trânsito e segurança” (R$ 47.912,25) permaneceria muito aquém do patamar de 4% (R$ 213.455,90), e não se vislumbra relevância técnica que justifique exigir de empresa de pavimentação experiência anterior na instalação de 3,5 m² de placas de sinalização. A observação doutrinária desta Corte invocada pela defesa refere-se a serviços de engenharia de planilha enxuta, com poucos itens de preço, situação diversa da presente, em que o orçamento se compõe de dezenas de itens.

Cumpre verificar, contudo, se as exigências indevidas produziram efeito concreto sobre a competitividade do certame. A empresa FM Empreendimentos Ltda., detentora do menor lance (R$ 4.849.000,00), foi inabilitada por ter deixado de apresentar “alguns itens descritos de maior relevância” (evento 1.13 do TC-007851.989.25-1). Segundo a análise técnica que fundamentou a decisão (evento 1.14, fl. 01, do TC-007851.989.25-1), a licitante não comprovou oito dos quinze serviços exigidos, cinco dos quais com valor inferior a 4% do total estimado (demolição de pavimento asfáltico, guias extrusadas, pavimento intertravado e sinalização horizontal e vertical). Ocorre que a empresa tampouco comprovou três parcelas que superam o patamar legal e cuja exigência era legítima — geogrelha (4,30%), base de rachão (14,32%) e binder (8,63%) —, de modo que sua inabilitação subsistiria ainda que o edital se limitasse às parcelas admitidas pelo artigo 67, § 1º.

Não se pode afirmar, portanto, que as exigências indevidas tenham determinado a exclusão da proposta mais bem classificada, cuja diferença em relação à da contratada foi, ademais, de apenas R$ 1.000,00. Tampouco há notícia de licitante inabilitada em razão da exigência de vínculo prévio do responsável técnico ou da certidão de recuperação extrajudicial.

A ausência de impugnações e de recursos não convalida cláusulas editalícias contrárias à lei, cuja observância é dever da Administração. No caso, porém, a participação de cinco licitantes, a efetiva disputa na etapa de lances — com dezenas de lances sucessivos e desconto final de cerca de 9,1% em relação ao orçamento estimado — e a compatibilidade do preço contratado com os valores de mercado, atestada pela Fiscalização, indicam que as exigências indevidas não chegaram a comprometer a competitividade do certame e a seleção da proposta vantajosa. Subsistem, assim, os apontamentos “g”, “h” e “i”, que ficam consignados como ressalvas, acompanhados de determinação para que não se repitam.

O Contrato nº 35/2024 (evento 1.16 do TC-007851.989.25-1) não contém cláusulas que o artigo 92 da Lei nº 14.133/2021 qualifica como necessárias em todo contrato, relativas aos critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento (inciso V), aos critérios e à periodicidade da medição (inciso VI), aos prazos de entrega, observação e recebimento definitivo (inciso VII) e ao modelo de gestão do contrato (inciso XVIII) (apontamento “l”).

Em lugar de discipliná-los, o instrumento remete a um “Termo de Referência, anexo a este Contrato” (cláusulas terceira, quinta e oitava), documento que não integra o rol de anexos do edital (item 15.13), não foi localizado nos autos nem no PNCP e cujas lacunas não são supridas pelo Memorial Descritivo (Anexo 01) (apontamento “b”, segunda parte).

A alegação de que a remissão genérica à Lei nº 14.133/2021 supriria as omissões não se sustenta.

As matérias elencadas no artigo 92 têm conteúdo necessariamente concreto — como e quando medir, em que prazos receber, como gerir e fiscalizar — e não podem ser extraídas da lei, que justamente impõe sua definição no instrumento.

A omissão fragiliza a fiscalização e o recebimento do objeto (artigos 117 e 140) e gera insegurança jurídica para ambas as partes, sobretudo em obra de valor expressivo.

A informação, trazida pela própria defesa, de que o edital e o contrato derivam de minutas padronizadas evidencia que o modelo adotado não foi adaptado às exigências da nova lei. Subsiste, pois, o apontamento.

Considerando, todavia, que a execução foi acompanhada mediante medições periódicas (eventos 96.2 a 96.15 do TC-007851.989.25-1), o que atenua os efeitos da omissão, e que não há notícia, nestes autos, de controvérsia entre as partes decorrente das lacunas apontadas, a falha comporta ressalva, com determinação para que os futuros instrumentos contemplem todas as cláusulas necessárias, sem prejuízo da verificação, no TC-008200.989.25-9, da regularidade das medições e do recebimento do objeto.

Examinado isoladamente, o 1º Termo Aditivo atende aos requisitos formais: as alterações foram justificadas e autorizadas pela autoridade competente, precedidas de parecer jurídico e de nota de empenho, com acréscimo de 2,67% do valor inicial, dentro do limite do artigo 125 da Lei nº 14.133/2021, e os preços dos novos itens foram extraídos de referencial oficial, com aplicação do desconto obtido na licitação (artigos 127 e 128).

A diferença de R$ 0,65 no item 8.11 pode ser relevada, e a ausência de publicação no PNCP, condição de eficácia do aditamento, nos termos do artigo 94, justificada pela migração de sistemas e mitigada pela divulgação no sítio eletrônico oficial e no Diário Oficial do Município, comporta recomendação.

Ademais, o que se verifica é que o aditamento materializa as deficiências de planejamento examinadas no item 3. No entanto, não há irregularidades suficientes para reprovação da matéria examinada. Assim, à vista do juízo de regularidade com ressalvas ora formulado quanto à licitação e ao contrato, o 1º Termo Aditivo merece o mesmo tratamento.

Quanto à preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo Sr. Rafael Aparecido Bueno (evento 88.1 do TC-014228.989.25-7), registro que sua notificação naqueles autos decorreu da condição de gestor do contrato principal, ao qual o aditamento se vincula, e que as ressalvas consignadas quanto ao termo aditivo decorrem da acessoriedade e das deficiências de planejamento do ajuste principal, e não de ato por ele praticado na celebração do aditamento, firmado pela gestão sucessora. Não havendo imposição de sanção pessoal nesta decisão, a preliminar resta prejudicada.

As justificativas da contratada concentram-se na execução contratual, cujo exame se dará no TC-008200.989.25-9. As falhas consignadas como ressalvas decorrem de atos praticados pela Administração na fase preparatória, na condução do certame e na elaboração do instrumento contratual, não lhe sendo imputada qualquer sanção.

Em síntese, parte dos apontamentos pode ser relevada (Plano de Contratações Anual, Estudo Técnico Preliminar, referências normativas desatualizadas, vedação a consórcios, pesquisa de preços de item de baixa materialidade e omissão no Sistema FARO).

Subsistem, contudo, falhas que não podem ser simplesmente relevadas: as exigências de habilitação em desconformidade com os artigos 67 e 69 da Lei nº 14.133/2021, a divulgação incompleta do edital no PNCP e a ausência de publicação em jornal de grande circulação, as deficiências do projeto básico, que demandaram o aditamento do ajuste, e a celebração de contrato desprovido de cláusulas necessárias, remetido a termo de referência inexistente.

Tais falhas, porém, não comprometeram de modo decisivo a lisura e o resultado da contratação. O certame contou com cinco licitantes e efetiva disputa de lances, resultando em desconto de cerca de 9,1% em relação ao orçamento estimado, com preço compatível com o de mercado; a inabilitação da proposta mais bem classificada encontra suporte em parcelas legitimamente exigidas; os acréscimos do aditamento observaram o limite legal; e não há nos autos indícios de dano ao erário, de direcionamento ou de má-fé.

Nessas circunstâncias, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, e consideradas as dificuldades reais de Administração de pequeno porte (artigo 22 da LINDB), entendo que as impropriedades verificadas comportam ressalvas, acompanhadas de determinações e recomendações para que não se repitam, não justificando a aplicação de multa.

Ressalto, contudo, que as dificuldades estruturais do Município não autorizam a inserção, no edital, de exigências que a lei não admite, nem a celebração de contratos desprovidos de cláusulas necessárias.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 02/2024, o subsequente Contrato nº 35/2024 e o 1º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 001/2025).

Determino à Prefeitura Municipal de Bom Jesus dos Perdões que, nas futuras licitações e contratações, sob pena de julgamento irregular de futuras matérias submetidas à apreciação desta Corte:

a) restrinja a habilitação técnica e econômico-financeira aos documentos previstos nos artigos 67 e 69 da Lei nº 14.133/2021, abstendo-se de exigir certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, bem como plano de recuperação homologado;

b) abstenha-se de exigir, como condição de habilitação, a comprovação de vínculo prévio do responsável técnico com a licitante, limitando-se à indicação do profissional e à declaração de sua disponibilidade, e exija a comprovação do vínculo, por qualquer dos meios admitidos na Súmula nº 25 desta Corte, apenas da licitante vencedora, como condição para a assinatura do contrato;

c) restrinja a exigência de atestados às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto, assim consideradas as de valor individual igual ou superior a 4% do valor total estimado, observado o limite de 50% para os quantitativos mínimos (artigo 67, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021), motivando tecnicamente no processo, na forma do artigo 18, inciso IX, a eventual eleição de parcela de valor inferior;

d) faça constar dos contratos todas as cláusulas necessárias previstas no artigo 92 da Lei nº 14.133/2021, em especial as relativas aos critérios de atualização monetária, aos critérios e à periodicidade de medição, aos prazos de execução, entrega, observação e recebimento do objeto e ao modelo de gestão, abstendo-se de remeter a documentos que não integrem o edital e o instrumento contratual;

e) divulgue no PNCP o inteiro teor do edital e de todos os seus anexos, bem como os contratos e respectivos aditamentos, nos prazos legais (artigos 54, caput, 94 e 174, § 2º, da Lei nº 14.133/2021), e publique o extrato do edital em jornal diário de grande circulação (artigo 54, § 1º);

f) envie ao Sistema FARO as planilhas orçamentárias contratadas de obras e serviços de engenharia, nos termos do Comunicado GP nº 10/2022, regularizando, se ainda não o fez, a situação do Contrato nº 35/2024 e de seu 1º Termo Aditivo.

Recomendo à Origem, ainda, que:

- elabore o Plano de Contratações Anual, nos termos dos Comunicados SDG n.º 12/2023 e 34/2023;

- elabore o Estudo Técnico Preliminar com os elementos do artigo 18, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, contemplando o levantamento de mercado ou justificando sua omissão;

- revise as minutas padronizadas de editais e contratos, adequando-as à Lei nº 14.133/2021 e à modalidade efetivamente adotada;

- aprimore o projeto básico e o orçamento de obras e serviços de engenharia, com base em levantamentos prévios suficientes, de modo a evitar alterações decorrentes de omissões de projeto;

- faça constar do processo a documentação integral da pesquisa de preços, observados os parâmetros do artigo 23, § 2º, da mesma lei;

- motive no processo eventual vedação à participação de consórcios (artigos 15 e 18, inciso IX); e junte ao processo, antes da formalização ou da prorrogação dos contratos, as consultas e certidões exigidas pelo artigo 91, § 4º, da Lei nº 14.133/2021.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 26 de Outubro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 02/2024, o subsequente Contrato nº 35/2024 e o 1º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 001/2025). Determino à Origem que adote as medidas indicadas na sentença quanto às condições de habilitação técnica e econômico-financeira, às parcelas de maior relevância, às cláusulas contratuais necessárias, à divulgação no PNCP e em jornal de grande circulação e ao envio de dados ao Sistema FARO. Recomendo à Origem, ainda, que adote as providências de planejamento indicadas na decisão. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 26 de Outubro de 2026.

AMFS-04