TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI (11) 3292-3522 - gcmab@tce.sp.gov.br

CAUTELAR EM PROCEDIMENTOS DE CONTRATAÇÃO

Processos:	TC-014560.989.26-1 e TC-014773.989.26-4
Representante:	PGV Terraplenagem e Gerenciamento de Resíduos Ltda. (TC-014560.989.26-1) e Roade Construção Civil e Locação de Equipamentos Ltda. (TC-014773.989.26-4)
Representada:	Prefeitura Municipal de Praia Grande
Responsável:	Eloisa Ojea Gomes Tavares (Secretária Municipal de Obras Públicas)
Assunto:	Representações em face do edital da Concorrência Eletrônica nº 004/2026 (Processo Administrativo nº 32/2026), promovida pela Prefeitura Municipal de Praia Grande, tendo por objeto a execução das obras de reformulação do sistema de drenagem urbana nas vias do Bairro Tupiry, sob o regime de empreitada por preço unitário
Valor estimado:	R$ 47.984.536,78
Advogados:	Tatiana Mirna de Oliveira Parisotto Carvalho (OAB/SP 166.681), Antonio Carlos Rizeque Malufe (OAB/SP 34.885), Fabiana de Andrade Galvão Macris (OAB/SP 425.190), Cassiano Quevedo Rosas de Avila (OAB/SP 190.175) e Mara Cristhiane Venditti Borges (OAB/SP 437.967)

 

Trata-se de Representações, com pedido de medida cautelar, formuladas por PGV Terraplenagem e Gerenciamento de Resíduos Ltda. e Roade Construção Civil e Locação de Equipamentos Ltda. em face do edital da Concorrência Eletrônica nº 004/2026, promovida pela Prefeitura Municipal de Praia Grande, destinada à execução das obras de reformulação do sistema de drenagem urbana nas vias do Bairro Tupiry, sob o regime de empreitada por preço unitário, com valor estimado de R$ 47.984.536,78[1] e prazos de execução e de vigência contratual fixados, respectivamente, em 18 (dezoito) e 24 (vinte e quatro) meses.

Instada preliminarmente a se manifestar, a Municipalidade apresentou esclarecimentos em defesa da higidez do certame.

Em juízo perfunctório, vislumbrando possível afronta à legislação de regência que comprometeria a competitividade do certame, determinei, em 17 de julho de 2026, a suspensão cautelar da licitação, medida posteriormente referendada pelo Egrégio Plenário^[2].

Notificada a autoridade responsável, a Origem comprovou a suspensão do certame e apresentou razões complementares. Os autos foram então encaminhados ao Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE) e ao Ministério Público de Contas (MPC).

Abaixo, sintetizo as insurgências^[3] formuladas, os argumentos de defesa da Origem^[4] e as respectivas análises dos órgãos instrutivos^[5] e ministeriais^[6]:

 

1. Vedação à participação de empresas reunidas em consórcio

As Representantes contestaram a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, por considerarem insuficiente sua motivação diante do valor e das características da contratação.

A PGV alegou que a ausência de grande vulto ou alta complexidade não justificaria a vedação diante da diversidade dos serviços e dos requisitos técnicos e econômico-financeiros, que limitariam a disputa às empresas de maior porte; a Roade ressaltou o valor da obra, próximo de R$ 50 milhões, e citou precedente desta Corte.

A Prefeitura defendeu a natureza discricionária da escolha e a existência de empresas aptas a executar o objeto sem associação, sustentando que a formação de consórcios poderia reduzir o número de competidores ao reunir sociedades capazes de disputar de forma autônoma.

Nas razões complementares, mencionou contratações anteriores com participação plural e distinguiu o precedente de Cubatão pelo porte, pela complexidade e pelas condições de execução.

Para afastar a alegação de que as condições econômico-financeiras favoreceriam empresas de maior porte, esclareceu que o patrimônio líquido ou capital social mínimo de 10% somente seria exigido das licitantes com índices contábeis inferiores a 1 (um), incidindo, segundo sua interpretação, sobre o valor dos primeiros 12 (doze) meses da contratação[7].

O DIPE considerou genérica a motivação da vedação aos consórcios e apontou a falta de dados que demonstrassem o alegado efeito anticoncorrencial ou confirmassem as referências à amplitude do mercado fornecedor e à participação em certames anteriores. Frisou que o valor da contratação e a exigência de experiência em distintas parcelas de drenagem e pavimentação reduzem o universo de empresas aptas, concluindo pela procedência da crítica.

O MPC acompanhou esse entendimento.

 

2. Ausência de alocação expressa dos riscos contratuais

A PGV Terraplenagem apontou que o Anexo “G”, embora identifique os riscos, sua probabilidade, impacto e medidas de prevenção e contingência, não atribui à Administração ou à contratada os ônus de sua ocorrência, o que prejudicaria a formação dos preços e favoreceria futuros pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro.

A Origem, após distinguir o gerenciamento de riscos da fase preparatória da matriz contratual de alocação, argumentou que esta última não é obrigatória na espécie, pois a obra não se enquadra como de grande vulto e será executada por empreitada por preço unitário. Nesse regime, acrescentou, o risco de variação dos quantitativos permanece com a Administração.

O DIPE acolheu a distinção e confirmou que a contratação não se insere nas hipóteses de obrigatoriedade da matriz. Entendeu que o Anexo “G” atende à análise de riscos da fase preparatória e notou que a Cláusula Nona da minuta contratual disciplina responsabilidades da futura contratada pelos riscos e encargos ordinários da execução. Propôs a improcedência do apontamento.

O MPC anuiu à manifestação técnica da preopinante.

3. Inconsistência entre as unidades de medida da qualificação técnico-operacional e do orçamento de referência

A Representante questionou a divergência entre as unidades de medida adotadas para a qualificação técnico-operacional e no orçamento de referência: exige-se experiência mínima de 633,00 m² em pavimento de concreto armado e de 516,00 m² em berço de concreto, mas os serviços correspondentes estão orçados em metros cúbicos, inconsistência, a seu ver, prejudicial à aferição objetiva dos atestados.

A Prefeitura expôs que o orçamento utiliza metros cúbicos para indicar o volume de concreto, ao passo que a qualificação técnica adota metros quadrados para expressar a extensão física dos serviços executados.

Elucidou que aceitaria atestados em ambas as unidades, mediante conversão matemática e eventual diligência, sem alterar os quantitativos mínimos exigidos.

Para o DIPE, a utilização de unidades distintas seria admissível desde que houvesse correlação objetiva entre elas. Detectou, contudo, que os números fixados na habilitação reproduzem cerca de metade dos volumes orçados, com simples substituição de m³ por m², sem a conversão que considera as espessuras previstas nos anexos técnicos. Embora os mínimos não ultrapassem o limite legal de 50%, tem para si que a conversão anunciada pela Prefeitura não esclarece a extensão da experiência exigida.

Concluiu pela procedência, propondo a compatibilização da cláusula com os demais anexos, a definição das unidades e dos quantitativos mínimos e, caso mantida unidade diversa da orçamentária, o estabelecimento prévio de critérios objetivos de conversão.

O MPC seguiu a área técnica pela procedência.

4. Aglutinação de serviços de drenagem e pavimentação

Censurou-se a reunião, em item único, de serviços de drenagem, pavimentação asfáltica e em concreto armado e obras viárias complementares, sem demonstração da inviabilidade do parcelamento, ao argumento de que a contratação conjunta afastaria empresas especializadas em parte das atividades e concentraria a disputa em fornecedores de maior porte.

A Municipalidade contrapôs que os serviços incidem sobre as mesmas vias e seguem uma sequência interdependente, desde a abertura do pavimento até sua recomposição após a implantação da drenagem. O fracionamento criaria conflitos de responsabilidade, sobreposição de canteiros e risco de descontinuidade, enquanto a execução unificada preservaria economia de escala e coordenação das frentes.

A explicação da Origem convenceu o DIPE, que não identificou motivo para acolher o questionamento. Observou que a diversidade das técnicas construtivas não implica autonomia funcional das etapas, integrantes de uma intervenção definida sobre a mesma infraestrutura viária, e considerou pertinentes tanto a concentração da responsabilidade pelo resultado quanto o compartilhamento de mobilização, canteiro e estrutura de apoio.

O MPC corroborou a análise, por reconhecer a relação física e sequencial dos serviços e a justificativa técnica para sua execução conjunta.

 

5. Exigência de experiência anterior em tecnologias específicas

Além da vedação aos consórcios, a Roade questionou a exigência de experiência em base betuminosa com materiais de RCC/RAP e em concreto asfáltico com borracha ou polímero, ponderando que a expressão econômica das parcelas não basta para demonstrar a necessidade desses requisitos. Considerou insuficientes as respostas aos pedidos de esclarecimentos e censurou o adiamento da análise de tecnologias equivalentes para a habilitação, sem critérios prévios de aceitação.

A Origem esclareceu que as referências a “usina móvel” e “até 3% de CAP” integram a descrição do serviço, mas não as cláusulas de habilitação, que exigem reciclagem “em usina”, admitindo experiência em instalação fixa ou móvel. Justificou a escolha da base reciclada por sua função estrutural e expressão econômica e destacou que, para o concreto asfáltico, o edital admite asfalto-borracha ou concreto poroso com polímero e fibra.

O DIPE acenou à improcedência, verificando que as parcelas representam 12,11% e 6,96% do orçamento global, acima do referencial de 4% para caracterização do valor significativo. Confirmou, ainda, que a habilitação admite experiência em usina fixa ou móvel e não incorpora as particularidades relativas à usina móvel e ao teor de CAP censuradas nos precedentes.

Acerca do concreto asfáltico modificado, afastou a restrição indevida diante da alternativa prevista no edital e da jurisprudência sobre asfalto-borracha, ressaltando que, ao contrário do precedente em que se determinou reavaliar a exigência, a parcela está individualizada no orçamento, tem expressão econômica demonstrada e aplicação justificada pela Administração.

O MPC acompanhou a conclusão pela improcedência.

Ao final dos trabalhos, DIPE e MPC manifestaram-se pela procedência parcial de ambas as Representações, acolhendo as críticas à vedação de consórcios e à inconsistência entre unidades e quantitativos da qualificação operacional, afastando as demais insurgências.

É o relatório.

 

 

Decido nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno[8], tendo em vista: o rito sumaríssimo previsto para a matéria; a ausência de Sessão Plenária designada para a semana que compreende os dias 26 a 30 de outubro, bem como os eventuais prejuízos que o prolongamento da paralisação do certame pode impor à Administração Pública.

As insurgências revelam-se parcialmente procedentes.

De início, acolho o pedido de retificação formulado pela Origem para consignar que o prazo de execução da obra é de 18 (dezoito) meses, correspondendo os 24 (vinte e quatro) meses referidos na decisão cautelar à vigência contratual[9].

Feito esse esclarecimento, passo aos tópicos em que se desdobra o exame dos aspectos contestados nas iniciais.

VEDAÇÃO À PARTICIPAÇÃO DE EMPRESAS REUNIDAS EM CONSÓRCIO

A insurgência comum às duas representações contesta a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, veiculada nos itens 2.10 do edital[10] e 8.3 do Anexo “A”[11].

Sob a Lei nº 14.133/2021, admite-se a participação consorcial, salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório (artigo 15, caput[12]).

Assiste razão à defesa quando pontua que a escolha é discricionária e que a lei não exige a demonstração de impossibilidade técnica de execução nesse formato, tampouco erige o estudo mercadológico prévio em requisito formal de validade.

O que o artigo 18, inciso IX[13], do mesmo diploma reclama, contudo, é a motivação circunstanciada das condições do edital (incluída, expressamente, a justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio), o que pressupõe fundamentação ancorada nas características concretas do objeto e do mercado fornecedor, cujo levantamento, a propósito, integra o conteúdo ordinário do estudo técnico preliminar (artigo 18, § 1º, inciso V[14]), devendo eventual omissão ser justificada (§ 2º)[15].

Não é o que se verifica in casu. A justificativa ali inserta limita-se à afirmação de que, em contratações sem grande vulto ou alta complexidade técnica, a associação de empresas capazes de concorrer isoladamente poderia reduzir a competição.

Como apontou a instrução, trata-se de argumento genérico, sem apoio em dados do mercado fornecedor que demonstrem a pertinência dessa conclusão para a contratação em exame.

A concorrência, ademais, refere-se a obra estimada em R$ 47.984.536,78[16] e exige a comprovação de experiência operacional em distintas parcelas de drenagem e pavimentação, inclusive base betuminosa com materiais reciclados, concreto asfáltico modificado, pavimento em concreto armado e berço de concreto, fatores que costumam afunilar o universo de empresas competitivas.

Nesse cenário, a formação de consórcios pode viabilizar a participação de empresas de médio porte que, embora detenham capacidade técnica para executar o objeto, não disponham, individualmente, da estrutura operacional exigida para assumir contratação dessa dimensão, de sorte que a restrição, desacompanhada de base empírica, pode produzir efeito oposto ao pretendido e reduzir o número de potenciais competidores.

As razões complementares apresentadas após a suspensão do certame não suprem a lacuna.

As afirmações de que o objeto compreende serviços correntes executados por amplo mercado regional e de que certames anteriores da Municipalidade registraram participação plural de licitantes isoladas vieram desacompanhadas de elementos objetivos, como levantamentos ou dados das licitações mencionadas, que permitissem confirmar esse cenário e demonstrar o alegado efeito anticoncorrencial da associação de empresas.

A incidência condicionada da exigência de patrimônio líquido ou capital social mínimo, assim como a base de cálculo defendida pela Prefeitura, não esclarece por que a vedação favoreceria a competição.

Os precedentes invocados pela defesa não conduzem a desfecho diverso.

No TC-000576.989.25-5 e apensos (PM de Guarulhos), de minha relatoria, consignou-se que a faculdade de participação consorcial constitui fator apto a mitigar eventual restrição à competitividade decorrente da reunião de itens de mercados diversos.

Tal raciocínio, antes de legitimar a vedação, evidencia o papel concorrencial que a admissão pode desempenhar em objetos multidisciplinares como o presente – e ali, diferente do que ocorre nestes autos, a existência de cenário competitivo foi confirmada por dados de certames anteriores da mesma Prefeitura, examinados pela Chefia de ATJ:

Assim, dados históricos sinalizam para a existência de cenário competitivo para aludida modelagem de contratação, o que é potencializado pela possibilidade de participação de empresas reunidas em consórcio e de subcontratação [...].

(TC-000576.989.25-5 e apensos. Sessão de 11/06/2025. Relatoria do e. Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli.)

Quanto ao TC-014664.989.25-8 (PM de Cubatão), a distinção traçada pela defesa é, em alguma medida, pertinente. Cuidava-se, lá, de obra de vulto próximo ao patamar legal, de elevada complexidade geotécnica e com previsão de subcontratação de 25% do objeto.

Mesmo ali, porém, o que se censurou foi a carência de base empírica que aqui igualmente se verifica, nos termos da manifestação técnica adotada como razão de decidir pelo Plenário:

Impende destacar que o ETP não evidencia a realização de estudo mercadológico que embase a preocupação quanto ao risco de cartelização ou à suposta diminuição da competitividade que poderia ser acarretada pela participação de consórcios no certame. [...] Gize-se que o próprio art. 15 da LLCA, em seus incisos II e V, preocupa-se com a responsabilização das empresas consorciadas, de modo que entendo insuficientes os argumentos demasiadamente genéricos e puramente textuais lançados nas justificativas.

(TC-014664.989.25-8 e apensos. Sessão de 03/12/2025. Relatoria do e. Conselheiro Substituto – Auditor Márcio Martins de Camargo.)

A procedência desta insurgência, contudo, não decorre da equiparação àquele caso, e sim da insuficiência da motivação concreta exigida pelo artigo 18, inciso IX, na linha do decidido no TC-020126.989.24-3, em que o Tribunal Pleno, diante de vedação justificada pela baixa complexidade e pelo vulto do objeto e pela existência de diversas empresas aptas, motivos análogos aos aqui examinados, assentou:

Atinente à participação de empresas reunidas em consórcio, sendo essa a nova regra, qualquer vedação ou limitação deve ser devidamente justificada com base em critérios técnicos, conforme artigo 15, caput e § 4º, da Lei nº 14.133/21.

No presente caso, não constam no edital quaisquer informações técnicas robustas que demonstrassem que a vedação de empresas consorciadas poderia gerar inviabilidade de gestão do contrato ou propiciar conflitos insuperáveis em prejuízo ao interesse público, tampouco a Municipalidade apresentou esclarecimentos nesse sentido quando oportunizado na decisão liminar que suspendeu o certame.

O edital deve, portanto, atender às disposições da Lei nº 14.133/21, permitindo a participação de empresas reunidas em consórcio, ou embasar eventual vedação em justificativas técnicas contundentes.

(TC-020126.989.24-3. Sessão de 16/10/2024. Relatoria do e. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo.)

Registro, por fim, a expressa disposição manifestada pela Origem de promover as adequações que esta Corte entender necessárias sobre a matéria.

Destarte, julgo procedente a insurgência.

AUSÊNCIA DE ALOCAÇÃO EXPRESSA DOS RISCOS CONTRATUAIS NA MATRIZ DE RISCOS (ANEXO “G”)

À luz do artigo 22, caput, da Lei nº 14.133/2021[17], a matriz de alocação de riscos constitui faculdade da Administração, somente se tornando obrigatória quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto, patamar que, no exercício de 2026, alcança contratações superiores a R$ 261.968.421,04[18], ou quando adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada (§ 3º[19]).

Nenhuma dessas hipóteses recai na espécie, cuidando-se de empreitada por preço unitário estimada em R$ 47.984.536,78[20].

No mais, como demonstraram a defesa e a instrução, a peça anexada ao edital (“Anexo G – Gerenciamento de Risco”) estrutura-se pela listagem de eventos, sua classificação segundo probabilidade e impacto e a identificação de danos potenciais, ações preventivas e medidas de contingência.

Versa, portanto, instrumento de análise de riscos próprio da fase preparatória (artigo 18, inciso X, da Lei nº 14.133/2021[21]), que não se confunde com a referida matriz de alocação de riscos, de índole contratual (artigos 22 e 103[22]), consoante elucida, inclusive, o Manual de Obras e Serviços de Engenharia editado por esta Corte:

Assim, a matriz de riscos é uma cláusula contratual (conforme previsão do art. 92, inc. IX), que consiste em importante instrumento para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, devendo sua elaboração considerar toda a modelagem da contratação, alocando-se os riscos com observância à atribuição de responsabilidades contratuais entre as partes. [...]

Releva mencionar que a nova lei estabelece que a fase preparatória do processo licitatório compreende, inclusive, a análise de riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual (art. 18, inc. X). [...]

Importante destacar que a estrutura matricial obtida até esta etapa do gerenciamento de riscos, que define e classifica riscos, pode ser classificada como uma “matriz de riscos”, mas que não se confunde com a “matriz de alocação de riscos” que atribui esses riscos às partes contratantes, atendendo ao disposto no art. 6º, inc. XXVII, da Lei Federal nº 14.133/21. Noutras palavras, a “matriz de riscos” conceituada na lei é a “matriz de alocação de riscos”[23].

É dizer, a Representante cobra da Administração um instrumento cuja adoção a lei não exige para o caso.

De qualquer modo, a ausência da matriz não deixou sem definição os riscos ordinários da execução, uma vez que a Cláusula Nona da minuta contratual atribui à contratada os riscos e as despesas da execução do objeto[24].

Além disso, como destacou a defesa, o regime de empreitada por preço unitário prevê o pagamento pelas quantidades efetivamente executadas, cabendo à Administração suportar as variações desses quantitativos, o que enfraquece o alegado prejuízo à formação dos preços.

Julgo, pois, improcedente a insurgência. Isso não impede reconhecer a utilidade de uma distribuição expressa dos riscos, sobretudo diante da importância da contratação, motivo pelo qual recomendo à Origem que avalie a conveniência de complementar o Anexo “G” com a alocação dos riscos nele mapeados entre contratante e contratada, ainda que de forma simplificada.

INCONSISTÊNCIA ENTRE AS UNIDADES DE MEDIDA DA QUALIFICAÇÃO TÉCNICO-OPERACIONAL E DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA

Cediço que inexiste impedimento, in abstracto, a que a qualificação técnica adote unidade de medida distinta daquela utilizada na composição orçamentária, desde que haja correlação objetiva entre ambas e sejam claros os critérios de equivalência.

A questão é que essa correspondência não se vislumbra no edital em exame.

O DIPE apurou que os quantitativos exigidos nas alíneas “d” e “f” do subitem 8.2.4.4.4.1 do Anexo “A”[25] reproduzem, em termos numéricos, cerca de metade dos volumes orçados para os respectivos serviços: requer-se experiência em 633,00 m² de pavimento em concreto armado, para o qual se preveem 1.266,03 m³, e em 516,00 m² de berço de concreto, cujo volume estimado é de 1.033,07 m³.

A transposição ateve-se aos números propriamente ditos, mas o cálculo não se resolve pela simples troca de m³ por m²; é preciso considerar as espessuras previstas nos anexos técnicos, desconsideradas na formulação da cláusula de habilitação.

Para o pavimento em concreto armado, o item 3 do Anexo ‘A’ estabelece espessura de 10 cm; para o berço de concreto, o subitem 5.4.3 do Anexo ‘E’ fixa o mínimo de 15 cm. Adotados esses parâmetros e divididos os volumes pelas respectivas espessuras, obtêm-se os seguintes resultados:

Serviço	Volume orçado	Espessura considerada	Área equivalente	50% da área equivalente	Mínimo exigido no edital
Pavimento em concreto armado	1.266,03 m³	10 cm (0,10 m)	12.660,30 m²	6.330,15 m²	633,00 m²
Berço de concreto	1.033,07 m³	Mínima de 15 cm (0,15 m)	6.887,13 m²	3.443,57 m²	516,00 m²

A comparação é ilustrativa e não permite afirmar que a Administração tenha pretendido exigir 50% dos volumes previstos. Se esse era o propósito, os mínimos ficaram aquém do patamar buscado com a substituição das unidades sem a devida conversão.

Compete à Origem definir e motivar a experiência necessária, observado o limite máximo admitido pelo artigo 67, § 2º, da Lei nº 14.133/2021[26], mas a escolha deve vir acompanhada de critérios objetivos de equivalência entre as unidades adotadas na habilitação e no orçamento, a permitir a avaliação uniforme dos atestados e preservar o julgamento objetivo. Como concluiu o DIPE, a conversão posterior e a eventual diligência não suprem essa definição, que deve estar presente no caderno convocatório.

Por fim, a ausência de pedidos de esclarecimento não convalida a inconsistência, verificável pelo confronto entre os próprios documentos da licitação.

Julgo, nesses termos, procedente a insurgência.

AGLUTINAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZAS TÉCNICAS DISTINTAS EM ITEM ÚNICO

A crítica não merece ser acolhida.

O parcelamento do objeto, embora diretriz preferencial da Lei nº 14.133/2021, depende da viabilidade técnica e da vantagem econômica da divisão.

Referida orientação, prevista para compras e serviços nos artigos 40, inciso V, alínea “b”, e 47, inciso II[27], estende-se às obras por identidade de razões, admitindo-se a contratação conjunta quando a economia de escala ou o risco de comprometimento do objeto, configurado como sistema único e integrado, desaconselharem o fracionamento, à luz dos critérios do artigo 40, § 3º, incisos I e II[28].

Cabe à Administração, no exercício de discricionariedade técnica motivada, avaliar se a divisão favorece a contratação ou compromete a boa execução do objeto.

No caso concreto, o objeto não consiste na reunião aleatória de intervenções independentes, mas na reformulação do sistema de drenagem urbana nas vias do Bairro Tupiry, licitada em item único e sob o regime de empreitada por preço unitário.

A própria estrutura orçamentária confirma que as obras de drenagem e de pavimentação incidem sobre a mesma infraestrutura viária. A implantação das redes e aduelas pressupõe escavação e intervenção no leito das vias, e os serviços de preparo de caixa, base, pavimentação asfáltica ou em concreto, guias e sarjetas integram a recomposição e a adequação das superfícies atingidas.

Embora as técnicas executivas sejam distintas, inclusive quanto à pavimentação com asfalto-borracha, concreto armado e base reciclada com RCC/RAP, daí não decorre autonomia funcional suficiente para recomendar sua contratação apartada.

Revelam-se plausíveis, nessa medida, as justificativas da Origem. O fracionamento das frentes executadas nas mesmas vias poderia introduzir conflitos de responsabilidade entre contratadas, dificultar a coordenação dos serviços e ocasionar descontinuidade entre a abertura dos pavimentos, a implantação da drenagem e sua posterior recomposição.

A concentração da responsabilidade pelo resultado final e o compartilhamento de mobilização, canteiro e estrutura de apoio constituem razões tecnicamente idôneas para a modelagem adotada.

A conclusão está em consonância com o decidido no TC-021690.989.25-6, quando o Tribunal Pleno reputou aceitável, sob a ótica operacional, a aglutinação de serviços de drenagem e recomposição de pavimento estruturados em lote único, acolhendo a análise técnica então produzida:

A análise técnica concluiu que, embora os serviços de pavimentação e drenagem possuam naturezas distintas, eles compõem uma mesma cadeia executiva sucessiva, o que torna a aglutinação em lote único aceitável sob a ótica operacional. [...] Pelas razões expostas, acompanho o entendimento dos órgãos técnicos para concluir pela regularidade destas exigências, não vislumbrando, nestes quesitos, barreira injustificada à ampla competitividade ou afronta ao princípio da proporcionalidade [...].

(TC-021690.989.25-6. Sessão de 15/04/2026. Relatoria do e. Conselheiro Substituto – Auditor Josué Romero.)

A hipótese, como bem distinguiu o DIPE, não se confunde com a dos TCs-022045.989.25-8 e 022132.989.25-2[29], em que a censura à reunião de 90 (noventa) itens tecnicamente heterogêneos se apoiou na diversidade das cadeias produtivas e estruturas operacionais e na ausência de demonstração da inviabilidade técnica ou econômica do parcelamento.

A área especializada ressaltou, ainda, diferenças relevantes em relação à contratação em exame, pois aqueles precedentes envolviam falta de projetos adequadamente definidos, aglutinação conjugada com restrições à competitividade e adoção do registro de preços.

Anoto que a Representante se limitou a afirmar a existência de empresas especializadas em mercados distintos e não trouxe elementos concretos de que a contratação conjunta exclui parcela relevante do mercado apto à execução do empreendimento.

Eventual restrição decorrente da amplitude do objeto encontra resposta adequada, neste caso, na revisão da vedação à participação de consórcios, objeto de determinação em tópico próprio desta decisão, preservando-se a integração das etapas.

Foi essa, aliás, a solução que adotei no TC-001440.989.25-9, hipótese diversa, de registro de preços sem projetos definidos, em que a crítica à aglutinação foi acolhida em parte, ao assentar que os serviços complementares à implantação de pavimento novo podem ser reunidos ao serviço principal desde que assegurada a participação de consórcios ou a subcontratação:

Assim, dado o caráter eminentemente técnico da matéria, adoto referido parecer, no sentido de que, “se forem complementares à implantação de pavimento novo, deve-se observar o entendimento anteriormente exposto quanto à permissão de subcontratação/consórcio, deixando clara sua classificação como serviços secundários. Caso contrário, devem ser licitados em separado, dada a diversidade de especialidades e métodos construtivos”.

(TC-001440.989.25-9. Sessão de 07/05/2025. Relatoria do e. Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli[30]).

Julgo, pois, improcedente a insurgência.

EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR EM TECNOLOGIAS ESPECÍFICAS

A derradeira insurgência, veiculada pela Roade Construção, também não prospera, impondo-se, aqui, o realinhamento do juízo perfunctório que orientou a concessão da medida cautelar.

Com efeito, a decisão de suspensão assinalou que a inclusão, como requisito de habilitação, de especificações adicionais relativas à utilização de “usina móvel” e ao emprego de material “com até 3% de CAP” demandaria fundamentação técnica específica.

O aprofundamento da instrução processual, todavia, evidenciou que tais particularidades constam da descrição orçamentária do serviço e das especificações técnicas de execução[31] – ou seja, dizem respeito às condições de realização da obra, e não à experiência anterior exigida para a habilitação.

Para esse fim, as cláusulas de habilitação exigem apenas experiência na execução de base betuminosa de materiais provenientes de RCC e/ou RAP reciclado “em usina”[32].

Como observou a área especializada, essa redação admite atestados relativos a serviços realizados tanto em usina fixa quanto móvel, sem vincular a aptidão da licitante à configuração do equipamento ou ao teor de CAP mencionado na descrição orçamentária.

A distinção encontra respaldo na jurisprudência desta Corte, que admite a eleição da base betuminosa com agregado reciclado de RCC/RAP como parcela relevante, quando justificada, e censura a vinculação da experiência a “usina móvel” ou a limitações de teor de CAP sem fundamentação técnica específica.

Portanto, a restrição inicialmente vislumbrada não se confirma nas cláusulas de habilitação examinadas.

O precedente de Cubatão, já mencionado, oferece esclarecimento útil sobre essa distinção:

Realço que esta E. Corte tem admitido, como parcela de maior relevância, a base betuminosa com agregado proveniente de reciclagem de RCC e/ou RAP, quando devidamente motivada. [...] Isto é, subentende-se que a reciclagem em usina móvel não é a expertise essencial para a execução da tarefa. O que se almeja é o domínio da utilização de agregado reciclado de resíduo da construção civil (RCC) ou de fresagem (RAP) para execução da mistura da base betuminosa. [...] Tendo em mira que, nos termos do art. 37, inc. XXI, in fine, da Constituição Federal, somente se admitem os requisitos de qualificação técnica indispensáveis ao cumprimento das obrigações, depreendo que a Administração deva revisar a redação da parcela para que se exclua a necessidade de comprovar reciclagem realizada em “usina móvel”. No mais, não vejo flagrante ilegalidade na exigência, de forma genérica, da parcela de base betuminosa com materiais provenientes de RCC ou RAP reciclado, o que torna esta impugnação procedente em parte.

(TC-014664.989.25-8 e apensos. Sessão de 03/12/2025. Relatoria do e. Conselheiro Substituto – Auditor Márcio Martins de Camargo).

No mesmo sentido, e já com atenção ao recorte relativo ao teor de CAP:

Exigir experiência em base com agregado reciclado pode ser admissível se justificado; já condicionar o atendimento ao emprego de “usina móvel” e à limitação de “até 3% de CAP”, sem demonstração de que tais recortes são indispensáveis e amplamente ofertados no mercado, tende a comprimir competitividade sem ganho proporcional de segurança técnica.

No primeiro caso, vincular a experiência exigida à reciclagem realizada exclusivamente em “usina móvel”, um modo operacional de produção, que pode variar conforme a estratégia do contratado, desloca a habilitação para um detalhe de execução que pode não ser decisivo para aferir aptidão.

(TC-019599.989.25-8. Sessão de 11/03/2026. Relatoria do e. Conselheiro Wagner de Campos Rosário).

Os precedentes de Ferraz de Vasconcelos (TC-017192.989.25-9[33]) e de Itaquaquecetuba (TC-009670.989.26-8[34]), mencionados pela Roade, censuraram exigências que apresentam diferenças relevantes em relação às cláusulas ora examinadas.

No primeiro, a determinação de excluir a exigência de experiência nessa parcela apoiou-se em dois fatores aqui ausentes: a expressão econômica de apenas 2,63% do custo mensal estimado, inferior ao referencial legal de 4%, e a vinculação à reciclagem “em usina móvel”.

Embora a técnica fosse consolidada e reconhecida no mercado, faltou demonstrar a necessidade de sua eleição para fins de habilitação.

No segundo, o Plenário reputou justificada, para aquele caso específico, a exigência de experiência em base betuminosa com RCC/RAP, inclusive quanto ao emprego de usina móvel, determinando apenas a exclusão da referência a “até 3% de CAP” nos atestados, recorte que, como visto, não figura na habilitação deste certame.

Esclarecidas essas diferenças, cabe examinar a legitimidade da exigência de experiência nas próprias parcelas eleitas.

Quanto à expressão econômica, ambas atendem ao critério de valor significativo do artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021[35]. Na linha da instrução, a base betuminosa com agregado reciclado foi estimada em R$ 5.808.824,96[36], cerca de 12,11% do orçamento global, e o concreto asfáltico com asfalto-borracha alcança R$ 3.340.069,74[37], correspondentes a 6,96%, ambos acima do piso de 4%.

É o que já assentei em contratação de infraestrutura viária, ao reputar legítima a eleição de parcelas cuja expressão econômica superava o referencial legal:

Quanto às ações de recapeamento asfáltico, microrrevestimento asfáltico a frio, reciclagem de pavimento e sinalização horizontal, respectivos valores referenciais possuem representatividade suficiente a autorizar a exigência de atestados de capacidade técnico-operacional, visto que situados acima do limite legal mínimo de 4% (quatro por cento) do valor estimado da contratação [...].

(TC-001440.989.25-9. Sessão de 07/05/2025. Relatoria do e. Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli.)

Os quantitativos mínimos exigidos para a base betuminosa (3.440,00 m³ para 6.880,13 m³ orçados no item 6.2.5) e para o concreto asfáltico com asfalto-borracha (994,00 m³ para 1.988,48 m³ orçados no item 6.1.3) observam, outrossim, o teto de 50% das respectivas parcelas (artigo 67, § 2º).

Mais do que isso, a eleição das parcelas veio acompanhada de motivação: a Origem embasou a base betuminosa em sua relevância estrutural para o desempenho do pavimento associado ao sistema de drenagem reformulado e, quanto ao asfalto-borracha, apresentou justificativa técnica sobre sua aplicação e seus controles executivos.

Em relação ao concreto asfáltico modificado, também não se verifica restrição indevida, já que o edital aceita experiência tanto em asfalto com borracha quanto em concreto poroso de asfalto com polímero e fibra[38], ampliando as possibilidades de comprovação.

Nos TCs-005081.989.22-0 e 005140.989.22-9[39], que retomaram o entendimento firmado nos TCs-017240.989.19-4 e 017307.989.19-4[40], foi excepcionada a incidência do enunciado da Súmula nº 30 TCESP[41] para admitir a exigência de experiência na aplicação de asfalto-borracha, dadas as peculiaridades do serviço, não considerado simplificado, “eis que a experiência na execução de serviços com outra espécie de material não seria capaz de garantir a fiel execução do contrato, nem a qualidade do serviço prestado”.

Tampouco prospera a objeção de que a análise de soluções equivalentes teria sido indevidamente postergada à fase de habilitação.

 A aptidão técnico-operacional se comprova, por força do artigo 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021[42], por certidões ou atestados que demonstrem a execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, regra que vincula o Agente de Contratação independentemente de reprodução literal no edital e que, somada às alternativas expressamente admitidas pela conjunção “e/ou”, afasta a alegada subjetividade.

Como, porém, as respostas aos pedidos de esclarecimentos limitaram-se a remeter a análise de atestados de tecnologias equivalentes à fase de habilitação, sem indicar os critérios que a orientarão, reputo oportuno recomendar à Origem que explicite nas cláusulas de habilitação a aceitação de experiências equivalentes, segundo esse critério legal.

Por fim, a alegada generalidade dos esclarecimentos prestados não configura vício autônomo do edital.

As manifestações juntadas aos autos[43] enfrentaram, ainda que de forma sucinta, os questionamentos formulados, com remissão aos dispositivos do edital, e a divergência de entendimento não implica falta de motivação, nem vício de legalidade, sendo certo que a suficiência da motivação da vedação à participação consorciada, quanto à qual a Administração se limitou a remeter ao item 8.3 do Anexo “A”, já foi examinada, com o acolhimento da crítica, no tópico (i).

O julgado do Tribunal de Justiça colacionado na inicial[44], por enunciar tese geral de proporcionalidade das exigências habilitatórias, e proferido, ademais, em hipótese diversa, de exigência alheia ao objeto (experiência em sistema de captação de vapores e gases em solo, em concessão de limpeza urbana regida pela Lei nº 8.666/1993), não infirma as conclusões ora assentadas, lastreadas no exame concreto das cláusulas impugnadas.

Julgo, destarte, improcedente a insurgência.

 

DISPOSITIVO

Ante o exposto, julgo parcialmente procedentes as Representações formuladas em face da Concorrência Eletrônica nº 004/2026, promovida pela Prefeitura Municipal de Praia Grande, determinando à Administração que, caso decida prosseguir com o certame, proceda às seguintes adequações no instrumento convocatório:

1. admita a participação de empresas reunidas em consórcio, suprimindo a vedação constante dos itens 2.10 do edital e 8.3 do Anexo “A” e disciplinando as condições de participação nos termos do artigo 15 da Lei nº 14.133/2021, ou, caso conclua motivadamente pela manutenção da vedação, faça constar do processo administrativo justificativa técnica circunstanciada, amparada em elementos concretos do mercado fornecedor, que demonstre a necessidade e a proporcionalidade da restrição, na forma do artigo 18, inciso IX, do mesmo diploma; e
2. compatibilize o subitem 8.2.4.4.4.1 do Anexo “A” com os demais anexos editalícios, especialmente a planilha orçamentária, definindo inequivocamente as unidades de medida e os correspondentes quantitativos mínimos para a comprovação da experiência na execução de pavimento em concreto armado (alínea “d”) e de berço de concreto (alínea “f”), observado o limite do artigo 67, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, e, caso pretenda requisitar atestados expressos em unidade de medida diversa da adotada no orçamento, estabeleça, prévia e claramente, os respectivos critérios objetivos de conversão.

Recomendo, ainda, à Prefeitura Municipal de Praia Grande que:

1. avalie a conveniência de complementar o Anexo “G” com a alocação, entre contratante e contratada, dos riscos nele mapeados, ainda que de forma simplificada; e
2. consigne expressamente, nos subitens 8.2.4.4.3.1 e 8.2.4.4.4.1 do Anexo “A”, a admissão de atestados relativos a serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, nos termos do artigo 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021.

Sem prejuízo das correções determinadas, deverá a Prefeitura promover revisão ampla e diligente dos demais itens do instrumento convocatório relacionados às matérias tratadas nesta decisão, atendo-se à legislação e à jurisprudência desta Corte, e providenciar a republicação do edital, com reabertura integral dos prazos para impugnações, pedidos de esclarecimento e apresentação das propostas, em cumprimento ao artigo 55, § 1º, da Lei nº 14.133/2021^[45].

Submeta-se a presente decisão, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 219-D, parágrafo único, do Regimento Interno.

Após, transcorrido o prazo legal, certificado o trânsito em julgado e cumpridas as demais providências cabíveis, arquivem-se os autos.

 

São Paulo, 27 de outubro de 2026.

 

 

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

CONSELHEIRO

 

GCMAB/TLBA/lms

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