TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: TERCEIRO SETOR. TERMO DE COLABORAÇÃO. TERMO ADITIVO. PRORROGAÇÃO DA VIGÊNCIA. MEMÓRIA DE CÁLCULO. DETALHAMENTO INSUFICIENTE DOS CUSTOS. METAS E INDICADORES SEM CRITÉRIOS OBJETIVOS DE AFERIÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO COMPARATIVA DA VANTAJOSIDADE DA PARCERIA. IMPROPRIEDADES RESSALVADAS EM JULGAMENTO ANTERIOR, CUJA DECISÃO FOI PROFERIDA APÓS A CELEBRAÇÃO DO AJUSTE EM EXAME. AUSÊNCIA DE EVIDÊNCIAS DE SOBREPREÇO OU DANO AO ERÁRIO. REGULARIDADE COM RESSALVAS. DETERMINAÇÕES. ADVERTÊNCIA.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre a análise de repasses ao terceiro setor, originários do Termo de Colaboração nº 11/2020, celebrado entre a Prefeitura Municipal de São Caetano do Sul e a Associação Pestalozzi de Sumaré, tendo por objeto a transferência de recursos financeiros para Unidade de Serviço de Acolhimento Institucional destinada a jovens e adultos com deficiência, em Residência Inclusiva.

Em 05/11/2020, foi celebrado o Termo de Colaboração nº 11/2020, de 05/11/2020, tratado nos autos do TC-019600.989.21-4 (processo principal), o qual foi analisado e julgado regular[1], com recomendações.

Os aditivos antecedentes foram analisados e julgados regulares nos seguintes processos:

1) TC-019984.989.21-0 – 1º Termo Aditivo nº 04/2021, de 15/06/2021 – Regular – evento 22.1. DOE de 18/11/2021, com trânsito em julgado em 09/12/2021;

2) TC-000919.989.22-8 – 2º Termo Aditivo nº 10/2021, de 29/11/2021 – Regular – evento 23.1. DOE de 01/04/2022, com trânsito em julgado em 28/04/2022;

3) TC-014265.989.23-6 – 3º Termo Aditivo nº 10/2022, de 29/11/2022 – Regular – evento 27.1. DOE-TCESP de 23/11/2023, com trânsito em julgado em 14/12/2023;

4) TC-011641.989.24-9 – 4º Termo Aditivo nº 03/2023, de 29/11/2023 – Regular, com ressalvas e recomendações – evento 101.1. DOE-TCESP de 24/01/2025, com trânsito em julgado em 14/02/2025.

Quanto às prestações de contas, foram analisadas como segue:

- TC-020365.989.21-9 - Prestação de contas de 2021 – Regular com ressalvas e recomendações (evento 101.1). DOE-TCESP de 02/05/2024, com trânsito em julgado em 23/05/2024;

- TC-010213.989.22-1 - Prestação de contas de 2022 – Regular com ressalvas e recomendações (evento 90.1). DOE-TCESP de 07/11/2024, com trânsito em julgado em 02/12/2024;

Em exame, nestes autos, o (5º) Termo Aditivo nº 03/2024, de 29/11/2024, celebrado para prorrogar a vigência da parceria até 29/11/2025, com valor de R$ 1.156.944,72, correspondente ao período de vigência prorrogado.

A instrução da matéria, a cargo da 10ª Diretoria de Fiscalização (DF-10), elaborou Relatório (evento 21.1), no qual foram registradas as seguintes ocorrências:

- ausência de memória de cálculo com a indicação das quantidades e dos custos detalhados, em desacordo com a alínea “d” do artigo 182 das Instruções TCESP nº 01/2024 e com a recomendação consignada no julgamento do Termo Aditivo nº 03/2023;

- metas genéricas e indicadores subjetivos no Plano de Trabalho, sem definição suficiente de bases de cálculo, periodicidade de apuração e critérios objetivos de verificação, em desacordo com o artigo 22, inciso II, da Lei Federal nº 13.019/2014 e com a recomendação anteriormente expedida por este Tribunal; e

- ausência de demonstração da vantajosidade da prorrogação da parceria em comparação com sua eventual execução direta pela Administração Pública, sem apresentação de estimativa comparativa entre os custos da execução direta e os valores pactuados na parceria; e

- metas genéricas e indicadores subjetivos no Plano de Trabalho, sem definição suficiente das bases de cálculo, da periodicidade de apuração e de critérios objetivos de verificação, em desacordo com o artigo 22, II, da Lei Federal nº 13.019/2014 e com a recomendação anteriormente expedida por este Tribunal.

Ao final, concluiu pela irregularidade do aditamento.

As conclusões da equipe técnica ensejaram a expedição de notificações aos interessados, com abertura de prazo para a apresentação de justificativas.

Em defesa apresentada no evento 65.1, José Auricchio Júnior, Ex-Prefeito, sustentou, em síntese, que não seria responsável pelos atos em exame, em razão das competências administrativas delegadas aos titulares das Secretarias Municipais pelo Decreto nº 11.902/2017, que lhes atribuiu, entre outras, a competência para celebrar e aditar ajustes, bem como ordenar as despesas das respectivas unidades orçamentárias.

Alegou não ter participado do procedimento, tampouco dispor de informações para prestar esclarecimentos acerca da matéria, requerendo a delimitação de sua responsabilidade aos atos praticados diretamente sob sua esfera de atuação.

Afirmou, ainda, inexistir culpa “in vigilando” ou “in eligendo”, diante da atuação dos agentes aos quais foram delegadas as respectivas competências.

Quanto ao mérito, defendeu que a parceria teria sido vantajosa aos cofres públicos e que seu objeto foi devidamente atendido, sustentando que eventuais falhas seriam de natureza formal e deveriam ensejar apenas recomendações.

Ao final, requereu sua exclusão do feito, o julgamento de regularidade da matéria, a consequente quitação e o arquivamento dos autos.

A Associação Pestalozzi de Sumaré apresentou defesa e documentos no evento 129.

Alegou que somente tomou conhecimento, em 24/01/2025, das recomendações formuladas no julgamento do Termo Aditivo nº 03/2023, quando já havia apresentado a prestação de contas de 2024. Sustentou, ainda, que as prestações de contas anteriores foram aprovadas pela Municipalidade.

Quanto à memória de cálculo, afirmou ter observado as exigências estabelecidas pelo Município para elaboração do Plano de Trabalho e das prestações de contas, com apresentação de planilhas, relatórios mensais e atas de reuniões técnicas, todos submetidos à análise da Administração. Alegou que nenhuma prestação de contas foi recusada e colocou-se à disposição para adequar a documentação a eventuais novos critérios.

Sobre as metas e indicadores, aduziu que sempre atendeu às exigências municipais e realizou as adequações solicitadas, não tendo recebido, até então, objeções quanto ao modelo adotado. Reiterou que a recomendação do julgamento anterior somente lhe foi comunicada após a apresentação das contas de 2024 e manifestou disposição para promover os ajustes necessários.

Quanto à vantajosidade da prorrogação, alegou que a parceria vinha apresentando resultados positivos e que sua continuidade asseguraria a qualidade e a não interrupção continuidade dos serviços essenciais, além de evitar custos de transição, treinamento e estruturação para eventual execução direta. Invocou, ainda, a especialização técnica da entidade e a economicidade da manutenção da parceria.

Ao final, requereu o reconhecimento da regularidade da matéria ou, subsidiariamente, a concessão de prazo para correção e reapresentação dos documentos, mediante indicação dos ajustes necessários.

Em manifestação apresentada no evento 143, a Prefeitura Municipal de São Caetano do Sul sustentou, inicialmente, que o Termo de Colaboração nº 11/2020 e seus aditamentos anteriores teriam sido considerados regulares pelo Tribunal, sem apontamentos relevantes da Fiscalização. Afirmou, nesse contexto, que as ocorrências registradas no Relatório de Fiscalização do evento 21 estariam superadas, defendendo a regularidade do Termo Aditivo nº 03/2024.

Quanto ao apontamento relativo à ausência de memória de cálculo com quantidades e custos detalhados, informou que a Secretaria de Assistência e Inclusão Social, por meio do Ofício nº 033/2026 (evento 143.2), elaborou planilha destinada a detalhar os custos envolvidos.

Alegou, ainda, que o Plano de Trabalho (eventos 143.3/143.4) já contemplaria, nos itens E.3 – Recursos Financeiros a serem utilizados e E.4 – Descrição Financeira – Plano de Aplicação – Rubricas, os custos, respectivos quantitativos e formas de aplicação. Sustentou, portanto, que, embora as informações não estivessem reunidas em documento denominado formalmente “Memória de Cálculo”, os elementos necessários estariam disponíveis no Plano de Trabalho, em atendimento ao art. 182, “d”, das Instruções TCESP nº 01/2024.

Em relação às metas genéricas e aos indicadores subjetivos, alegou que as metas e indicadores do Plano de Trabalho teriam sido revisados para torná-los mais objetivos e mensuráveis. Invocou, ainda, a natureza predominantemente qualitativa do serviço de acolhimento institucional em Residência Inclusiva, sustentando que indicadores exclusivamente quantitativos não seriam suficientes para aferir a transformação social pretendida. Argumentou que a metodologia adotada busca avaliar o resultado e o impacto social do serviço, em razão de sua natureza multivariada e imprevisível. Ao final, afirmou que as metas constantes do Plano de Trabalho não seriam genéricas e que estaria atendido o art. 22, II, da Lei Federal nº 13.019/2014.

No tocante à ausência de demonstração da vantajosidade da prorrogação em face da execução direta pela Administração, sustentou que a economicidade estaria evidenciada por dois fatores: a execução satisfatória do serviço e a ausência de acréscimo de valor na prorrogação. Destacou o cumprimento das obrigações pela OSC, objeto de análise da Comissão de Avaliação e Monitoramento, e mencionou a justificativa do Secretário de Assistência e Inclusão Social, a Nota Explicativa de Vantajosidade Econômica e o Parecer da Procuradoria Geral do Município.

Acrescentou que a prorrogação teria ocorrido sem reajuste do valor, de modo que não teria acarretado ônus financeiro adicional ao erário. Defendeu que a continuidade da parceria preservaria a qualidade dos serviços, evitaria sua descontinuidade e permitiria o aproveitamento da experiência da OSC, concluindo estar demonstrada a vantajosidade da manutenção da parceria em comparação com sua execução direta pela Administração.

Ao final, requereu o acolhimento das justificativas e o julgamento pela regularidade do ato, ou, subsidiariamente, que as falhas fossem consideradas meramente formais, com consequente expedição de recomendações.

Quanto ao responsável Thiago Correia Mata, consta do comprovante (evento 175) que foi pessoalmente notificado em 1º/09/2026, mediante entrega do Ofício CCCSA nº 972/2026. Não obstante a regular notificação, transcorreu o prazo concedido sem que o responsável apresentasse manifestação ou justificativas nos autos.

Encaminhados os autos para o Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, o Termo Aditivo nº 03/2024, de 29/11/2024, ao Termo de Colaboração nº 11/2020, celebrado para prorrogar a vigência da parceria até 29/11/2025, no valor de R$ 1.156.944,72.

A instrução da matéria observou os protocolos estabelecidos por esta E. Corte de Contas, com a regular notificação dos interessados para apresentar defesa, a fim de assegurar a ampla defesa e o contraditório.

Pois bem, passo ao exame de mérito.

Importa, inicialmente, verificar a evolução dos valores pactuados no âmbito da parceria.

O Termo de Colaboração originário foi celebrado pelo valor anual de R$ 1.155.288,68. No curso da parceria, o 2º Termo Aditivo nº 10/2021 reduziu o montante para R$ 1.103.744,32, valor mantido pelo 3º Termo Aditivo nº 10/2022. Posteriormente, o 4º Termo Aditivo nº 03/2023 elevou o valor anual para R$ 1.156.944,70, correspondente a R$ 96.412,06 mensais, conforme resumido no quadro a seguir:

Ajuste	Valor	Redução / aumento
Termo de Colaboração nº 11/2020	R$ 1.155.288,68	—
2º Termo Aditivo nº 10/2021	R$ 1.103.744,32	Redução de R$ 51.544,36
3º Termo Aditivo nº 10/2022	R$ 1.103.744,32	Sem alteração
4º Termo Aditivo nº 03/2023	R$ 1.156.944,70	Aumento de R$ 53.200,38

O 4º Termo Aditivo nº 03/2023, embora julgado regular, recebeu ressalvas em razão de impropriedades relacionadas justamente ao detalhamento dos custos e à definição das metas da parceria. Naqueles autos do TC-011641.989.24-9, a instrução apontou a ausência de detalhamento dos custos dos serviços aditados, bem como de quantidades e parâmetros de orçamentação, além da falta de estipulação de metas específicas no Plano de Trabalho então apresentado. Ademais, a sentença proferida consignou que tais deficiências dificultavam a aferição da compatibilidade dos preços com o mercado e da economicidade da parceria.

É nesse contexto que deve ser apreciado o 5º Termo Aditivo nº 03/2024.

Embora tenha promovido nova prorrogação da parceria, o ajuste ora analisado manteve o patamar financeiro estabelecido pelo aditamento anterior. Entretanto, a instrução técnica identificou deficiências de natureza semelhante às apontadas na análise do aditamento anterior.

Observo, ademais, que as justificativas e os documentos apresentados pela Prefeitura não são suficientes para afastar os apontamentos.

O Plano de Trabalho juntado aos autos[2], em seu item E.4, apresenta a composição de diversas despesas, com indicação de funções, quantidades e valores do quadro de pessoal, além de valores mensais para as demais rubricas. Não obstante, esses elementos não constituem memória de cálculo suficiente para demonstrar, de forma analítica, a formação do valor global e a economicidade da parceria, pois diversas despesas não apresentam quantidades, preços unitários ou parâmetros de apuração, tampouco vinculação aos custos das atividades e metas previstas.

Quanto às metas, embora o Plano de Trabalho contemple percentuais e meios de verificação, os indicadores não definem, em todos os casos, critérios objetivos para sua aferição, especialmente quanto ao universo de cálculo, à periodicidade e à forma de apuração. A Prefeitura juntou, no evento 143.5, justificativa elaborada pela Associação, na qual são descritas as atividades desenvolvidas, os mecanismos de acompanhamento e os documentos utilizados para seu registro, inclusive relatórios mensais e anuais. Tais esclarecimentos demonstram a existência de mecanismos de acompanhamento da execução, mas não suprem a deficiência do Plano de Trabalho, que permanece sem critérios suficientemente objetivos para a aferição dos percentuais estabelecidos.

Não obstante, as circunstâncias específicas do caso recomendam que tais impropriedades sejam, excepcionalmente, relevadas neste momento. Isso porque a sentença do aditivo anterior somente foi proferida em 21/01/2025, com trânsito em julgado em 14/02/2025, enquanto o presente aditamento, por sua vez, foi celebrado em 29/11/2024, portanto antes da prolação da decisão que consignou as ressalvas e recomendações específicas. Além disso, não foram identificadas evidências concretas de que os valores pactuados estejam acima dos preços de mercado, tampouco a ocorrência de dano ao erário.

Desse modo, as impropriedades apuradas neste momento podem, excepcionalmente, ser objeto de ressalvas e determinações para as próximas repactuações.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO REGULAR, com ressalvas, o Termo Aditivo nº 03/2024, de 29/11/2024, ao Termo de Colaboração nº 11/2020, tratado nestes autos.

DETERMINO à Origem e aos atuais responsáveis que observem, nos próximos aditamentos, as ressalvas consignadas no corpo desta decisão, especialmente quanto à definição de metas e indicadores objetivamente aferíveis, ao detalhamento dos custos dos serviços e à demonstração da economicidade e vantajosidade da manutenção da parceria.

ADVIRTO que a reincidência das falhas ora ressalvadas, após 14/02/2025, poderá ensejar o julgamento pela irregularidade da matéria, com eventual aplicação das sanções previstas no art. 104 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Nos termos da Resolução n° 01/2011, REGISTRO que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 29 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, JULGO REGULAR, com ressalvas, o Termo Aditivo nº 03/2024, de 29/11/2024, ao Termo de Colaboração nº 11/2020, tratado nestes autos. DETERMINO à Origem e aos atuais responsáveis que observem, nos próximos aditamentos, as ressalvas consignadas no corpo desta decisão, especialmente quanto à definição de metas e indicadores objetivamente aferíveis, ao detalhamento dos custos dos serviços e à demonstração da economicidade e vantajosidade da manutenção da parceria. ADVIRTO que a reincidência das falhas ora ressalvadas, após 14/02/2025, poderá ensejar o julgamento pela irregularidade da matéria, com eventual aplicação das sanções previstas no art. 104 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Nos termos da Resolução n° 01/2011, REGISTRO que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.