Versam os presentes autos, examinados conjuntamente, sobre a Concorrência n.º 12/2023 e o Contrato n.º 84/2024, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Campo Limpo Paulista e LRMF Construções e Serviços Ltda. (TC-005.350/989/25), assim como sobre o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-005.365/989/25). A avença destinou-se à duplicação da Avenida Alfried Krupp, no trecho compreendido entre o Jardim Santa Catarina e o Hospital das Clínicas, pelo valor de R$ 6.654.539,01, estabelecida sua vigência de 29/08/2024 a 29/08/2025 (eventos 1.12 e 1.26/1.27 do TC-005.350/989/25).

O procedimento licitatório, expressamente submetido à Lei Federal n.º 8.666/1993, teve o edital publicado em 29/12/2023, adotado o critério de menor preço global e fixado em R$ 8.280.774,27 o orçamento estimativo. À sessão realizada em 06/02/2024 compareceram cinco concorrentes, entre as quais a sociedade que viria a contratar com o Município (eventos 1.9, 1.12 e 1.18 do TC-005.350/989/25).

Na fase de habilitação, a LRMF foi inicialmente afastada da disputa, por não se haver reputado demonstrado o vínculo do profissional indicado como responsável técnico, consoante exigência do item 5.3.2.1 do instrumento convocatório. Sobreveio recurso administrativo, acolhido após pronunciamento favorável da Secretaria Municipal de Obras, com a reforma da inabilitação e a admissão da recorrente ao certame. A adjudicação e a homologação foram publicadas em 22/08/2024, sob responsabilidade do então Secretário Municipal de Obras, Sr. Augusto Pereira Filho. O ajuste veio a ser firmado em 26/08/2024, acompanhado de garantia correspondente a 5% do respectivo valor (eventos 1.23/1.26 e 1.67 do TC-005.350/989/25).

No exame da licitação e da avença, a Unidade Regional de Campinas (UR-03) assinalou cinco ocorrências: a) emprego de referências orçamentárias de janeiro, março e abril de 2023, defasadas em mais de seis meses relativamente à publicação do edital, sem atualização contemporânea dos preços; b) ausência do quadro comparativo dos valores das propostas; c) provimento do recurso da vencedora sem demonstração suficiente do vínculo profissional exigido pelo item 5.3.2.1 do edital; d) falta da memória de cálculo a que se refere o artigo 48 da Lei Federal n.º 8.666/1993 e e) inexistência de composição discriminada da taxa de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) da Contratada (eventos 27.22/27.24 do TC-005.350/989/25).

Quanto à formação do orçamento estimativo, a Fiscalização registrou que a Municipalidade se valera das tabelas de custos DER e SICRO, com datas-base de março e abril de 2023, além do referencial SIURB/INFRA, de janeiro daquele ano. Observou que todos antecediam em mais de seis meses a divulgação do chamamento, sem que houvesse sido apresentada atualização dos parâmetros para data mais próxima à disputa. Reportou-se, a esse respeito, à orientação jurisprudencial desta Casa sobre a contemporaneidade das referências orçamentárias.

No exame do julgamento das propostas, consignou que a Prefeitura não encaminhara o quadro comparativo dos preços oferecidos, a despeito de solicitação expressa. Apontou, ainda, a falta da memória de cálculo destinada à verificação da exequibilidade, nos termos do artigo 48 da Lei Federal n.º 8.666/1993, e sublinhou que a oferta da vencedora se limitara à indicação de valores, sem a discriminação da taxa de BDI que lhe corresponderia.

No tocante à reforma da inabilitação, referiu que a manifestação da Secretaria de Obras, favorável ao recurso, mencionara a reapresentação de contrato particular de prestação de serviços, datado de 30/06/2023, celebrado com o engenheiro indicado como responsável técnico. Esse instrumento, todavia, não foi localizado na documentação de habilitação fornecida, nem lhe foi entregue após requisição específica. Identificaram-se três Certidões de Acervo Técnico (CAT) expedidas em nome daquele profissional, relativas a atividades desenvolvidas para outras sociedades, bem como declaração de utilização de madeira legal por ele firmada na qualidade de responsável técnico da obra. Considerou, assim, que os documentos examinados não demonstravam o vínculo profissional exigido pelo edital e, por isso, manteve a ocorrência atinente ao provimento do recurso.

No acompanhamento da execução contratual, a mesma Unidade de Instrução registrou seis grupos de apontamentos: a) deficiências de planejamento referentes às licenças ambientais, à iluminação da ciclovia e à necessidade de revisão do projeto básico; b) expedição da ordem inicial de serviço antes da superação dos impedimentos ambientais; c) ausência de início material da obra, mesmo depois de transcorridos 120 dias de suspensão; d) autorização para elaboração de projetos executivos na pendência das questões ambientais; e) inadequações do cronograma físico-financeiro, sobretudo quanto à descrição e à mensuração dos serviços e à compatibilidade de suas etapas com a vigência da avença, e f) observações relativas aos parâmetros orçamentários, às medições, ao BDI e às Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs). A Chefia da Fiscalização propôs o acompanhamento com ressalva, entendimento acompanhado pela Direção da Unidade, sem modificação do juízo técnico atribuído à licitação e ao contrato (eventos 20.111/20.113 e 74.20/74.22 do TC-005.365/989/25).

Ao particularizar essas ocorrências, a Inspeção consignou que a ordem inicial fora expedida em agosto de 2024, para que os trabalhos tivessem começo em setembro, sobrevindo suspensão de 120 dias. Em vistoria realizada em 09/04/2025, já ultrapassado aquele período, não encontrou trabalhadores, equipamentos, canteiro de obras ou vestígios de execução material no local destinado ao empreendimento.

Mencionou, ademais, a falta das autorizações ambientais perante a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), a inexistência de previsão de iluminação da ciclovia e a necessidade de alterações no projeto básico. Associou essas circunstâncias às dificuldades de programação da obra e às limitações do cronograma físico-financeiro, especialmente no que dizia respeito à individualização e à aferição das etapas e à sua realização durante a vigência contratual. Anotou, de igual sorte, a expedição de ordem para elaboração de projetos executivos enquanto persistiam pendências de licenciamento, além de questões atinentes aos critérios de medição, à taxa de BDI e às Anotações de Responsabilidade Técnica pertinentes.

Na vistoria de 02/12/2025, constatou-se novamente a permanência da inexecução material, acompanhando os atos referentes às ordens de serviço e os acontecimentos que antecederam o encerramento da contratação (eventos 74.20/74.22 do TC-005.365/989/25).

No que respeita ao movimento financeiro, a Contadoria Municipal certificou que o Empenho n.º 2024NE003090, no montante de R$ 6.654.539,01, fora integralmente anulado pela inexistência de nota fiscal, com novo empenhamento em 2025. Do demonstrativo referente ao exercício de 2024 não constavam despesas liquidadas ou pagas. A Secretaria Municipal de Obras, por sua vez, comunicou não haver medição liquidada ou pagamento realizado, uma vez que os serviços permaneciam sem início, à espera das autorizações ambientais (eventos 27.2 e 27.7/27.8 do TC-005.350/989/25).

Em atenção aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, por despacho publicado no DOE-TCESP em 07/05/2025, a Origem e os demais Interessados foram notificados, com fundamento no artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para conhecerem os apontamentos e apresentarem as alegações que entendessem pertinentes. Decorrido esse período sem manifestação, a oportunidade de defesa foi renovada por despacho apregoado no DOE-TCESP em 13/06/2025, com advertência de julgamento no estado dos autos (eventos 31.1, 34.1, 41.1 e 44.1 do TC-005.350/989/25).

Em resposta, o ex-Prefeito, Sr. Luiz Antonio Braz, por intermédio de sua patrona, apresentou justificativas (eventos 47.1 e 50.1 do TC-005.350/989/25).

Preliminarmente, sustentou não haver autorizado a licitação, homologado o resultado ou firmado o contrato, atos cuja prática atribuiu ao Secretário Municipal de Obras. Remeteu-se ao TC-000.269/020/15, desta Casa, e ao Acórdão n.º 2.532/2023 do Tribunal de Contas da União (TCU), para discorrer sobre a repartição das atribuições administrativas, a delegação de competência e a necessidade de identificação de conduta pessoalmente imputável. Acrescentou que as ocorrências da gestão contratual de 2025 eram posteriores ao encerramento de seu mandato, razão pela qual postulou que, se necessários esclarecimentos a esse respeito, fossem solicitados ao atual Chefe do Poder Executivo.

Acerca da antiguidade das referências orçamentárias, argumentou que a disputa contara com cinco empresas e que nenhuma limitação à competitividade fora atribuída às datas-base utilizadas. Confrontou a estimativa de R$ 8.280.774,27 com o preço ajustado de R$ 6.654.539,01, salientando que a atualização dos parâmetros, de ordinário, elevaria os valores referenciais. Recorreu ao TC-011.726/989/20, referente ao Município de Cajamar, no qual, conforme expôs, a defasagem fora relevada à vista das peculiaridades do caso e de cotejo econômico específico. Assinalou, por fim, que a Auditoria não identificara prejuízo decorrente das tabelas adotadas.

Quanto à ausência do quadro comparativo, asseverou que os preços e as condições das propostas haviam sido efetivamente confrontados pela Administração, conquanto não organizados ou remetidos em tabela formal com a configuração esperada pela Fiscalização. Julgou a omissão documental passível de saneamento e trouxe à colação os TC-023.419/989/18 e TC-024.248/989/22, para ponderar que, sem repercussão material demonstrada, a ocorrência poderia ser objeto de recomendação.

Sobre o acolhimento do recurso da vencedora, alegou que a insurgência fora tempestivamente conhecida e decidida mediante pronunciamento técnico da Secretaria de Obras. Entendeu que o controle externo não deveria substituir, por apreciação própria de conveniência e oportunidade, a valoração efetuada pela Administração, aludindo à doutrina relativa aos limites da revisão do mérito administrativo. Acentuou que a reforma da inabilitação favorecera a competição e não configurara, em sua compreensão, infração manifesta ao instrumento convocatório.

Relativamente à memória de cálculo, pontuou que o procedimento continha orçamento e planilhas extensas, suficientes, a seu juízo, à identificação dos preços e quantitativos considerados, inexistindo demonstração de prejuízo proveniente da alegada insuficiência documental. Citou o TC-011.931/989/19, em que, segundo arrazoou, a falta de memória destinada à aferição da exequibilidade não impedira o reconhecimento da regularidade.

No que concerne à composição do BDI, defendeu a compatibilidade dos preços avençados com os praticados no mercado e a ausência de sobrepreço comprovado, fazendo referência aos TC-019.724/026/13, TC-022.125/026/13 e TC-022.126/026/13, nos quais, conforme aduziu, deficiência semelhante fora tratada mediante ressalva e recomendação.

Vindicou, ao cabo, a regularidade da licitação e do contrato, com a remessa das falhas que reputou não substanciais ao campo das recomendações.

O Ministério Público de Contas (MPC) obteve vista regimental e restituiu os autos sem manifestação de mérito, na forma do artigo 1.º, § 5.º, do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 006/2014, publicado no DOESP em 08/02/2014 (eventos 59.1 e 62.1 do TC-005.350/989/25).

 Em seguida, os processos foram encaminhados à Presidência para redistribuição, em decorrência da Resolução TCESP n.º 12/2025 e da alteração da competência regimental (evento 71.1 do TC-005.350/989/25).

Redistribuída a matéria, despacho de saneamento, publicado no DOE-TCESP em 05/12/2025, ordenou, em observância ao contraditório e à ampla defesa, a notificação do antigo Secretário Municipal de Obras, responsável pela homologação, e da Contratada, para ciência dos apontamentos e oferecimento de alegações. Ante a ausência de resposta de mérito tempestiva dos destinatários e consideradas as ocorrências acrescidas no acompanhamento da execução, despacho veiculado no DOE-TCESP em 12/02/2026, determinou o exame conjunto dos feitos e concedeu à Origem, aos Responsáveis e à Empresa nova oportunidade de justificativas, inclusive com notificação pessoal do ex-Secretário e da engenheira designada para acompanhar a execução contratual (eventos 80.1, 92.1, 111.1, 124.1, 148.1, 149.1, 154.1/154.2 e 159.1 do TC-005.350/989/25).

A Prefeitura Municipal, representada por seu procurador, ofereceu manifestação e documentação (eventos 138.1/138.3 e 140.1/140.3 do TC-005.350/989/25).

Noticiou que o prazo contratual expirara em 29/08/2025, sem prorrogação ou execução física, pois não se haviam instalado canteiro, equipamentos ou frentes de trabalho, nem realizado intervenções materiais. Descreveu o cancelamento da ordem inicialmente destinada ao começo da obra e daquela expedida em 27/03/2025, referente à elaboração dos projetos executivos, esta última cancelada em 06/06/2025. Distinguiu os atos preparatórios de engenharia dos serviços de implantação e advertiu que a autorização de projetos não equivalia a ordem válida para executar a obra na ausência do licenciamento necessário.

No que toca às pendências ambientais, esclareceu que o procedimento de licenciamento instaurado em 2024 fora arquivado e que novo requerimento somente havia sido protocolado em 22/04/2025, sob n.º 003737/2025-94, permanecendo ausentes Licença Prévia, Licença de Instalação ou outra autorização apta a permitir a intervenção. Imputou a essa circunstância o impedimento jurídico e operacional ao início dos trabalhos. Precisou, ainda, que a empresa submetera medições pertinentes à elaboração de projetos executivos, cujos produtos, em razão de divergências técnicas e da falta das correções reclamadas, não haviam recebido aceitação ou atesto formal, razão pela qual não ocorreram liquidação ou pagamento.

Asseriu que, não obstante a expedição, em 28/08/2025, de notificação de rescisão unilateral, a avença alcançara seu termo final no dia imediato, sem prorrogação. Advogou, por esse motivo, que não seria necessária a ulterior formalização de rescisão de vínculo já extinto, na sua compreensão, pelo decurso do prazo, ressalvada eventual apuração autônoma de responsabilidades. Indicou inexistir, ao tempo daquela manifestação, novo procedimento de contratação para a duplicação da avenida e pediu que possíveis consequências de julgamento desfavorável se limitassem às determinações e medidas saneadoras, considerada a ausência de execução material e de dispêndio.

A engenheira designada para a fiscalização da execução, Sra. Marody M. Nascimento, compareceu igualmente aos autos (evento 153.1 do TC-005.350/989/25).

Declarou que suas atribuições se circunscreviam ao acompanhamento dos serviços, sem participação no procedimento licitatório, na elaboração do orçamento ou no projeto básico, documentos que, segundo afirmou, haviam sido subscritos pelo então Diretor de Obras. Explicou não haver sido expedida em seu nome Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) referente às planilhas.

Disse que a ausência das licenças ambientais impedira a implantação do canteiro e o começo das intervenções, pelo que tampouco teria sido emitida ART de fiscalização da execução. Qualificou eventuais registros de mobilização ou instalação de placa a providências meramente preparatórias, evocou o cancelamento das ordens de serviço e ao término da vigência sem prorrogação e sublinhou inexistirem medição formalmente aceita, liquidação ou pagamento.

Ao final, invocou a correção de sua atuação funcional e a falta de prejuízo comprovado ao erário.

O antigo Secretário Municipal de Obras, Sr. Augusto Pereira Filho, também encaminhou justificativas, após notificação pessoal (evento 158.1 do TC-005.350/989/25).

Explicou que, já afastado dos quadros do Município, se apoiava nos documentos a que pudera ter acesso no processo eletrônico. Historiou que, antes da licitação, a Prefeitura encomendara a empresa de engenharia projeto executivo cuja estimativa inicial superava R$ 11 milhões. Segundo sua exposição, a solução fora posteriormente revista, sob orientação do engenheiro então encarregado, a fim de adequar o empreendimento aos recursos disponíveis, próximos de R$ 8,5 milhões. Frisou, ainda, que a revisão exigira meses de trabalho e dera origem a planilhas, composições e memórias de cálculo. Arguiu que o preço contratado, inferior à estimativa de referência, representara economia superior a 13%, preservando, em seu entendimento, a vantajosidade e a igualdade entre os competidores.

Sobre a análise das ofertas, atestou ter participado da elaboração do quadro comparativo de preços e quantitativos relevantes, com cotejo perante o orçamento municipal, bem como de sua remessa ao setor de licitações. Manifestou estranheza por não haver a peça sido localizada pela administração sucessora nem encaminhada à Auditoria e afiançou que o exame então realizado dera suporte à homologação, sem impugnação das demais concorrentes.

Em relação ao BDI, assegurou que a Contratada adotara o percentual de 25% já empregado na composição da estimativa da Prefeitura, circunstância que, segundo avaliou, dispensaria demonstração analítica em separado. Mencionou o parecer jurídico favorável ao andamento do certame e disse não lhe haverem sido comunicadas, à época, falhas formais ou insuficiências dos elementos técnicos.

No tópico da execução contratual, especificou que expedira a primeira ordem de serviço após as autorizações administrativas pertinentes e indicara a engenheira incumbida da fiscalização, conforme os critérios internos de distribuição das atribuições. Relatou ter recebido do setor de convênios notícia de pendências perante a instituição financiadora Desenvolve SP, acompanhada de recomendação de suspensão temporária dos trabalhos até a definição do fluxo de desembolsos, para que não se instaurasse desencontro entre a execução e os pagamentos. Anotou que uma medição de pequena expressão chegara a ser acolhida, mas não tivera processamento posterior em virtude da questão financeira. Por derradeiro, aditou não haver praticado atos durante a gestão subsequente e ter tomado conhecimento da suspensão definitiva do empreendimento, já em 2026, por notícias veiculadas na imprensa local.

O MPC obteve nova vista regimental e devolveu os autos para regular prosseguimento, sem opinar sobre a matéria (evento 163.1 do TC-005.350/989/25).

A Empresa, por seu procurador, apresentou manifestação documentada (eventos 103.1/103.2, 127.1 e 168.1/168.9 do TC-005.350/989/25). Embora protocolada após o prazo fixado e os autos já estivessem conclusos para sentença, a petição foi recebida e juntada, em prestígio ao contraditório e à ampla defesa.

Requereu o reexame da questão do vínculo profissional, afirmando que o contrato particular de prestação de serviços, datado de 30/06/2023, consta das peças do recurso administrativo, acompanhado de manifestação técnica municipal e da decisão que proveu o apelo.

Pediu a conferência do documento e do momento de sua apresentação, bem como a requisição dos quadros comparativos, da memória de exequibilidade e dos referenciais orçamentários.

Alegou que os impedimentos ambientais e os atos municipais obstaram o início da obra, impugnando a atribuição de culpa e a equiparação da irregularidade da licitação a abandono contratual.

Requereu informações atualizadas sobre eventual contratação substitutiva, preservação de documentos e apreciação individualizada de qualquer imputação, sem prejuízo de pretensões patrimoniais pelas vias próprias.

Verberou, ainda, que a paralisação decorreu das pendências ambientais e de atos municipais, pediu que não se lhe atribua abandono da obra ou culpa pelo encerramento e resguarda eventual pretensão patrimonial para as vias próprias.

Ultimada a instrução, vieram novamente os feitos conclusos a este Gabinete para sentença (eventos 169/170 do TC-005.350/989/25).

Eis o relatório.

Segue a decisão.

O exame conjunto da matéria conduz à irregularidade da concorrência e do contrato dela decorrente, sem que a inexistência de execução material autorize, por si, conclusão indulgente acerca dos atos que lhes deram origem. A apreciação reclama, todavia, discernimento entre falhas esclarecidas pelo contraditório, impropriedades merecedoras de providências corretivas e vícios de planejamento que, por sua substância, obstam o reconhecimento da regularidade.

Cumpre, pois, principiar pelas ocorrências que encontraram explicação satisfatória, reservando às questões decisivas o rigor que a gravidade do empreendimento reclama. Nem toda deficiência documental encerra ofensa substancial à ordem jurídica, assim como a inexistência de dano demonstrado não convalida contratação deficientemente preparada.

No tocante à habilitação da LRMF Construções e Serviços Ltda., o contrato particular de prestação de serviços firmado em 30/06/2023, trazido com a petição superveniente, e as peças do recurso administrativo evidenciam vínculo profissional anterior à sessão. A Súmula n.º 25 desta Corte admite a comprovação mediante contrato de trabalho ou prestação de serviços com profissional autônomo. Conquanto a documentação não houvesse sido localizada no conjunto inicialmente encaminhado, não se justifica presumir sua constituição posterior. Reputa-se, assim, suficientemente esclarecida a revisão da inabilitação, sem prejuízo da recomendação de rigor na guarda e identificação das peças que fundamentam os atos recursais (evento 168.3 do TC-005.350/989/25).

A tese do antigo Prefeito, no sentido de que a Administração poderia reconsiderar a habilitação à luz dos elementos recursais, encontra acolhimento nesse limite. A circunstância, entretanto, não interfere na avaliação das condições objetivas de preparação da obra, matéria distinta, à qual se dirige o fundamento essencial deste julgamento.

Outra causa determinante reside nas condições em que se preparou o empreendimento. Ao disciplinar o projeto básico, o artigo 6.º, IX, da Lei Federal n.º 8.666/1993 exigia elementos necessários e suficientes à caracterização da obra, à avaliação do custo e à definição de métodos e prazos, de modo a assegurar sua viabilidade técnica e o adequado tratamento dos impactos ambientais. O artigo 7.º, § 2.º, I e II, do mesmo diploma normativo pressupunha projeto básico aprovado e orçamento detalhado, ao passo que o artigo 12, VII, determinava a consideração dos impactos ambientais na concepção das soluções de engenharia. Não eram exigências destinadas a ser satisfeitas quando já contraída a obrigação, mas cautelas que deveriam conferir fundamento à própria decisão de contratar.

A natureza da intervenção e as disposições ambientais aplicáveis é que definem a necessidade de licença prévia, licença de instalação ou autorização específica. Não seria, portanto, juridicamente exato exigir, em todo certame e sem distinção, a apresentação antecipada da totalidade desses documentos. Impunha-se, isto sim, que a viabilidade ambiental estivesse suficientemente examinada na fase de planejamento, com a obtenção da licença prévia quando exigível, reservando-se as autorizações próprias da execução para o momento legalmente adequado. Há diferença substancial entre aguardar permissão para dar início a uma intervenção já reconhecida como viável e contratar sem que se tenham esclarecido as condições capazes de permitir sua realização.

Na espécie, a duplicação da Avenida Alfried Krupp reclamava exame das interferências ambientais do local e das condições de implantação do projeto. O procedimento de licenciamento iniciado em 2024 veio a ser arquivado, e novo requerimento somente foi formulado em 22/04/2025, quando parcela considerável da vigência contratual já transcorrera. A Prefeitura, ademais, reconheceu que, sem as autorizações pertinentes, a intervenção não poderia começar. Revela-se na insuficiente demonstração, pelos elementos submetidos ao exame, de que as condicionantes ambientais essenciais haviam sido tempestivamente identificadas e equacionadas antes da contratação. O arquivamento do procedimento, a apresentação de novo requerimento e a persistência dos obstáculos durante a avença corroboram essa insuficiência originária, sem converter a mera inexecução em prova retrospectiva e suficiente de vício anterior.

Nesse particular, cumpre reconhecer o alcance das justificativas apresentadas pelo antigo Secretário. A Municipalidade contratara empresa de engenharia para a elaboração do projeto, promovera revisões e dispunha, segundo a defesa e a documentação mencionada, de planilhas, composições e outros estudos. Seria inexato dizer que a licitação se fez na ausência absoluta de preparação técnica. Diversamente, a existência desses trabalhos não equivale, por si, à demonstração de que a obra podia executar-se nas condições efetivas em que foi posta em disputa. Havia elementos de projeto, mas permaneciam por resolver, com a antecipação devida, circunstâncias essenciais que podiam obstar, como de fato obstaram, o começo da intervenção pretendida.

Inscrevem-se nesse mesmo quadro a falta de previsão de iluminação da ciclovia e as alterações consideradas necessárias ao projeto básico. Não pertence a este Tribunal de Contas substituir as soluções de engenharia escolhidas pela Administração por outras que lhe pareçam preferíveis. Cabe-lhe, todavia, verificar se os documentos da licitação descreviam, de forma suficiente, os serviços, as instalações e os quantitativos exigidos à plena utilidade do objeto. A omissão relativa à iluminação, desacompanhada de repercussão financeira própria demonstrada, não conduziria, isoladamente, à irregularidade. Sua significação resulta da associação às demais deficiências do projeto e às pendências ambientais, pois revela que aspectos relevantes do empreendimento ainda reclamavam definição quando o Município já o apresentava como objeto adequadamente concebido.

Semelhante ponderação se aplica ao cronograma físico-financeiro, cuja utilidade pressupunha correspondência entre as etapas previstas, os quantitativos, os critérios de medição e o prazo de vigência. Considerado à parte, seu aperfeiçoamento poderia justificar apenas providência corretiva. No contexto, porém, a insuficiente precisão dos parâmetros de acompanhamento adquiriu maior expressão diante da impossibilidade de iniciar a obra. O cronograma não se esgota na disposição de datas e percentuais. É nele que o projeto, o tempo e o custo devem encontrar correspondência inteligível, de sorte que a Administração possa medir e acompanhar aquilo que se obrigou a receber.

Os acontecimentos posteriores tornaram visível a importância das deficiências de origem. Expedida ordem inicial em agosto de 2024, com previsão de início dos serviços em setembro, sucedeu-se suspensão por 120 dias. Na vistoria de 09/04/2025, quando já ultrapassado esse intervalo, a Unidade de Instrução não encontrou trabalhadores, equipamentos, canteiro ou sinais de execução. A ordem de 27/03/2025, destinada à elaboração de projetos executivos, veio a ser cancelada em 06/06/2025, segundo informação da própria Origem. Por fim, o contrato alcançou o termo de 29/08/2025, sem prorrogação e sem que qualquer parcela da obra se materializasse, fato confirmado em inspeção posterior.

Assiste razão à Prefeitura quando distingue a elaboração dos projetos executivos da realização física do empreendimento. A atividade preparatória não se confunde com a movimentação de terras ou a implantação do canteiro, nem se torna irregular pela falta de autorização exigível apenas para a intervenção material. Essa distinção, entretanto, não retira significado à sucessão de ordens e cancelamentos havida enquanto persistiam condicionantes essenciais. A encomenda de documentos técnicos em tais circunstâncias requeria prévia apreciação de sua necessidade, utilidade e possibilidade de aproveitamento, a fim de que a atividade administrativa não se consumisse na preparação de uma obra cuja realização continuava incerta.

O antigo Secretário atribuiu parte da paralisação às dúvidas suscitadas pelo setor de convênios sobre o fluxo financeiro perante a Desenvolve SP. A explicação dá sentido à prudência que garantiu haver observado e impede atribuir, de maneira simplista, toda suspensão a deliberação arbitrária. Não demonstra, contudo, que as pendências ambientais tivessem sido superadas, ou que o empreendimento houvesse adquirido condições efetivas de execução. A incerteza quanto ao financiamento e o impedimento ambiental podiam coexistir, mas uma causa não excluía a outra, nem qualquer delas supria o planejamento que deveria anteceder a contratação.

Delimitados os fundamentos centrais da reprovação, importa conferir às demais ocorrências a exata medida de sua gravidade, sem fazer de toda imperfeição documental razão necessária de invalidade.

A Auditoria observou, quanto às datas-base do orçamento, referências de janeiro, março e abril de 2023, anteriores em mais de seis meses à publicação do instrumento convocatório. A atualidade dos parâmetros serve à segurança da estimativa e ao exame da vantajosidade, razão por que sua atualização ou justificação deveria ter sido documentada. Não se apuraram, entretanto, sobrepreço, contratação antieconômica ou prejuízo patrimonial decorrentes especificamente da antiguidade das tabelas. O valor contratado, de R$ 6.654.539,01, ficou sensivelmente abaixo do orçamento de R$ 8.280.774,27, tendo participado cinco concorrentes. Tais dados não transformam a insuficiência em acerto, mas impedem atribuir-lhe consequência que a prova não revelou, recomendando determinação corretiva, sem que constitua fundamento autônomo do julgamento desfavorável.

A propósito, a defesa do ex-Prefeito reportou-se ao TC-011.726/989/20, no qual, segundo sustentou, a apreciação da defasagem dos referenciais considerara circunstâncias econômicas próprias. O precedente invocado não dispensa o exame da antiguidade das bases aqui utilizadas, porque a repercussão de cada insuficiência depende da realidade da contratação a que se refere. Também a afirmação de que a atualização elevaria o orçamento permanece no domínio da hipótese, não equivalendo a apuração técnica. À vista, porém, da concorrência efetivamente havida e da falta de demonstração de dano específico, é suficiente determinar que as estimativas futuras se apoiem em referenciais temporalmente adequados, com justificação expressa das escolhas adotadas.

No que concerne ao quadro comparativo das propostas, a peça não foi apresentada à Fiscalização. O antigo Secretário declarou ter participado de sua elaboração e remessa ao setor de licitações, mas também não a exibiu. A notícia da confecção do documento, descalçada de sua apresentação, não demonstra que ele efetivamente integrou o procedimento. De outra parte, não se identificou modificação da classificação ou resultado antieconômico decorrente, por si, dessa falta. A peça de interesse do então Chefe do Poder Executivo lembrou os TC-023.419/989/18 e TC-024.248/989/22 para sustentar tratamento corretivo de lacunas documentais sem consequência material comprovada. Nesse limite, a solução se mostra admissível, mediante determinação destinada à preservação integral e identificável dos registros de comparação e julgamento.

A mesma cautela orienta a apreciação da memória de cálculo da exequibilidade. A existência de planilhas orçamentárias, composições de custos e revisões de projeto, invocada pelo ex-Secretário, não se identifica necessariamente com a demonstração dos cálculos empregados no exame das propostas, nos termos do artigo 48 da Lei Federal n.º 8.666/1993. A peça reclamada pela Auditoria de Controle Externo não foi apresentada de maneira reconhecível. Contudo, como não se comprovou que essa falta conduzira à aceitação de oferta inexequível ou produzira consequência patrimonial específica, não lhe cabe força invalidante independente. Também o TC-011.931/989/19, mencionado pelo Alcaide ao tempo da disputa, foi trazido para amparar a apreciação do defeito segundo suas consequências demonstradas, e não segundo gravidade meramente suposta.

Quanto aos Benefícios e Despesas Indiretas, alegou o Secretário responsável que a Contratada adotara o índice de 25%, igual ao utilizado no orçamento municipal. A coincidência percentual, conquanto pertinente à explicação defensiva, não substitui a exposição analítica das parcelas integrantes da taxa, sem a qual se torna incompleta a conferência dos critérios de formação do preço. Subsiste, portanto, a deficiência documental, mas não se demonstrou sobrepreço que dela houvesse decorrido. O apontamento admite, por conseguinte, determinação corretiva, à semelhança do tratamento que se atribuiu aos TC-019.724/026/13, TC-022.125/026/13 e TC-022.126/026/13, mencionados nas justificativas colacionadas aos autos, sem constituir razão adicional e autônoma de reprovação.

O Contrato n.º 84/2024, no qual não se identificou vício formal autônomo de igual gravidade, acompanha a sorte da concorrência em virtude da relação jurídica que os une. Não é a soma indiferenciada de reparos menores que determina a irregularidade, mas a natureza e a repercussão dos dois vícios essenciais que ficaram demonstrados.

Outro há de ser o tratamento do Acompanhamento da Execução Contratual. Nenhuma execução material se verificou, e não há, por conseguinte, prestação física cuja regularidade ou irregularidade possa ser julgada. Impõe-se tomar conhecimento da atividade fiscalizatória e declarar prejudicado o exame da execução material, sem que por isso se retirem da apreciação os atos administrativos praticados ao longo da vigência. Ordens, suspensão, elaboração de projetos, medições apresentadas, cancelamentos e encerramento do vínculo conservam significado para a compreensão do que sucedeu. A obra inexistente não autoriza um julgamento de execução. Tampouco a ausência da obra torna inexistente a gestão que a precedeu.

No domínio financeiro, os registros da Contadoria assinalaram a anulação integral do empenho de 2024, seguida de novo empenhamento em 2025, sem liquidação ou pagamento no demonstrativo relativo ao primeiro exercício. A Prefeitura declarou que não houve medições formalmente aceitas, despesas liquidadas ou valores pagos, enquanto o antigo Secretário responsável afirmou que medição de pequena expressão fora inicialmente acolhida, embora sem processamento posterior. As versões divergem quanto à apreciação administrativa dessa medição. Entretanto, a notícia de acolhimento preliminar, sem atestação definitiva ou liquidação, não prevalece sobre os registros financeiros para comprovar despesa realizada. Mantém-se, quando muito, incerteza sobre o andamento interno de uma pretensão de medição, não sobre a existência de pagamento demonstrado. Não se comprovou desembolso contratual, nem dano patrimonial líquido que permitisse imputação de débito.

Não seria, ainda assim, rigoroso concluir que a contratação frustrada nada representou para a Administração. Consumiram-se esforços na elaboração e revisão de projetos, na tramitação da concorrência, no trabalho dos servidores, na fiscalização e nas providências sucessivamente adotadas para possibilitar o empreendimento. A falta de pagamento por medições não apaga o emprego de trabalho e de recursos administrativos. Essa dimensão do insucesso merece consideração na avaliação das circunstâncias, mas não consente que horas de serviço, despesas gerais ou eventuais pretensões da Contratada se convertam em débito exigível sem individualização de valor, demonstração da origem e prova do nexo causal. O reconhecimento de um esforço improdutivo não equivale à quantificação jurídica de um prejuízo ressarcível.

Quanto aos requerimentos da Contratada, acolhe-se a necessidade de apreciação do vínculo profissional à vista da documentação superveniente, já realizada, e de individualização das responsabilidades, sem imputação automática de abandono da obra. A pretensão de nova requisição dos quadros comparativos, da memória de exequibilidade e dos referenciais orçamentários não se mostra indispensável ao deslinde, diante do conjunto instrutório e da natureza dos fundamentos remanescentes. A solicitação de informações sobre eventual contratação substitutiva e a preservação documental dizem respeito a providências administrativas de acompanhamento, sem alterar o objeto destes feitos.

Eventuais créditos, indenizações, controvérsias sobre medições ou consequências patrimoniais do encerramento contratual deverão ser discutidos nas vias próprias, com observância do contraditório, não comportando reconhecimento ou rejeição definitiva nesta sentença. A ausência de execução física e de pagamento demonstrado tampouco equivale a pronunciamento sobre todas as obrigações eventualmente controvertidas entre as partes.

A individualização das condutas recomenda distinções não menos necessárias. Ao antigo Prefeito Luiz Antonio Braz assiste razão quando repele responsabilidade fundada apenas na posição que ocupava à frente do Poder Executivo. A instrução não lhe atribuiu decisão individualizada que houvesse determinado o acolhimento do recurso de habilitação, a homologação do certame ou a celebração do ajuste nas condições examinadas. Os precedentes que invocou, entre eles o Acórdão n.º 2.532/2023 do Tribunal de Contas da União, foram lembrados para afirmar a necessidade de conduta própria e de nexo pessoal na responsabilização sancionatória. Essa compreensão, sem desfazer a irregularidade objetiva da contratação, impede que se lhe imponham, indistintamente, atos de agentes diversos, especialmente os praticados pela administração municipal que se lhe seguiu.

Idêntica atenção aos limites da atuação individual deve orientar o exame da engenheira designada para a fiscalização. Não se demonstrou participação sua na licitação, na elaboração do orçamento ou na aprovação do projeto básico. Como nenhuma obra física se realizou, tampouco seria legítimo presumir fiscalização de serviços materiais que não chegaram a existir. A falta de Anotação de Responsabilidade Técnica relativa à atividade fiscalizatória não estabelece, por si, nexo de responsabilidade pela frustração do empreendimento, subsistindo a exigência dos registros técnicos cabíveis às funções efetivamente exercidas. Também não se identificou atestação indevida, liquidação ou pagamento que lhe pudessem ser pessoalmente imputados. Afasta-se, pois, sua responsabilização.

Diversa se apresenta a situação do Sr. Augusto Pereira Filho, antigo Secretário Municipal de Obras, a quem couberam a autorização da concorrência, a homologação do resultado e a celebração do contrato. A responsabilidade daí decorrente não pressupõe sua intervenção pessoal em todas as etapas preparatórias, nem a substituição do juízo dos especialistas, mas exige que os atos de sua competência encontrem amparo suficiente nos elementos disponíveis. A contratação do empreendimento pressupunha demonstração bastante de sua viabilidade ambiental, requisito que não se tinha por satisfeito diante da precariedade do equacionamento da matéria e da necessidade de alterações relevantes no projeto, reveladas pela própria Administração.

A disputa efetiva e a economia nominal da proposta vencedora merecem consideração, mas não bastam para afastar a responsabilidade pela decisão de contratar. O apontamento relativo ao vínculo técnico, por sua vez, foi afastado e não integra o fundamento do juízo desfavorável.

A sanção encontra fundamento nos artigos 101 e 104, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993. Para sua graduação, ponderam-se a relevância das insuficiências de planejamento, o vulto da avença e a frustração do empreendimento. Em sentido moderador, consideram-se a atuação de diferentes setores, o afastamento do apontamento relativo ao vínculo técnico e a ausência de liquidação, pagamento ou dano patrimonial individualizado demonstrado. À vista dessas circunstâncias, a multa de 100 (cem) UFESPs revela-se adequada e proporcional à responsabilidade pessoal do agente público.

Os demais agentes arrolados no Termo de Ciência e de Notificação figuram em razão de suas funções cadastrais, sem que a instrução lhes haja imputado conduta determinante das irregularidades apuradas.

Ante o exposto e considerando o mais que dos autos consta, com fundamento no artigo 2.º, XVIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, combinado com os artigos 57, II e XI, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGAM-SE IRREGULARES A CONCORRÊNCIA N.º 12/2023 E O CONTRATO N.º 84/2024, objeto do TC-005.350/989/25.

TOMA-SE CONHECIMENTO DO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL, tratado no TC-005.365/989/25, DECLARANDO-SE PREJUDICADO O EXAME DA EXECUÇÃO MATERIAL.

DETERMINA-SE à Prefeitura Municipal de Campo Limpo Paulista, por intermédio da autoridade competente, que, nas contratações futuras e nos atos de gestão pertinentes, adote as seguintes providências:

a) assegure que os projetos básicos de obras licitadas apresentem soluções, quantitativos, orçamentos, métodos de execução e cronogramas suficientemente definidos, com demonstração da viabilidade ambiental no momento juridicamente adequado, inclusive mediante licença prévia quando exigível;

b) obtenha, antes de qualquer intervenção material, as licenças e autorizações ambientais necessárias, abstendo-se de expedir ordens executivas incompatíveis com as condições jurídicas e técnicas existentes;

c) harmonize as soluções de projeto, inclusive as instalações e a iluminação da ciclovia, com as planilhas, os memoriais, as etapas, os critérios de medição e os prazos contratuais, documentando tempestivamente alterações e suspensões;

d) utilize e justifique bases orçamentárias contemporâneas e conserve, de forma identificável, os quadros comparativos de propostas, as memórias de cálculo da exequibilidade e as composições analíticas dos Benefícios e Despesas Indiretas, em observância à legislação e às Instruções aplicáveis;

e) somente reforme decisões de habilitação quando demonstrado, mediante documentos idôneos, o atendimento aos requisitos editalícios, preservando nos autos as peças que efetivamente fundamentarem o exame dos recursos;

f) formalize a designação de gestores e fiscais, providencie as Anotações de Responsabilidade Técnica exigíveis para as atividades desempenhadas e se abstenha de aceitar, liquidar ou pagar medições sem prévia verificação e atestação regulares.

Com esteio nos artigos 101 e 104, II, da Lei Orgânica desta Casa, APLICA-SE AO SR. AUGUSTO PEREIRA FILHO, antigo Secretário Municipal de Obras, MULTA DE 100 (CEM) UFESPs, pelos atos decisórios de sua responsabilidade, observada a dosimetria anteriormente exposta. O recolhimento deverá ser efetuado, no prazo de 30 (trinta) dias, contado do trânsito em julgado, ao Fundo Especial de Despesa deste Tribunal, instituído pela Lei Estadual n.º 11.077/2002, com a devida comprovação nos autos, sob pena de inscrição do débito na Dívida Ativa do Estado, para cobrança na forma da lei.

Com escoro no artigo 2.º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, após o trânsito em julgado, DÊ-SE CONHECIMENTO deste pronunciamento à Câmara Municipal de Campo Limpo Paulista e ao Ministério Público do Estado, para ciência e adoção das providências que entenderem pertinentes no âmbito de suas competências.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP n.º 1/2011, a íntegra desta sentença e dos demais documentos dos autos poderá ser consultada mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico - e-TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, certificado o trânsito em julgado:

a) Notifique pessoalmente o responsável, Sr. Augusto Pereira Filho, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, proceda ao recolhimento da multa cominada, comprovando-o perante esta Corte;

b) Expeça cópias desta sentença à Câmara Municipal de Campo Limpo Paulista e ao Ministério Público do Estado de São Paulo, para ciência e adoção das providências que, no âmbito de suas respectivas atribuições, entenderem cabíveis.

c) Não havendo o recolhimento da multa cominada, adote as providências necessárias ao encaminhamento do débito para inscrição na Dívida Ativa do Estado, com vistas à sua cobrança na forma da lei.

2. Cumpridas as providências e nada mais havendo que reclame deliberação, ao arquivo.

GCSASW, em 4 de Novembro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04