S E N T E N Ç A

CAUTELAR EM PROCEDIMENTOS DE CONTRATAÇÃO

Processo:	TC-016530.989.26-8
Representante:	Sangra d’Água Ltda.
Representada:	Prefeitura Municipal de Novo Horizonte
Responsável:	Fabiano de Mello Belentani (Prefeito)
Assunto:	Representação em face do edital do Pregão Eletrônico nº 054/2026, que tem por objeto a contratação de uma empresa especializada para “Prestação de Serviços Contínuos de Zeladoria, com predominância de mão de obra, fornecimento de equipamentos, veículos, ferramentas, EPIs, uniformes e insumos necessários à execução dos serviços, não se caracterizando como mera cessão de mão de obra ou disponibilização de trabalhadores à Administração, visando à manutenção e limpeza das áreas públicas do Município de Novo Horizonte/SP”
Valor estimado:	R$ 5.641.676,64
Advogados:	Maria Lucia Zacchi (OAB/SP nº 69.358); Wilson José Demori (OAB/SP nº 142.852); Eder Leandro Verolez (OAB/SP nº 249.441); Leonardo Volpe Pinhabel (OAB/SP nº 274.655); Bruno de Brito Ignan (OAB/SP nº 442.557)

Em exame, Representação, sob rito cautelar, protocolizada por Sangra d’Água Ltda. em face do edital do Pregão Eletrônico nº 054/2026, promovido pela Prefeitura Municipal de Novo Horizonte, cujo objeto consiste na contratação de empresa especializada para a prestação de serviços contínuos de zeladoria, com predominância de mão de obra, compreendendo o fornecimento de equipamentos, veículos, ferramentas, equipamentos de proteção individual (EPIs), uniformes e demais insumos necessários à execução dos serviços, visando à manutenção e limpeza das áreas públicas do Município, sem caracterizar mera cessão de mão de obra ou disponibilização de trabalhadores à Administração, no valor estimado de R$ 5.641.676,64[1], com vigência contratual prevista de 14 (quatorze) meses e prazo de execução de 12 (doze) meses.

Em juízo perfunctório, a divergência entre os veículos e máquinas exigidos no Termo de Referência e os considerados na planilha do orçamento estimado justificou a suspensão cautelar do certame[2], posteriormente referendada pelo Egrégio Tribunal Pleno[3].

Na espécie, as insurgências, as respostas da Municipalidade[4] e as manifestações do Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE[5] e do Ministério Público de Contas – MPC[6] podem ser assim sintetizadas.

I. Das premissas trabalhistas e da composição analítica do posto insalubre

A Representante questiona a ausência de identificação das premissas trabalhistas utilizadas na formação do orçamento e de composição analítica do preço estimado para o posto de Auxiliar de Serviços Gerais com adicional de insalubridade de 40%. Embora não conteste o emprego da mediana nem afirme, de modo conclusivo, a inexequibilidade do valor de R$ 5.483,31[7], entende indispensável conhecer as referências salariais, os encargos e os benefícios que embasaram a estimativa.

Em resposta, a Prefeitura esclarece que o preço decorre da mediana de três cotações, com dispersão de 6,58%, e sustenta não lhe caber impor enquadramento sindical uniforme às licitantes. Informa, ademais, ter utilizado referências salariais e trabalhistas vigentes à época, sem identificar os instrumentos coletivos eventualmente adotados como referência, e remete a aferição da exequibilidade à fase de julgamento das propostas.

Para o DIPE, a crítica é parcialmente procedente: afasta-se a necessidade de eleger uma única convenção coletiva e não há elementos que demonstrem a inexequibilidade do valor estimado, mas a ausência da composição analítica impede verificar o salário, o adicional de insalubridade, os encargos, os benefícios e os demais componentes empregados na formação do preço. Propõe, assim, a identificação das premissas trabalhistas e dos instrumentos coletivos eventualmente utilizados, acompanhada da composição dos postos.

O MPC acompanha essa conclusão.

II. Dos equipamentos portáteis e dos insumos operacionais

No tocante aos equipamentos, o Termo de Referência atribui à contratada o fornecimento de 14 (quatorze) roçadeiras costais, 4 (quatro) motopodas, 2 (duas) motosserras, 2 (duas) britadeiras manuais, ferramentas e demais insumos operacionais, mas a planilha divulgada, segundo a Representante, não permite identificar como foram absorvidos os custos de aquisição ou disponibilização, depreciação, combustível, manutenção, peças e reposição.

A Municipalidade defende que a inexistência de rubrica autônoma não significa a exclusão desses encargos e que aquisição ou locação, amortização, combustível, manutenção, logística e margem variam legitimamente conforme a estrutura de cada fornecedor. Reconhece, contudo, o dever de demonstrar a razoabilidade do orçamento.

O DIPE reputa procedente o apontamento, pois os valores agregados por posto de trabalho e por mensalidade de veículo ou máquina não evidenciam quais custos foram incluídos em cada cotação nem se as três cotações abrangeram obrigações equivalentes, razão pela qual recomenda a apresentação das composições que dão suporte às referências pesquisadas.

O MPC adota o mesmo entendimento.

III. Da divergência entre as tipologias de veículos e máquinas

Segundo a Representante, embora o Termo de Referência e a Planilha de Preço Saneado totalizem 10 (dez) veículos e máquinas, as composições não coincidem: a planilha contempla 3 (três) caminhões carga seca e 3 (três) tratores com roçadeira central/lateral e hidráulica, mas não contém rubricas próprias para os 2 (dois) caminhões Truck Basculantes e para o trator com pá hidráulica dianteira exigidos na execução.

De seu lado, a Administração reconhece que o formulário de cotação reuniu determinadas tipologias em rubricas mais abrangentes e informa que realizará diligência complementar para individualizar os preços dos caminhões basculantes e do trator com pá hidráulica, verificando eventual repercussão sobre o orçamento.

Na avaliação do DIPE, a equivalência numérica não assegura equivalência econômica entre equipamentos de características e funções distintas, de modo que a crítica é procedente; propõe, por isso, que a pesquisa seja complementada com parâmetros correspondentes às tipologias efetivamente exigidas, revendo-se a planilha e o valor estimado, se necessário.

O MPC converge com a análise técnica.

IV. Da rastreabilidade, homogeneidade e comparabilidade da pesquisa de preços

Por fim, a Postulante não questiona a mediana como método estatístico, mas a qualidade e a comparabilidade dos dados que a alimentaram, e afirma que não foram disponibilizadas integralmente a Nota Técnica da Pesquisa de Preços, as composições das três referências, as fontes e as datas-base, tampouco a análise dos itens classificados na própria planilha como sujeitos a atenção ou revisão crítica.

Já a Prefeitura defende que a mediana foi aplicada após exame da dispersão, sem exclusão automática de propostas, e que os parâmetros coletados e a média aritmética permaneceram preservados para controle. Acrescenta que eventual complementação relativa às tipologias individualizadas observará metodologia coerente com a já utilizada.

O DIPE confirma a correção dos cálculos e não censura a adoção da mediana, mas verifica a ausência das datas de parte das cotações, da justificativa de escolha dos fornecedores, das composições de custos e da análise documentada dos parâmetros de maior dispersão. Registra, ainda, que 11 dos 15 itens foram classificados como de atenção ou revisão crítica e que o agrupamento de tipologias compromete a homogeneidade das referências, motivo pelo qual considera procedente o questionamento.

O MPC acompanha a unidade técnica.

Ao final, o DIPE e o Ministério Público de Contas opinam pela procedência parcial da Representação.

É o relatório.

Decido nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno[8], tendo em vista: o rito sumaríssimo previsto para a matéria; a ausência de Sessão Plenária designada para a semana que compreende os dias 26 a 30 de outubro, bem como os eventuais prejuízos que o prolongamento da paralisação do certame pode impor à Administração Pública.

A Representação é parcialmente procedente.

A condição da Representante como atual contratada, seu conhecimento dos serviços e o interesse comercial na disputa, invocados pelo Pregoeiro para sustentar o alegado intuito protelatório da medida, não afastam as inconsistências documentais identificadas.

Da mesma forma, a expectativa de participação de outras empresas não sana as lacunas do orçamento, que reclamam exame objetivo quanto às suas repercussões sobre a contratação.

As quatro insurgências convergem para uma deficiência comum: a estimativa foi apresentada como resultado consolidado, sem todas as premissas, composições e registros necessários à reconstituição do caminho seguido para apurar os valores.

Os artigos 6º, inciso XXIII, alínea “i”, e 18, inciso IV, da Lei Federal nº 14.133/2021[9] exigem que esse levantamento seja acompanhado dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo, das composições e dos documentos que lhe dão suporte.

O orçamento não constitui, portanto, simples resultado aritmético ou dado interno da Administração, mas documento da fase preparatória que deve permitir o controle da metodologia empregada e da correspondência entre os parâmetros pesquisados e o objeto licitado.

Não basta remeter ao julgamento das propostas a aferição da exequibilidade. Esse exame recairá sobre ofertas concretas dos licitantes, enquanto a controvérsia ora apreciada diz respeito à consistência do referencial administrativo que antecede e orienta a disputa.

Tampouco o anúncio de diligências futuras supre a lacuna: as providências destinadas a definir o objeto efetivamente precificado, os custos nele incorporados e a comparabilidade das referências devem integrar a fase preparatória e preceder a retomada do certame.

À luz dessas considerações, passa-se a examinar os grupos de questionamentos.

I - DAS PREMISSAS TRABALHISTAS E DA COMPOSIÇÃO ANALÍTICA DOS POSTOS

A crítica é parcialmente procedente.

A necessidade de explicitar as premissas trabalhistas empregadas não significa impor convenção coletiva única aos futuros licitantes.

O próprio Estudo Técnico Preliminar remete à norma coletiva aplicável a cada empresa, e a formação do orçamento administrativo não altera o enquadramento sindical que regerá a proposta de cada concorrente.

O que se exige é a identificação das referências adotadas pela Administração, inclusive dos instrumentos coletivos eventualmente utilizados, para que se possa verificar a atualidade e a coerência dos valores pesquisados.

Ao examinar os esclarecimentos municipais sobre as referências salariais e trabalhistas empregadas, o DIPE observou:

Essas informações, ainda que afastem a premissa de existência de uma CCT única como paradigma, não esclarecem quais referências salariais e trabalhistas foram efetivamente consideradas na formação dos preços pesquisados. (Parecer do DIPE).

A lacuna é particularmente relevante no posto de Auxiliar de Serviços Gerais sujeito ao adicional de insalubridade de 40%. Sem a correspondente composição analítica, não se identificam o salário adotado, a base do adicional, os encargos, os benefícios e os demais elementos que conduziram ao valor mensal de R$ 5.483,31[10].

Por outro lado, a diferença de aproximadamente 0,5% entre o valor estimado e a composição de R$ 5.509,33[11] apresentada pela Representante não permite concluir pela inexequibilidade do orçamento. Como a planilha particular exclui administração e lucro, a proximidade dos montantes reforça a necessidade de esclarecer como se chegou ao preço administrativo.

A irregularidade circunscreve-se, assim, à falta de demonstração das premissas trabalhistas e dos custos considerados na formação do orçamento, impondo-se a identificação das referências utilizadas e a apresentação das respectivas composições analíticas, sem que essa conclusão implique impor convenção coletiva única às licitantes ou reconhecer, desde logo, a inexequibilidade do valor estimado.

II - DOS EQUIPAMENTOS PORTÁTEIS E DOS INSUMOS OPERACIONAIS

A insurgência é procedente.

O Termo de Referência obriga a futura contratada a disponibilizar 14 (quatorze) roçadeiras costais, 4 (quatro) motopodas, 2 (duas) motosserras, 2 (duas) britadeiras manuais e as ferramentas necessárias, além dos insumos de funcionamento e da manutenção preventiva e corretiva dos veículos, máquinas e equipamentos. Vê-se que são custos inerentes à execução e, por isso, devem estar demonstrados nos documentos que sustentam a estimativa.

A Administração tem razão ao afirmar que fornecedores distintos podem adotar aquisição, locação, amortização e estruturas operacionais diversas. Não se exige, portanto, que as três cotações reproduzam planilhas empresariais idênticas ou que todo componente figure em rubrica autônoma no quadro sintético.

Essa liberdade, contudo, não dispensa a Origem de comprovar que as propostas consultadas abrangeram as mesmas obrigações essenciais e que o orçamento resultante contém todos os encargos transferidos à contratada.

Como sintetizou a unidade técnica:

A planilha, sozinha, não permite saber quais desses custos foram considerados por cada fornecedor nem se as três cotações incluíram as mesmas obrigações.

Para a aferição do orçamento, os documentos de suporte devem permitir identificar e reconstituir os custos considerados na formação dos preços, o que não se verifica no conjunto documental analisado.

(Parecer do DIPE).

A afirmação genérica de que os custos estariam embutidos não permite reconstruir a estimativa nem avaliar sua suficiência. Deverão ser juntadas e disponibilizadas as composições que amparam as três referências, com demonstração do tratamento conferido à aquisição ou disponibilização dos equipamentos, depreciação, combustível, manutenção, peças, reposição e demais insumos operacionais.

III - DA DIVERGÊNCIA ENTRE AS TIPOLOGIAS DE VEÍCULOS E MÁQUINAS

A divergência apontada procede.

O confronto entre o Termo de Referência e a Planilha de Preço Saneado evidencia que o quantitativo global (10 unidades) foi preservado, mas mediante a substituição de categorias distintas.

O primeiro documento exige 1 (um) caminhão carga seca, 2 (dois) caminhões Truck Basculantes, 2 (dois) tratores Roçadeira Giro Zero, 2 (dois) tratores com roçadeira central/lateral e hidráulica, 1 (um) trator com pá hidráulica dianteira e 2 (dois) tratores invertidos com carregadora de cana.

A planilha, entretanto, registra 3 (três) caminhões carga seca e 3 (três) tratores com roçadeira central/lateral e hidráulica, sem rubricas próprias para os caminhões basculantes e para o trator com pá hidráulica.

A igualdade aritmética não torna economicamente equivalentes veículos e máquinas com funções, capacidades e custos diferentes, pois, se as cotações foram obtidas com tipologias agrupadas ou distintas das exigidas na execução, não há garantia de que os parâmetros submetidos à mediana representem o objeto licitado.

O DIPE foi preciso ao observar:

A manutenção do mesmo número total de equipamentos não resolve a divergência, pois alguns deles possuem características e funções diferentes. Por isso, a pesquisa de preços deve considerar exatamente as tipologias previstas no TR antes da definição final do orçamento estimado. (Parecer do DIPE).

A própria Prefeitura reconheceu o agrupamento no formulário de cotação e anunciou diligência para individualizar os 2 (dois) caminhões Truck Basculantes e o trator com pá hidráulica dianteira, providência que confirma a necessidade de complementação da pesquisa antes do prosseguimento do certame, com revisão da Planilha de Preço Saneado e do valor estimado, caso os novos parâmetros assim indiquem.

IV - DA RASTREABILIDADE, HOMOGENEIDADE E COMPARABILIDADE DA PESQUISA DE PREÇOS

A impugnação é procedente.

Não há censura à adoção da mediana. A área técnica confirmou os produtos e as somas da planilha, que alcançam R$ 470.139,72[12] mensais e R$ 5.641.676,64[13] anuais. A validade do tratamento estatístico, contudo, pressupõe que os valores comparados tenham sido obtidos em condições verificáveis e se refiram a objetos materialmente equivalentes.

Embora a planilha identifique os 3 (três) fornecedores e os preços coletados, não foram localizadas as datas de 2 (duas) cotações, a justificativa da escolha das empresas, as respectivas composições de custos e a Nota Técnica da Pesquisa de Preços mencionada no Estudo Técnico Preliminar.

A falta das datas impede, inclusive, aferir o cumprimento do intervalo máximo previsto no artigo 23, § 1º, inciso IV, da Lei Federal nº 14.133/2021[14].

A deficiência ganha relevo porque 11 (onze) dos 15 (quinze) itens foram classificados pela própria Administração como de “atenção” ou “revisão crítica”, com dispersão de até 89,14%, sem que tenha sido apresentada a correspondente análise. Além disso, uma das referências atribui valores praticamente idênticos a funções com pisos e responsabilidades distintos, circunstância que, embora não baste para invalidar a cotação, reclamava exame crítico específico.

Deverá a Origem, assim, completar a documentação da pesquisa com a Nota Técnica, as cotações e respectivas datas, a identificação e o CNPJ dos fornecedores, as composições de custos, a justificativa de sua escolha e o tratamento conferido aos itens de elevada dispersão. Somente após essas providências e a correção das tipologias será possível confirmar ou revisar o orçamento estimado.

Consideradas em conjunto, essas falhas alcançam elementos necessários à formulação das propostas, como as tipologias dos equipamentos, as premissas de custo e o valor de referência. Impõe-se, portanto, retificar os documentos da contratação e republicá-los, com reabertura integral dos prazos legais.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a Representação formulada em face do edital do Pregão Eletrônico nº 054/2026, promovido pela Prefeitura Municipal de Novo Horizonte, determinando à Administração que, caso decida prosseguir com o certame:

identifique e documente as premissas salariais e trabalhistas consideradas na formação ou validação das cotações, inclusive os instrumentos coletivos eventualmente utilizados, e apresente e disponibilize para consulta a composição analítica dos postos de trabalho, em especial daquele sujeito ao adicional de insalubridade de 40%, sem impor às licitantes convenção coletiva única;
junte e disponibilize as composições que dão suporte às três referências pesquisadas, demonstrando como foram considerados os custos relativos à aquisição ou disponibilização dos equipamentos portáteis, depreciação, combustível, manutenção, peças, reposição e demais insumos necessários ao funcionamento;
complemente a pesquisa de preços com parâmetros correspondentes às tipologias efetivamente exigidas no Termo de Referência, individualizando os 2 (dois) caminhões Truck Basculantes e o trator com pá hidráulica dianteira, e, a partir dos resultados, revise a Planilha de Preço Saneado e o valor estimado da contratação, se necessário;
complete a documentação da pesquisa com a Nota Técnica, as cotações e respectivas datas, a identificação e o CNPJ dos fornecedores, as composições de custos, a justificativa de sua escolha e o tratamento conferido aos itens de elevada dispersão, assegurando a rastreabilidade, a homogeneidade e a comparabilidade dos parâmetros utilizados.

Sem prejuízo das correções determinadas, deverá a Origem reexaminar as demais cláusulas do edital e de seus anexos, especialmente aquelas relacionadas ou conexas às matérias ora enfrentadas, a fim de prevenir inconsistências remanescentes e novas controvérsias.

Concluída essa revisão, deverá consolidar em versão única o edital e seus anexos, incorporando todas as retificações e assegurando a coerência das especificações, das planilhas e das condições de execução e pagamento.

O instrumento convocatório saneado deverá ser republicado pelos mesmos meios empregados na divulgação original, com reabertura integral dos prazos legais para impugnações, pedidos de esclarecimento e apresentação das propostas, nos termos do artigo 55, § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021[15], comunicando-se a esta Corte as providências adotadas.

Submeta-se a presente decisão, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 219-D, parágrafo único, do Regimento Interno.

Após, transcorrido o prazo legal, certificado o trânsito em julgado e cumpridas as demais providências cabíveis, arquivem-se os autos.

São Paulo, 27 de outubro de 2026.

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

CONSELHEIRO

GCMAB/MAV/lms

[1] Cinco milhões, seiscentos e quarenta e um mil, seiscentos e setenta e seis reais e sessenta e quatro centavos.

[2] Evento 15.

[3] Evento 31. Referendado na sessão plenária de 19 de agosto de 2026.

[4] Evento 37.

[5] Evento 50.

[6] Evento 55.

[7] Cinco mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta e um centavos.

[8] Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Art. 219-D. [...]

Parágrafo único. Na hipótese de não se realizar Sessão e sendo a matéria urgente, o Relator poderá proferir decisão de mérito, submetendo-a, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno.

[9] Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Art. 6º. Para os fins desta Lei, consideram-se: [...]

XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: [...]

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

[...]

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: [...]

IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação;

[10] Cinco mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta e um centavos.

[11] Cinco mil, quinhentos e nove reais e trinta e três centavos.

[12] Quatrocentos e setenta mil, cento e trinta e nove reais e setenta e dois centavos.

[13] Cinco milhões, seiscentos e quarenta e um mil, seiscentos e setenta e seis reais e sessenta e quatro centavos.

[14] Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Art. 23 [...]

§ 1º. No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso;

IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

[15] Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Art. 55 [...]

§ 1º. Eventuais modificações no edital implicarão nova divulgação na mesma forma de sua divulgação inicial, além do cumprimento dos mesmos prazos dos atos e procedimentos originais, exceto quando a alteração não comprometer a formulação das propostas.