Cuidam os presentes autos, reunidos em razão da identidade do objeto e da sucessão dos atos administrativos, do Pregão Presencial n.º 038/2020 e do Contrato n.º 5.116/2020 (TC-026.180/989/20), ajustado entre a Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e a Cobrasin Brasileira de Sinalização e Construção Ltda., bem assim dos Termos de Modificação e Prorrogação n.ºs 3.168/2022 (TC-021.403/989/22), 3.752/2024 (TC-021.952/989/24) e do Termo de Rerratificação n.º 3.408/2023 (TC-019.886/989/23).

A contratação originária, assinada em 15/09/2020, destinou-se à organização e regulamentação do trânsito no sistema viário municipal mediante sinalização horizontal, vertical e semafórica, com fornecimento de materiais. Fixou-se o preço de R$ 5.180.000,00 e estipulou-se vigência inaugural de vinte e quatro meses, até 14/09/2022 (eventos 1.15 e 1.16 do TC-026.180/989/20). Os instrumentos supervenientes, autuados em dependência, prolongaram o vínculo, alteraram a gestão e disciplinaram correções e reajustamentos financeiros.

Permanecem em instrução individualizada o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-026.626/989/20), o Termo de Modificação e Prorrogação n.º 4.047/2025 (TC-018.726/989/25), o Termo de Modificação e Prorrogação n.º 4.217/2026 (TC-012.684/989/26) e o Termo de Rerratificação n.º 4.317/2026 (TC-016.573/989/26), cujo mérito não integra, pelas razões adiante expostas, a presente deliberação.

DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO

O Edital n.º 062/2020, divulgado em 07/08/2020, estabeleceu julgamento pelo menor preço global. A estimativa de despesas para os vinte e quatro meses alcançou R$ 5.646.933,33, instruída por pesquisa de preços de junho daquele ano. Na sessão de 19/08/2020 compareceram duas empresas, Cobrasin Brasileira de Sinalização e Construção Ltda. e Viaserv Sinalização Ltda. EPP, sem registro de desclassificações, inabilitações ou recursos administrativos. A adjudicação e a homologação foram publicadas em 29/08/2020 (eventos 1.5, 1.8, 1.10, 1.13 e 1.14 do TC-026.180/989/20).

A 7.ª Diretoria de Fiscalização, ao concluir o exame da licitação e do contrato, opinou pela irregularidade de ambos, em razão da seguinte ocorrência: “As exigências de atestados de capacidade técnica estão em desconformidade com o inciso I, § 1º, artigo 30, da Lei de Licitações, visto que não se referem às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto licitado” (eventos 23.4/23.6 do TC-026.180/989/20).

O apontamento recaiu sobre o item 6.1.2, “c”, do edital, que reclamou comprovação técnico-operacional de serviços idênticos, semelhantes ou similares, em quantitativos equivalentes a 50% daqueles previstos para as parcelas reputadas de maior relevância. A equipe técnica confrontou a enumeração editalícia com a memória de cálculo do orçamento de referência, na qual constavam onze agrupamentos de serviços, correspondentes, em conjunto, a aproximadamente 82% do valor estimado (evento 1.8, fl. 7, do TC-026.180/989/20).

Como exemplos da exigência que reputou excessiva, a Auditoria discriminou atenuadores de impacto, estimados em R$ 53.250,00, equivalentes a 0,9% da previsão global, conjuntos de aterramento de colunas semafóricas, calculados em R$ 6.500,00, correspondentes a 0,1%, câmeras de detecção por imagem, orçadas em R$ 32.400,00, na proporção de 0,6%, e luminárias de travessia de pedestres, avaliadas em R$ 17.600,00, representativas de 0,3%. Sustentou que essas parcelas, individualmente modestas, não preencheriam os requisitos legais necessários à sua eleição como condições eliminatórias de habilitação.

A Inspeção também consignou que vinte e sete empresas retiraram o instrumento convocatório, mas somente duas participaram da disputa, circunstância relacionada, em seu exame, à possível restrição da competição. Por outro lado, considerou compatíveis com o mercado os preços obtidos, registrou inexistência de recursos e noticiou que a primeira visita relativa ao acompanhamento executivo não revelara impropriedades. Assinalou, ademais, a presença da mesma contratada em avença anterior de objeto semelhante, firmada em 29/03/2018.

O Contrato n.º 5.116/2020, no montante indicado, continha disciplina de preços, pagamentos, penalidades e duração. A documentação fiscalizatória não lhe atribuiu vício contratual próprio diverso daquele que, no entendimento da unidade instrutiva, comprometera a licitação da qual proviera.

DOS TERMOS DE MODIFICAÇÃO, PRORROGAÇÃO E RERRATIFICAÇÃO

O Termo de Modificação e Prorrogação n.º 3.168/2022, celebrado em 14/09/2022, renovou a prestação por vinte e quatro meses, até 14/09/2024, fazendo constar inicialmente a previsão de R$ 2.400.000,00 para o novo período, além de promover a substituição dos agentes responsáveis pela gestão e fiscalização contratual. A 5.ª Diretoria de Fiscalização aceitou as justificativas e não encontrou impropriedade própria de feição invalidante, ressalvada a incidência da acessoriedade (eventos 1.8 e 19.3/19.5 do TC-021.403/989/22).

Mediante o Termo de Rerratificação n.º 3.408/2023, celebrado em 06/09/2023, a Administração retificou a cláusula terceira do instrumento precedente, substituindo a estimativa de R$ 2.400.000,00 pela de R$ 5.180.000,00 para a cobertura do período renovado. A providência decorreu da circunstância de que a previsão anterior contemplara apenas os serviços fixos, sem computar aqueles executados conforme a demanda, mediante ordens de serviço. A diferença de R$ 2.780.000,00 elevou a R$ 10.360.000,00 o montante estimado para os dois períodos contratuais. A Auditoria acolheu as justificativas apresentadas e não identificou irregularidades capazes de comprometer o instrumento, ressalvada sua dependência relativamente à contratação originária (eventos 1.3, 1.6 e 14.3/14.4 do TC-019.886/989/23).

O Termo de Modificação e Prorrogação n.º 3.752/2024, firmado em 13/09/2024, estendeu a execução por mais doze meses, até 14/09/2025, e alterou o gestor do contrato. Introduziu reajustamento de 41,135290%, referenciado no Índice Geral de Preços do Mercado da Fundação Getúlio Vargas (IGP-M/FGV), considerando documentação que remontou a agosto de 2020. Acordou, igualmente, o pagamento de R$ 2.400.000,00 atinentes a reajustes de exercícios anteriores, em doze parcelas de R$ 200.000,00. O termo registrou R$ 6.052.546,57, elevando a cifra global acumulada a R$ 16.412.546,57 (evento 1.7 do TC-021.952/989/24).

Na verificação aritmética da alteração de 2024, a Unidade Instrutiva constatou emprego do índice de 39,58984% no cálculo relativo a agosto de 2022 a julho de 2023, quando encontrou variação acumulada de 35,93718%. A divergência importaria redução de R$ 104.272,18 nessa parcela. A própria Diretoria de Fiscalização, todavia, advertiu que a composição negociada para reajustes de agosto de 2021 a julho de 2023, arbitrada em R$ 2.400.000,00, fora inferior aos R$ 2.497.306,08 que reputou devidos. Por isso, apenas registrou a diferença, sem erigi-la em motivo de irregularidade. Anotou ainda divergência redacional sobre a data de início do período de cálculo, esclarecida pelos documentos da Origem.

A autorização municipal para o instrumento de 2024, segundo a documentação da Auditoria, datou de 12/09/2024. O aditamento não exigiu garantia contratual, à semelhança da avença original. Os apontamentos conclusivos da Fiscalização restringiram-se ao vínculo de acessoriedade, sem reprovação isolada da fórmula global negociada (eventos 10.4/10.5 do TC-021.952/989/24).

DO ACOMPANHAMENTO EXECUTIVO E DOS PROCEDIMENTOS POSTERIORES

O TC-026.626/989/20 recebeu autuação específica para acompanhar a execução do objeto. Consta dos elementos trasladados e das referências feitas pelas partes que as inspeções registraram prestação de serviços de sinalização, com controles de empenhos e medições. Em fiscalização subsequente, anotou-se insuficiente especificação das ordens de serviço, sobretudo quanto a materiais e locais de atendimento, sobrevindo notícia de aperfeiçoamento mediante registros fotográficos, relatórios e croquis. O processo executivo, porém, não integra o núcleo de feitos ora submetido a julgamento material, conservando instrução e conclusão próprias.

Os Termos de Modificação e Prorrogação n.º 4.047/2025 (TC-018.726/989/25) e n.º 4.217/2026 (TC-012.684/989/26), bem como o Termo de Rerratificação n.º 4.317/2026 (TC-016.573/989/26), permanecem pendentes de apreciação, reservando-se o exame de seus méritos para momento oportuno, após a conclusão das providências instrutórias e a observância do contraditório nos respectivos autos.

DA TRAMITAÇÃO PROCESSUAL E DO CONTRADITÓRIO

Sob a relatoria do Conselheiro Antônio Roque Citadini, em homenagem às garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Prefeitura, a Contratada e os Responsáveis foram chamados a conhecer os apontamentos da Fiscalização e a oferecer justificativas, nos termos do artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, por despacho publicado no DOESP em 23/02/2021 (eventos 27.1 e 35.1 do TC-026.180/989/20).

Seguiram-se requerimento de vista, habilitação de advogada e renovação da oportunidade defensiva, mediante despacho divulgado no DOESP em 19/03/2021. O antigo Chefe do Executivo, em cuja gestão se realizaram o certame e a contratação originária, apresentou razões, acompanhadas dos elementos de seu interesse (eventos 41.1, 44.1, 53.1, 61.1 e 67.1/67.2 do TC-026.180/989/20).

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas, sobreveio sua restituição para prosseguimento, sem pronunciamento de mérito (eventos 73.1 e 79.1 do TC-026.180/989/20).

Nos anos subsequentes, foram autuados os procedimentos dependentes referentes às prorrogações, à rerratificação financeira e às alterações de gestão contratual, instruídos pelas 5.ª e 3.ª Diretorias de Fiscalização, conforme a competência de cada unidade. No processo principal, sucederam-se pedidos de habilitação dos procuradores da Municipalidade e da Contratada, apresentação dos instrumentos de representação e providências cartorárias correlatas (eventos 84.1/84.2, 85.1/85.3 e 88.1 do TC-026.180/989/20).

No curso da tramitação, a relatoria passou para o Conselheiro Renato Martins Costa, que, por despacho de 23/07/2025, determinou o sobrestamento dos autos até a conclusão da instrução do acompanhamento da execução contratual, ressalvada a superveniência de circunstância que recomendasse o reinício de seu curso (evento 101.1 do TC-026.180/989/20).

Em razão da alteração de competência promovida pela Resolução TCESP n.º 12/2025, o então Relator determinou, em 24/11/2025, o encaminhamento dos feitos à Presidência da Casa, para redistribuição. A matéria passou, em consequência, à apreciação deste Conselheiro Substituto-Auditor (evento 111.1 do TC-026.180/989/20).

Retomada a instrução, despacho disponibilizado no DOE-TCESP em 12/02/2026 abriu novo prazo à Origem, à Empresa contratada e aos Responsáveis para manifestação sobre o Pregão Presencial n.º 038/2020, o Contrato n.º 5.116/2020 e os quatro instrumentos contratuais então submetidos ao exame conjunto. O antigo Chefe do Executivo, responsável pela Administração à época da seleção e do ajuste inicial, reiterou e desenvolveu as justificativas anteriores, circunscrevendo sua manifestação aos atos praticados durante o respectivo mandato (eventos 122.1, 132.1 e 142.1 do TC-026.180/989/20).

A Municipalidade requereu dilação do prazo defensivo, acolhida por despacho publicado no DOE-TCESP em 10/04/2026. Na mesma oportunidade, determinou-se a notificação pessoal dos antigos titulares das Secretarias Municipais de Segurança, Trânsito e Transporte e de Finanças, na condição de signatários do contrato originário, para apresentação das alegações que reputassem pertinentes (eventos 144.1, 149.1 e 159.1 do TC-026.180/989/20).

A Prefeitura, por intermédio de seus procuradores, ofereceu justificativas conjuntas e documentos, abrangendo os apontamentos atinentes ao procedimento licitatório, à avença inicial e às quatro alterações examinadas. Quanto à Contratada, registraram-se pedidos de vista e providências de representação processual, sem manifestação autônoma de mérito (eventos 168.1/168.2 do TC-026.180/989/20).

Prosseguiram as diligências para a ciência dos dois antigos agentes políticos signatários, com expedição de comunicações, comprovantes postais e tentativa de notificação pessoal. A documentação consignou o êxito da entrega dirigida a um dos destinatários e a impossibilidade de localização do outro no endereço indicado, motivo pelo qual este último foi chamado por edital, nos termos do artigo 91, IV, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, cujas disponibilizações no DOE-TCESP ocorreram em 23/07/2026, 24/07/2026 e 28/07/2026 (eventos 175.1, 176.1, 180.1/180.2, 182.1, 185.1, 188.1 e 192.1 do TC-026.180/989/20).

Por derradeiro, o Ministério Público de Contas teve vista regimental e restituiu os autos para regular prosseguimento, sem parecer de mérito, nos termos do artigo 1.º, § 5.º, do Ato Normativo PGC n.º 006/2014 (evento 201.1 do TC-026.180/989/20).

Ultimadas as providências pertinentes ao núcleo formado pela licitação, pelo contrato e pelos aditamentos de 2022 a 2024, vieram os feitos conclusos para apreciação singular, conservada a reserva expressa dos procedimentos executivos e dos instrumentos de 2025 e 2026 ainda submetidos a contraditório (eventos 202/203 do TC-026.180/989/20).

DAS JUSTIFICATIVAS DOS INTERESSADOS

Reunidas as manifestações oferecidas nas diversas oportunidades de contraditório, expõem-se, com a necessária individualização, as razões do antigo Chefe do Executivo e da Municipalidade, distinguindo-se as concernentes à seleção originária daquelas relativas às modificações contratuais.

O Sr. Jorge José da Costa, antigo Prefeito, em peça apresentada no curso de 2021 (evento 67.1 do TC-026.180/989/20), asseverou que os atestados técnicos se prestavam a assegurar a escolha de empresa apta à execução de serviços viários especializados, cuja prestação deficiente poderia comprometer o trânsito e a segurança dos munícipes. Relacionou a seleção dos componentes à complexidade do objeto e ao dever administrativo de resguardar a execução contratual.

No plano jurídico, evocou a margem de atuação da Administração na eleição de parcelas relevantes, bem como as Súmulas n.ºs 23 e 24 deste Tribunal, relativas às exigências de capacidade técnica, citando julgados relativos a casos assemelhados, abrigados nos TC-000.517/010/12, TC-012.994/026/06 e TC-012.995/026/06. Reportou-se à orientação dos órgãos especializados que instruíram o certame e à apreciação favorável de sua assessoria jurídica, aspectos que, a seu ver, abonariam a legitimidade das disposições editalícias.

A respeito do resultado da disputa, assinalou a ausência de recursos administrativos e de impugnações às regras de habilitação, o preço tido por compatível com o mercado e a notícia de cumprimento do objeto sem dano patrimonial.

Pediu julgamento de regularidade ou, sucessivamente, o reconhecimento de impropriedade formal sujeita a recomendação.

Em manifestação renovada no corrente exercício (evento 142.1 do TC-026.180/989/20), o ex-Prefeito delimitou sua intervenção ao Pregão Presencial n.º 038/2020 e ao contrato celebrado durante sua gestão, encerrada em 31/12/2020. Excluiu expressamente de seu âmbito de atuação as prorrogações, a rerratificação e os demais atos posteriores, cujos procedimentos foram conduzidos por administrações subsequentes.

A título preliminar, arguiu ilegitimidade passiva para responsabilização pessoal, afirmando haver homologado o certame após sua submissão à comissão competente e à Procuradoria Jurídica Municipal. Invocou a presunção de legitimidade dos atos administrativos e o princípio da confiança, reputando desarrazoada a exigência de que o Chefe do Executivo revisse, por iniciativa própria, cada especificação de natureza técnica.

Quanto à possibilidade de identificação do alegado vício, ponderou que a controvérsia sobre maior relevância e valor significativo possuía complexidade hermenêutica, sem defeito ostensivo que lhe permitisse antecipar o entendimento posterior da Fiscalização. Considerou que a atuação do agente político só comportaria juízo sancionatório mediante demonstração concreta de dolo, culpa grave ou violação manifesta dos deveres de cuidado.

A propósito do conteúdo dos atestados, realçou que a diminuta participação financeira de um dispositivo não lhe retira importância para a prevenção de acidentes. Mencionou, como exemplos, atenuadores de impacto e conjuntos semafóricos, cuja falha poderia comprometer a efetividade global da sinalização, defendendo a pertinência de experiência específica em componentes sensíveis à segurança viária.

No tópico relativo à concorrência, atribuiu à retirada do edital por vinte e sete empresas significado de ampla publicidade. Considerou a participação de duas interessadas resultado possível de escolhas empresariais autônomas, salientando que a inexistência de insurgência administrativa evidenciaria, em sua leitura, aceitação das condições de disputa pelo mercado.

Ao concluir sua manifestação, requereu a exclusão de sua responsabilidade, a aprovação da contratação inaugural e o arquivamento do processo. Subsidiariamente, postulou que eventual ocorrência fosse relevada em face da boa-fé, da compatibilidade de preços, da regularidade material dos serviços e da ausência de dano demonstrado.

A Prefeitura, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, em razões de 07/05/2026 (evento 168.1 do TC-026.180/989/20), sustentou que o controle da licitação deveria observar exclusivamente a disciplina vigente quando publicado o edital, especialmente o artigo 30 da Lei Federal n.º 8.666/1993. Situou a exigência de demonstração técnico-operacional na necessidade de experiência anterior compatível com a natureza e a complexidade dos serviços contratados.

Acerca dos quantitativos, esclareceu que o instrumento convocatório adotara o patamar de 50% para a experiência a comprovar, parâmetro reputado consentâneo com a Súmula n.º 24 deste Tribunal, que admite percentuais de 50% a 60% ou outros justificados tecnicamente. Distinguiu, assim, a extensão da prova reclamada da apreciação do valor de cada insumo integrante do objeto.

Sob o enfoque da segurança coletiva, descreveu a utilidade funcional dos atenuadores de impacto, dos equipamentos semafóricos, dos conjuntos de aterramento, das câmeras de detecção e das luminárias de travessia. Expôs que a inadequação de tais componentes poderia provocar acidentes, falhas operacionais e redução da proteção destinada a pedestres e condutores, independentemente de seu peso individual na planilha orçamentária.

No tocante à discricionariedade técnica, defendeu que a Administração detinha competência para identificar os elementos cuja execução reclamasse experiência anterior comprovada, sem reduzir a noção de relevância a mero cálculo percentual. Indicou o interesse público e a eficiência como fundamentos da opção pelo conjunto de exigências questionadas.

Quanto à sucessão legislativa, objetou à eventual utilização retroativa do artigo 67, § 1.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021, cujo parâmetro percentual específico para a seleção das parcelas não integrava, segundo a Comuna, o regime de 2020. Daí extraiu a tese de que o exame do edital não poderia impor exigência ulterior à sua publicação.

Sob a perspectiva da publicidade e da competitividade, contrapôs ao relatório fiscalizatório a circunstância de vinte e sete empresas haverem tido acesso ao instrumento convocatório e de nenhuma delas o ter impugnado. A presença de duas concorrentes, em sua compreensão, não autorizava concluir que as demais se abstiveram por incapacidade de satisfazer os atestados, pois razões comerciais independentes igualmente poderiam explicar a opção de não disputar.

No capítulo econômico, recordou que a Auditoria reconhecera preços compatíveis com o mercado e não identificara superfaturamento no contrato originário. Acresceu a entrega dos serviços de sinalização e o benefício público deles resultante, para afastar a existência de dano material e reforçar o pedido de aprovação do pregão e da avença.

Relativamente à fiscalização executiva, informou a utilização de planilhas de empenhos e medições, bem como providências de aprimoramento destinadas a individualizar os serviços, seus locais e os materiais empregados. Referiu-se a relatórios de sinalização, documentação fotográfica e croquis em resposta aos registros de insuficiente detalhamento das ordens de serviço, sem apresentar esse tema como nova causa autônoma de reprovação da contratação.

A respeito do Termo de Modificação e Prorrogação n.º 3.168/2022, discriminou as alterações de gestão e fiscalização, com a substituição dos agentes então responsáveis, e a extensão por mais vinte e quatro meses. Frisou a inexistência de apontamento fiscalizatório material independente, qualificando a renovação como continuidade do vínculo anterior, executada nas condições já ajustadas.

No que concerne ao Termo de Rerratificação n.º 3.408/2023, precisou que a rerratificação se destinara a corrigir a cifra atribuída ao período prorrogado, de R$ 2.400.000,00 para R$ 5.180.000,00, a fim de harmonizar a cláusula financeira com o preço estabelecido para dois anos de serviços. Negou que o ato introduzisse objeto diverso ou novo compromisso contratual alheio ao que já havia sido ajustado.

Sobre o Termo de Modificação e Prorrogação n.º 3.752/2024, enumerou a prorrogação anual, a substituição do gestor, a aplicação do índice de reajuste e o pagamento parcelado de valores atinentes a períodos pretéritos. Reiterou que a Fiscalização não lhe atribuíra irregularidade própria, ressalvado o efeito que pudesse decorrer do julgamento da licitação inicial.

No tratamento jurídico dos três instrumentos, colacionou decisões proferidas nos TC-014.681/989/23, TC-010.480/989/23 e TC-018.204/989/22, que, segundo a Procuradoria, teriam admitido o simples conhecimento de ajustes corretivos ou sem obrigações novas, em lugar da propagação automática do juízo desfavorável da origem. Em consequência, pleiteou regularidade dos aditamentos ou, subsidiariamente, seu conhecimento sem aplicação do princípio da acessoriedade.

A propósito do Termo de Modificação e Prorrogação n.º 4.047/2025 (TC-018.726/989/25), apresentou justificativas, cujo exame permanece reservado aos respectivos autos, encaminhados a saneamento e à renovação do contraditório pessoal, sem apreciação de mérito nesta oportunidade.

A Contratada, por intermédio de sua patrona, requereu vista dos autos e, posteriormente, sua habilitação nos feitos relacionados, com o propósito de examinar a matéria e oferecer eventuais esclarecimentos. Não apresentou, todavia, justificativas destinadas a infirmar os apontamentos da Fiscalização (eventos 41.1 e 85.3 do TC-026.180/989/20).

Os signatários do ajuste, conquanto regularmente notificados, também deixaram de apresentar justificativas (eventos 175.1, 176.1, 180.1/180.2, 182.1, 185.1, 188.1 e 192.1 do TC-026.180/989/20).

Eis o relatório.

Segue a decisão.

Malgrado as razões expendidas pelos interessados, a instrução reunida não consente juízo de regularidade do Pregão Presencial n.º 038/2020 e do Contrato n.º 5.116/2020. Os Termos n.ºs 3.168/2022, 3.408/2023 e 3.752/2024 sujeitam-se, por acessoriedade material, ao mesmo resultado, conquanto a Fiscalização não lhes tenha atribuído impropriedades autônomas. O Termo de Modificação e Prorrogação n.º 4.047/2025 fica excluído desta apreciação, com a renovação do contraditório pessoal em autos próprios, assim como permanecem reservados o acompanhamento executivo e os instrumentos de 2026.

Antes do mérito, cumpre delimitar a matéria em presença. A redistribuição regimental dos autos não suprimiu o contraditório já realizado, tampouco impediu a renovação das oportunidades defensivas. O antigo Prefeito respondeu quanto à seleção originária, enquanto a Municipalidade ofereceu razões abrangendo os instrumentos que vieram a ser examinados. O Secretário Municipal de Segurança, Trânsito, Transporte e Defesa Civil à época, chamado pessoalmente ao processo, teve oportunidade de se pronunciar sobre o apontamento. Não localizado o antigo Secretário de Finanças para a notificação pessoal, foi ele chamado por edital, nos termos do artigo 91, IV, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, e não compareceu aos autos.

Vencida essa delimitação, importa enunciar o núcleo da controvérsia. A Fiscalização impugnou a eleição, no Pregão Presencial n.º 038/2020, de onze agrupamentos de serviços como parcelas para comprovação da qualificação técnico-operacional, entre eles componentes de reduzida expressão econômica (atenuadores de impacto, conjuntos de aterramento de colunas semafóricas, câmeras de detecção por imagem e luminárias de travessia de pedestres), sem encontrar motivação individualizada que justificasse a exigência de experiência específica em cada qual. Em sentido contrário, a Municipalidade e o antigo Chefe do Executivo invocaram a complexidade da sinalização viária, a segurança dos usuários e a razoabilidade dos quantitativos editalícios. Cumpre decidir, pois, sobre a legitimidade da escolha dessas parcelas como requisitos de habilitação, e não sobre a admissibilidade, em abstrato, da exigência de aptidão técnica dos concorrentes.

O artigo 37, XXI, da Constituição Federal assegura igualdade de condições aos concorrentes, consentindo requisitos de qualificação técnica apenas na medida indispensável à garantia do cumprimento das obrigações. À época do certame, o artigo 30, II, §§ 1.º, 2.º e 3.º, da Lei Federal n.º 8.666/1993 disciplinava a demonstração de aptidão e a delimitação das parcelas relevantes, devendo sua aplicação à capacidade técnico-operacional observar, ainda, a Súmula n.º 24 deste Tribunal. A competência administrativa para organizar o edital não dispensava a demonstração da pertinência e da necessidade de cada exigência eliminatória.

A questão não se reduz à contagem das cifras individualmente atribuídas aos equipamentos. Há prestações de modesto preço cuja execução envolve especial complexidade ou cujo insucesso compromete o resultado integral. A relevância funcional, porém, não se confunde necessariamente com a aptidão para converter determinado insumo em parcela independente de habilitação. Era indispensável demonstrar, na fase preparatória, a razão concreta por que a experiência com aquele componente, e não com serviços similares de complexidade equivalente, se tornava condição necessária para executar a sinalização viária pretendida.

A circunstância de os onze agrupamentos representarem, conjuntamente, cerca de 82% do orçamento estimado não confere, por si, a cada um deles a condição de parcela de maior relevância e valor significativo. O percentual global não supre a falta de motivação individualizada para eleger como requisitos de habilitação componentes de reduzida representatividade financeira. Os quatro exemplos apontados pela Fiscalização, com participações de 0,1% a 0,9% na estimativa total, reclamavam justificação técnica própria, que não se extrai, sem mais, de sua importância para a segurança viária.

Conquanto lhes atribuísse reconhecida utilidade, a Municipalidade não demonstrou, por estudos anteriores ao certame, por que a execução desses componentes exigiria experiência específica, insuscetível de comprovação mediante serviços semelhantes de complexidade equivalente. O reparo não recai sobre a importância funcional dos equipamentos, nem torna ilegítima, por si só, a eleição das demais parcelas. Incide sobre sua conversão, sem motivação suficiente, em condições autônomas e eliminatórias de habilitação. Assim formulada, a exigência do item 6.1.2, “c”, contrariou a disciplina do artigo 30, II, §§ 1.º a 3.º, da Lei Federal n.º 8.666/1993. Tratando-se de condição de acesso à própria disputa, o vício compromete o certame, ainda que economicamente modestos os componentes em questão.

A exigência de quantitativos de 50%, por seu turno, reclama apreciação em plano distinto. A Súmula n.º 24 do TCESP disciplina, em termos de razoabilidade, o volume de experiência técnico-operacional exigível, uma vez escolhida parcela juridicamente pertinente. Não atribui, pela simples observância da fração de 50%, legitimidade indiscriminada à seleção de todo serviço inserido na planilha. A adequação do objeto da prova antecede logicamente o limite quantitativo dessa prova, razão pela qual o cumprimento de um parâmetro não sana deficiência do outro.

Também não se aplica ao pregão de 2020, de modo retroativo, o artigo 67, § 1.º, da Lei n.º 14.133/2021. A reprovação ora formulada nasce das exigências já impostas pela Lei Federal n.º 8.666/1993 e pelo regime constitucional da isonomia, da proporcionalidade e da competição. A disciplina legislativa superveniente não constitui o fundamento do reparo, embora a Administração a tenha invocado para demonstrar a impossibilidade de aplicar a nova regra a edital pretérito.

O contraste entre as vinte e sete retiradas do edital e as duas propostas merece ponderação cuidadosa. A mera diferença aritmética não comprova que vinte e cinco empresas tenham sido impedidas de disputar, nem identifica as razões comerciais de cada abstenção. Tampouco revela, isoladamente, direcionamento deliberado do certame. Constitui, entretanto, indício contextual que, somado ao excesso das parcelas de habilitação, torna improcedente tratar a ampla divulgação como prova bastante da inexistência de obstáculo competitivo. A falta de impugnação administrativa não convalida requisito editalício contrário à disciplina de regência.

Há, em benefício da Origem, dados probatórios que não podem ser obscurecidos. A pesquisa de mercado mereceu aceitação da unidade técnica, nenhuma licitante foi afastada no curso da sessão e não se comprovou preço excessivo, conluio ou descumprimento integral do objeto. Essas circunstâncias afastam pretensões de imputar, por presunção, dano patrimonial à contratação. Não têm, contudo, força para converter em lícita a condição de habilitação cuja necessidade técnica específica não foi demonstrada.

A irregularidade do contrato decorre da relação de origem com o procedimento competitivo comprometido. O ajuste não recebe juízo desfavorável por ausência de garantia, por preço excessivo ou por inadimplemento da prestação, ocorrências que não integraram a conclusão técnica originária. O fundamento é estritamente a deficiência da seleção antecedente, à luz do regime jurídico então aplicável.

O primeiro aditamento não consistiu em ato de simples organização administrativa. Embora também tenha substituído gestores e fiscais, prolongou por dois anos a execução de serviços e permitiu o prosseguimento dos dispêndios contratuais. A Auditoria reputou sua motivação aceitável e não lhe atribuiu vício próprio, juízo técnico que aqui se preserva. A extensão temporal, entretanto, continuou assentada no contrato produzido por licitação irregular, configurando dependência econômica e jurídica suficiente à incidência da acessoriedade.

A rerratificação de 2023 não se confunde inteiramente com as correções de grafia ou identificação destituídas de efeito na disciplina do contrato. A documentação não demonstra que tenha introduzido novos serviços, ampliado o objeto ou alterado preços unitários. O que se comprovou foi a retificação, de R$ 2.400.000,00 para R$ 5.180.000,00, da estimativa consignada no primeiro termo prorrogador, para nela compreender os serviços variáveis, executados por demanda, que a previsão anterior deixara de computar. Não se presume, dessa diferença formal de R$ 2.780.000,00, a criação de obrigação material antes inexistente. A providência, contudo, integrou a cláusula financeira que disciplinava a continuidade da execução por mais vinte e quatro meses, e é nessa vinculação concreta ao termo prorrogador, assentado na contratação originária irregular, que reside o fundamento da acessoriedade, não em suposto acréscimo de objeto ou de preços.

A renovação de 2024, por seu turno, acrescentou novo período contratual, disciplinou reajustamento e instituiu o parcelamento de montante expressivo relativo a exercícios anteriores. Sua conexão com o vínculo originário, portanto, transborda a simples menção formal ao instrumento antecedente. O juízo desfavorável resulta da acessoriedade material, não de ilicitude autônoma imputada ao índice contratual ou ao acordo sobre as prestações.

Merece consideração separada a diferença de R$ 104.272,18 detectada em cálculo intermediário do reajuste. A própria Unidade Instrutiva anotou que o total negociado, de R$ 2.400.000,00, era inferior ao montante de R$ 2.497.306,08 reputado devido para os períodos cotejados. Sem demonstração técnica de desembolso excessivo decorrente da divergência pontual e diante da conclusão expressa da Fiscalização, não cabe converter essa anotação em fundamento suplementar de irregularidade. A precisão decisória exige não criar vício onde o relatório que lhe deu origem não o reconheceu.

Os precedentes invocados pela Prefeitura acerca da não incidência da acessoriedade merecem consideração nos limites das situações que apreciaram. Retificação estritamente textual, sem consequência sobre as obrigações ou a disciplina da execução contratual, pode justificar o simples conhecimento. Nos presentes autos, entretanto, o primeiro e o terceiro instrumentos prorrogaram o vínculo e lhe disciplinaram a continuidade financeira. A rerratificação em exame, embora não comprovadamente constitutiva de novos serviços, recompôs a estimativa pecuniária do período já renovado. A distinção não repousa, pois, na existência presumida de nova obrigação, mas na função concretamente desempenhada por cada instrumento na continuidade do contrato irregular.

A responsabilidade pela falha originária reclama individualização. É certo que a formação do procedimento licitatório resulta da intervenção sucessiva de órgãos e agentes, cujas atribuições não se confundem. Essa circunstância, contudo, não obscurece a participação do Sr. Oswaldo Luiz Cardenuto, então Secretário Municipal de Segurança, Trânsito, Transporte e Defesa Civil. Mediante a Informação n.º 126/2020, de 29/05/2020, solicitou a instauração do certame e encaminhou à Secretaria Municipal de Finanças a documentação preparatória por ele subscrita, na qual já figuravam as onze parcelas escolhidas para demonstração da capacidade técnica das licitantes.

Além de atuar na origem das especificações, homologou o procedimento, com fundamento nas atribuições conferidas pelo artigo 1.º, I, do Decreto Municipal n.º 2.819/2019, e firmou o contrato, conforme os documentos constantes dos autos (eventos 1.3, fls. 1 e 84/86, 1.8 e 1.14/1.15 do TC-026.180/989/20). Não se trata, portanto, de responsabilidade inferida da posição hierárquica, mas de atos concretos praticados na preparação, na homologação e na formalização da avença.

Conquanto a eleição das parcelas de maior relevância envolvesse apreciação especializada, a inclusão de componentes de diminuta expressão econômica entre os requisitos cumulativos de habilitação, sem esclarecimento técnico suficiente da necessidade de experiência específica, constituía circunstância perceptível e merecedora de exame mais detido. À autoridade da Pasta de onde provinham as especificações cabia promover essa verificação tanto na fase preparatória quanto antes da homologação, não lhe sendo lícito considerar suprida, pela mera sucessão dos atos administrativos, a motivação da escolha.

À vista dessas circunstâncias, com fundamento nos artigos 101 e 104, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, impõe-se ao Sr. Oswaldo Luiz Cardenuto multa correspondente a 160 (cento e sessenta) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs). A dosimetria considera a pluralidade dos componentes indevidamente elevados a requisitos específicos de habilitação, sua aptidão para limitar o universo de competidores e a intervenção do responsável tanto na preparação quanto na homologação do certame. Em sentido atenuante, ponderam-se a ausência de dano patrimonial quantificado, a compatibilidade dos preços contratados e a efetiva prestação dos serviços. O montante assim fixado guarda proporção com a gravidade da falha e com as circunstâncias que a mitigam.

A Chefia do Poder Executivo, embora figure nos autos na condição de responsável processual, não teve demonstrada participação direta nos atos em exame, seja nos relacionados ao ajuste originário, seja no que concerne às alterações contratuais, não bastando a posição hierárquica, por si só, para justificar a imposição de sanção. De igual modo, a irregularidade dos termos aditivos decorre exclusivamente de sua dependência jurídica em relação à avença originária, sem que a instrução tenha identificado vícios próprios atribuíveis aos respectivos signatários. Não se descortina, pois, fundamento para estender-lhes a penalidade, uma vez que a sorte dos instrumentos, por força da acessoriedade, não se confunde com a responsabilidade pessoal daqueles que os subscreveram.

Quanto ao antigo Prefeito, Sr. Jorge José da Costa, a defesa afirmou haver homologado o pregão. O ato publicado no DOESP em 29/08/2020, porém, atribui a homologação à diversa autoridade (evento 1.14 do TC-026.180/989/20). Tampouco se demonstrou participação direta do Chefe do Executivo na definição das parcelas de qualificação técnica. A posição hierárquica, desacompanhada de conduta individualizada, não basta para justificar sanção pessoal.

Pela mesma razão, não se estende a penalidade aos signatários dos termos posteriores, posto que sua irregularidade decorre da dependência jurídica do contrato originário, sem identificação de ilícitos autônomos a eles imputáveis. O juízo objetivo sobre os instrumentos não se confunde com a responsabilidade de quem os subscreveu.

Relativamente à Contratada, não se demonstrou participação na formação das exigências que inquinaram a licitação, tampouco conduta que houvesse concorrido para o vício originário, inexistindo, pois, fundamento para sua responsabilização sancionatória.

Ante o exposto, considerando o mais que dos autos consta, com fundamento no artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal, nos artigos 2.º, XIII e XVIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 e no artigo 57, II, III e XI, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGAM-SE IRREGULARES O PREGÃO PRESENCIAL N.º 038/2020 E O CONTRATO N.º 5.116/2020, examinados no TC-026.180/989/20.

JULGAM-SE IGUALMENTE IRREGULARES O TERMO DE MODIFICAÇÃO E PRORROGAÇÃO N.º 3.168/2022, O TERMO DE RERRATIFICAÇÃO N.º 3.408/2023 e O TERMO DE MODIFICAÇÃO E PRORROGAÇÃO N.º 3.752/2024, objetos dos TC-021.403/989/22, TC-019.886/989/23 e TC-021.952/989/24, respectivamente.

Com fulcro nos artigos 101 e 104, II, da Lei Orgânica deste Tribunal, APLICA-SE AO SR. OSWALDO LUIZ CARDENUTO, Secretário Municipal de Segurança, Trânsito, Transporte e Defesa Civil à época dos fatos, MULTA DE 160 (CENTO E SESSENTA) UNIDADES FISCAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO (UFESPs). O recolhimento deverá ser efetuado ao Fundo Especial de Despesa deste Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, contado da notificação a ser expedida após o trânsito em julgado desta decisão, nos termos do artigo 86 da referida Lei Complementar, mediante comprovação nos autos, sob pena de inscrição do débito na Dívida Ativa do Estado.

DETERMINA-SE à Origem que, nas futuras contratações, delimite e motive, mediante estudos técnicos contemporâneos à fase preparatória, as parcelas para comprovação da capacidade técnica das licitantes, observando a pertinência ao objeto, os critérios de maior relevância ou valor significativo previstos na legislação vigente e a necessidade de cada exigência. Os quantitativos mínimos, quando admissíveis, deverão respeitar os limites do artigo 67, §§ 1.º e 2.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021, considerada a Súmula n.º 24 deste Tribunal apenas naquilo em que com essa legislação se harmonizar.

EXPEÇAM-SE OFÍCIOS À CÂMARA MUNICIPAL DE ITAPECERICA DA SERRA E AO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO, nos termos do artigo 2.º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para ciência deste pronunciamento e providências que reputarem pertinentes em suas esferas de atuação.

Tratando-se de procedimentos eletrônicos, a íntegra da sentença e das demais peças poderá ser consultada mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), disponível na página institucional desta Corte, nos termos da Resolução TCESP n.º 1/2011.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, certificado o trânsito em julgado:

a) notifique pessoalmente o Sr. Oswaldo Luiz Cardenuto para o recolhimento da multa que lhe foi imposta, no prazo de 30 (trinta) dias, observadas as instruções de pagamento e a comprovação nos autos;

b) expeça as comunicações destinadas à Câmara Municipal e ao Ministério Público do Estado, com cópia desta decisão; e

c) não comprovado o recolhimento da multa cominada, adote as providências pertinentes à inscrição do seu valor na Dívida Ativa do Estado.

2. Cumpridas as providências, ao arquivo quanto aos atos definitivamente apreciados.

GCSASW, em 23 de Outubro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04