TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI (11) 3292-3522 - gcmab@tce.sp.gov.br

CAUTELAR EM PROCEDIMENTOS DE CONTRATAÇÃO

Processos:	TC-014747.989.26-7
	TC-014865.989.26-3
Representantes:	Cauê Lacerda Rodrigues Alves
	Thiago Maia Bertachini
Representada:	Prefeitura Municipal de Piracicaba
Responsáveis:	Helio Donizete Zanatta (Prefeito)
	Leonardo Vicentim Brancalion (Chefe de Setor)
Assunto:	Representações em face do edital do Pregão Eletrônico nº 188/2026, que tem por objeto a prestação de serviços de licença de uso de software - Sistema Integrado de Gestão Escolar.
Valor estimado:	R$ 5.870.666,65
Advogado(s):	Marcelo Palavéri (OAB/SP nº 114.164); Flávia Maria Palavéri (OAB/SP nº 137.889); Renato Alves de Oliveira (OAB/SP nº 277.391); Thiago Maia Bertachini (OAB/SP nº 385.083); e Cauê Lacerda Rodrigues Alves (OAB/SP nº 526.473).

 

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Em exame, Representações, submetidas ao rito cautelar, formuladas por Cauê Lacerda Rodrigues Alves e Thiago Maia Bertachini, contra o edital do Pregão Eletrônico nº 188/2026, da Prefeitura Municipal de Piracicaba, destinado à contratação de empresa especializada para prestação de serviços de licenciamento de uso de software para implantação de Sistema Integrado de Gestão Escolar, com valor estimado de R$ 5.870.666,65[1] e vigência contratual inicial prevista de 12 (doze) meses.

Em análise preliminar, vislumbrando possível afronta à legislação de regência, foi determinada a suspensão do certame[2], providência posteriormente referendada pelo Egrégio Plenário[3].

Na espécie, as insurgências, as justificativas apresentadas pela Municipalidade[4] e as manifestações do Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE[5] e do Ministério Público de Contas – MPC[6] podem ser assim sintetizadas:

 

 

I. Cronograma físico-financeiro e remuneração dos serviços

Segundo argumenta o Representante, o edital carece de cronograma apto a correlacionar as etapas de instalação, migração de dados, treinamento e disponibilização da solução com o início dos pagamentos, de modo que a modelagem adotada permitiria remunerar o licenciamento antes da entrada do sistema em produção, sem marcos objetivos de medição e aceite.

Em resposta, a Administração afirmou que cada etapa somente seria paga após o respectivo recebimento e apresentou proposta de cronograma com prazos, entregas e eventos de aceite para instalação, migração, treinamento e entrada em produção, comprometendo-se a incorporá-la ao edital e a condicionar o início das parcelas de licenciamento, hospedagem e suporte à conclusão funcional da solução e ao aceite da unidade requisitante, assegurados 12 (doze) meses de operação contínua.

Nessa linha, o DIPE acolheu a crítica, por entender que a omissão editalícia permite pagamentos anteriores ao aceite da implantação; o MPC, a seu turno, acompanhou essa conclusão, acrescentando que a correção deve alcançar não apenas o início dos serviços continuados, mas também os marcos verificáveis de medição e aceite das demais fases contratuais.

 

II. Quantitativo, formato e prazo do treinamento dos usuários

Também foram questionadas a divergência entre os 2.849[7] participantes para o treinamento indicados no Modelo de Proposta e os 3.524[8] relacionados no Termo de Referência, bem como a exequibilidade do prazo de 30 (trinta) dias para a capacitação, tanto pela necessidade de formar ao menos 71 (setenta e uma) turmas quanto pela falta de informações sobre equipes, locais e infraestrutura.

A Origem reconheceu a inconsistência numérica e anunciou a adequação do quantitativo (para 3.524 usuários). Quanto ao prazo, explicou que a capacitação pode ocorrer em ambiente de testes ao longo dos 90 (noventa) dias contados da ordem de serviço, inclusive nos formatos presencial, remoto ou híbrido, conforme cronograma a ser elaborado com a unidade requisitante.

O DIPE concluiu pela procedência do apontamento. Reputou necessárias a correção do quantitativo e a definição da modalidade do treinamento – e, se presencial, da responsabilidade pelos locais. Identificou, em paralelo, ambiguidade entre os itens 6, alínea “d”, e 12, alínea “a”, do Termo de Referência[9], propondo a complementação deste último para esclarecer a possibilidade de realização da capacitação ao longo do período global de 90 (noventa) dias.

O MPC, alinhado à unidade técnica, ressaltou que as retificações repercutem diretamente nas premissas de custo e no dimensionamento das propostas.

 

Além de reiterar a crítica relativa à ausência de correlação entre a implantação da solução e o início da remuneração dos serviços continuados, aponta:

 

III. Prova de Conceito

Para o Representante, o elevado número de funcionalidades listadas para demonstração, aliado à possibilidade de implementação de aproximadamente 70% dos requisitos em até 120 (cento e vinte) dias, favoreceria a atual fornecedora da solução e restringiria o ingresso de novos competidores.

Em sentido contrário, a Prefeitura sustentou que o Termo de Referência reúne 1.011 (mil e onze) requisitos funcionais, dos quais apenas 309 (trezentos e nove), equivalentes a 30,56%, compõem o roteiro obrigatório da demonstração; os 702 (setecentos e dois) itens remanescentes corresponderiam a obrigações contratuais a serem cumpridas na implantação, sem que a aprovação na prova técnica dispensasse o atendimento integral do objeto.

Ao examinar o ponto, o DIPE afastou a crítica: o volume de funcionalidades, por si só, não caracteriza direcionamento, e o autor não individualizou requisito restritivo ou incomum, uma vez que o roteiro se limita às funcionalidades consideradas essenciais pela Administração.

Em igual direção caminhou o MPC, que acompanhou a conclusão pela improcedência, ressalvando, contudo, que o volume de requisitos a serem aferidos na execução reforça a necessidade de vincular os desembolsos às entregas efetivamente realizadas.

Ao final dos trabalhos, o DIPE manifestou-se pela procedência da Representação de Cauê Lacerda Rodrigues Alves e pela procedência parcial daquela formulada por Thiago Maia Bertachini.

O MPC acompanhou integralmente essas conclusões.

É o relatório.

 

 

Decido nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno[10], tendo em vista: o rito sumaríssimo previsto para a matéria; a ausência de Sessão Plenária designada para a semana que compreende os dias 26 a 30 de outubro, bem como os eventuais prejuízos que o prolongamento da paralisação do certame pode impor à Administração Pública.

Após regular instrução, entendo que as Representações comportam acolhimento em extensão distinta. A instrução confirmou que a disciplina econômico-financeira não vincula, com a necessária objetividade, os pagamentos à entrega e ao aceite das etapas contratadas e que as regras de treinamento contêm inconsistências capazes de afetar o dimensionamento das propostas. Não se comprovou, por outro lado, que a Prova de Conceito favoreça a atual fornecedora ou imponha barreira indevida à competição.

A Representação de Cauê Lacerda Rodrigues Alves é, portanto, procedente, pois prosperam as objeções ao cronograma de pagamentos e à disciplina do treinamento. Já a de Thiago Maia Bertachini merece acolhimento parcial: procede a crítica comum à remuneração dos serviços, mas não o alegado direcionamento da Prova de Conceito. Vejamos:

 

I - DO CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO E DOS CRITÉRIOS DE REMUNERAÇÃO

A crítica é procedente. Embora o Modelo de Proposta[11] separe os serviços de licenciamento, implantação, migração, treinamento, suporte técnico e hospedagem, o edital não estabelece marcos suficientemente claros para relacionar a conclusão de cada etapa ao correspondente desembolso.

A previsão de pagamento mediante nota fiscal acompanhada de atestado de recebimento não supre a lacuna. Sem a definição prévia do que deve ser entregue, de como será aferido o cumprimento e de qual evento autoriza o faturamento, o aceite permanece dependente de avaliação posterior, ao passo que os licitantes estruturam seus preços sem base uniforme acerca do fluxo financeiro da contratação.

O problema é mais evidente nas parcelas recorrentes. Instalação, configuração, migração de dados e disponibilização do ambiente de produção antecedem o uso efetivo da solução. Enquanto essas fases não forem concluídas e aceitas, inexiste fundamento para remunerar integralmente o licenciamento, a hospedagem e o suporte técnico, sob pena de dissociar o pagamento da contraprestação efetivamente colocada à disposição da Administração.

A instrução do DIPE confirmou a omissão e a consequência dela decorrente:

“O edital realmente não trouxe regra vinculando o pagamento dos serviços contínuos ao aceite da implantação do sistema. Essa omissão permite a realização daqueles pagamentos antes do referido aceite, o que é indevido. Com efeito, sem o aceite da implantação, não há motivo para se remunerar o licenciamento de uso, o suporte técnico e a hospedagem do sistema.” (Parecer do DIPE.)

A própria Municipalidade apresentou proposta de cronograma que contempla marcos de entrega e aceite também para instalação, migração e treinamento, condicionando o início do pagamento dos itens 1, 5 e 6 (licenciamento, suporte técnico e hospedagem) à conclusão funcional da solução e ao aceite da unidade requisitante, assegurados 12 (doze) meses de operação contínua.

Trata-se de encaminhamento pertinente, que deverá ser incorporado ao instrumento convocatório e compatibilizado com as demais disposições contratuais, pois o compromisso anunciado na defesa ainda não corrige a disciplina vigente.

Nesse contexto, cabe preservar a ponderação do Ministério Público de Contas de que a disciplina deve vincular a integralidade dos desembolsos a entregas verificáveis, abrangendo tanto as etapas iniciais quanto os serviços continuados.

Não se exige, é bem de ver, a reprodução de cronograma típico de obra de engenharia: a natureza do objeto reclama solução compatível com sua execução, fundada em entregáveis verificáveis e eventos de aceite previamente definidos.

Cuida-se de exigência que decorre do próprio regime de liquidação da despesa pública, como assinalou o Ministério Público de Contas:

“[...] não há pagamento regular desprovido de entregável objetivamente aferível a lhe dar lastro. A ausência de tais marcos vulnera os princípios da eficiência, da economicidade, do planejamento e da proporcionalidade da contraprestação, expondo o erário ao risco de remunerar serviço ainda não totalmente utilizável.” (Parecer do MPC).

Tal exigência tem lastro na verificação do direito adquirido pelo credor com base em títulos e documentos comprobatórios do crédito, nos termos do artigo 63 da Lei Federal nº 4.320/1964[12], e concretiza os princípios do planejamento, da transparência e da economicidade consagrados no artigo 5º da Lei Federal nº 14.133/2021[13].

A correção anunciada, portanto, não deve ficar restrita ao gatilho das parcelas mensais. É necessário que cada fase contratual possua produto, critério de aferição e evento de aceite claramente identificados, afastando pagamentos antecipados ou sobrepostos.

Deverá a Origem estabelecer marcos claros para a medição e o aceite das etapas de implantação, migração e treinamento e vincular o início da remuneração dos serviços continuados à efetiva disponibilização da solução em ambiente de produção.

 

II - DAS REGRAS DE TREINAMENTO

Também merece correção e, nessa medida, acolhimento, a disciplina do treinamento, ainda que a instrução não tenha confirmado a impossibilidade material de sua realização no período defendido pela Administração.

A primeira falha é objetiva. O Modelo de Proposta menciona, no mínimo, 2.849 (dois mil, oitocentos e quarenta e nove) servidores, número correspondente apenas aos docentes, enquanto o detalhamento do Termo de Referência acrescenta diretores, coordenadores pedagógicos, supervisores, escriturários, secretários escolares, servidores de apoio administrativo e gestores de setor, alcançando 3.524 (três mil, quinhentos e vinte e quatro) participantes.

A expressão “no mínimo” não elimina a inconsistência. A planilha deve refletir o universo conhecido da obrigação, porque o acréscimo (de 675 pessoas) repercute diretamente sobre equipes, horas de trabalho, deslocamentos, infraestrutura e preço.

Da mesma forma, a escolha entre capacitação presencial, remota ou híbrida não pode ser postergada para a execução. Os formatos mobilizam estruturas e custos distintos, de modo que sua definição posterior comprometeria a comparação das propostas em bases equivalentes.

Caso se admita treinamento presencial, o edital deverá indicar, de forma expressa, a quem compete disponibilizar salas, equipamentos e demais recursos necessários.

Essa definição, juntamente com o formato da capacitação, é indispensável à adequada formação dos preços.

Quanto ao prazo, os documentos comportam leituras conflitantes. O item 6, alínea “d”, do Termo de Referência[14] situa o encerramento da capacitação até o nonagésimo dia contado da ordem de serviço e, segundo a defesa, permite seu desenvolvimento concomitante às fases anteriores em ambiente de testes.

Já o item 12, alínea “a”[15], limita-se a prever a conclusão em 30 (trinta) dias contados do término da migração, sem reproduzir aquela ressalva. A falta de uniformidade explica a interpretação adotada pelo Representante e precisa ser eliminada.

Não há elementos técnicos suficientes para afirmar que 30 (trinta) dias sejam inexequíveis, sobretudo diante da possibilidade de turmas simultâneas e de capacitação remota ou híbrida. O vício reside na ambiguidade do prazo e na ausência de modalidade previamente definida.

O DIPE sintetizou adequadamente as providências necessárias:

“A retificação do quantitativo de treinandos é necessária para garantir o correto entendimento do universo de participantes. Além disso, o edital precisa definir o formato da capacitação (presencial, remota ou híbrida), uma vez que os respectivos custos são diferentes e as propostas precisam ser elaboradas sobre as mesmas bases. Se adotado o formato presencial, o edital deve informar quem ficará responsável por prover os respectivos locais.” (Parecer do DIPE.)

Cabe à Administração, assim, uniformizar o quantitativo de participantes em todos os documentos do certame, de modo a refletir a totalidade dos usuários a serem capacitados (no mínimo, 3.524 pessoas, conforme reconhecido pela Municipalidade em seu compromisso de retificação); definir o formato da capacitação e as responsabilidades pela infraestrutura; e harmonizar os itens 6 e 12 do Termo de Referência, explicitando o período efetivamente disponível para o treinamento.

A retificação já anunciada pela Origem quanto ao número de treinandos é necessária, mas não esgota os ajustes exigidos: o instrumento também deverá assegurar que a modalidade e o prazo escolhidos sejam compatíveis com o quantitativo, a carga horária e a estrutura estabelecidos no próprio edital.

 

III - DA PROVA DE CONCEITO

A alegação de direcionamento da Prova de Conceito, por sua vez, é improcedente.

A inicial contabiliza 971 (novecentos e setenta e um) requisitos, dos quais 290 (duzentos e noventa) seriam obrigatórios, enquanto a defesa informa a existência de 1.011 (mil e onze) funcionalidades, com 309 (trezentas e nove) selecionadas para demonstração, equivalentes a 30,56% do total.

A divergência numérica não altera o núcleo da controvérsia: em ambas as contagens, apenas parte das funcionalidades está sujeita à comprovação na PoC, permanecendo as demais como obrigações de execução contratual.

A avaliação, portanto, não exige a demonstração integral da solução nem reproduz a quase totalidade das especificações: concentra-se no núcleo que a Administração reputou essencial para verificar a aderência do produto ofertado.

O número absoluto de requisitos tampouco basta para caracterizar favorecimento. Para sustentar essa conclusão no caso concreto, seria necessária a indicação de funcionalidade incomum, desnecessária ou modelada de maneira a excluir soluções usualmente disponíveis no mercado.

O Representante, porém, não individualizou qualquer exigência com essas características, deduzindo o direcionamento apenas do volume do roteiro e da existência de prazo para completar a implantação. Sem demonstração concreta do elemento discriminatório, a conclusão pretendida repousaria em presunção.

Também não procede a afirmação de que a contratada deverá desenvolver cerca de 70% do sistema em 120 (cento e vinte) dias. O edital permite que funcionalidades não submetidas à PoC sejam apresentadas durante a implantação, mas não define quantas delas cada concorrente já possui nem impõe que todas sejam criadas após a adjudicação.

Compete ao licitante avaliar a aderência de sua solução e a viabilidade das adaptações eventualmente necessárias dentro do prazo conhecido desde a disputa. A ausência dessa avaliação individual não autoriza presumir direcionamento.

A unidade técnica foi precisa ao distinguir o volume do roteiro da existência de requisito concretamente restritivo:

“A quantidade de funcionalidades não tem relação com o eventual direcionamento da contratação. O que provoca esse direcionamento é a existência de funcionalidades restritivas ou incomuns em sistemas voltados para a mesma finalidade. Como o impugnante não fez ressalvas específicas quanto às especificações técnicas, não lhe cabe apontar um suposto favorecimento do atual prestador dos serviços.” (Parecer do DIPE.)

Isso não torna irrelevante a circunstância de que parte expressiva dos requisitos somente será aferida na execução; ao contrário, reforça a necessidade de que os pagamentos acompanhem entregas efetivas e marcos objetivos de aceite, providência já determinada no bloco anterior. O Ministério Público de Contas identificou com precisão essa relação de dependência:

“Tal circunstância, conquanto não macule a legitimidade da Prova de Conceito, torna imprescindível a vinculação do desembolso à efetiva entrega dos produtos e serviços, sob pena de remunerar-se licenciamento cujo objeto ainda não se acha integralmente disponível. Neutralizado o risco de pagamento antecipado, resta afastada a repercussão econômica do baixo piso obrigatório da prova técnica.” (Parecer do MPC).

Não demonstrado requisito concretamente restritivo, afasta-se a alegação de direcionamento da PoC, sem prejuízo da correção dos critérios de remuneração, necessária para impedir pagamentos anteriores às entregas contratadas.

 

DISPOSITIVO

Ante o exposto, julgo procedente a Representação formulada por Cauê Lacerda Rodrigues Alves e parcialmente procedente aquela apresentada por Thiago Maia Bertachini, determinando à Prefeitura Municipal de Piracicaba que, caso decida prosseguir com o Pregão Eletrônico nº 188/2026:

1. estabeleça marcos objetivos de medição e aceite para as etapas de implantação, migração de dados e treinamento, vinculando cada desembolso à efetiva entrega do respectivo produto ou serviço;
2. condicione o início do pagamento das parcelas de licenciamento, hospedagem e suporte técnico à conclusão e ao aceite da implantação, com a disponibilização da solução em ambiente de produção;
3. uniformize, em todos os documentos do certame, inclusive no Modelo de Proposta, o quantitativo de participantes do treinamento, de modo a refletir a totalidade dos usuários a serem capacitados, correspondente, conforme reconhecido pela Municipalidade em seu compromisso de retificação, a, no mínimo, 3.524 (três mil, quinhentos e vinte e quatro) pessoas;
4. defina previamente se a capacitação será presencial, remota, híbrida ou admitirá mais de um formato sob condições objetivas e, na hipótese de atividades presenciais, indique a responsabilidade pela disponibilização dos locais, equipamentos e infraestrutura necessários; e
5. harmonize os itens 6, alínea “d”, e 12, alínea “a”, do Termo de Referência, esclarecendo o período efetivamente disponível para o treinamento e sua articulação com as etapas de instalação e migração de dados.

Recomenda-se, ainda, a compatibilização da vigência contratual, atualmente contada da emissão da Ordem de Serviço, para abranger o período de implantação e os 12 (doze) meses de operação contínua após o aceite, conforme o compromisso anunciado pela Municipalidade.

Sem prejuízo das correções determinadas, deverá a Origem reexaminar as demais cláusulas do edital e de seus anexos, especialmente aquelas relacionadas ou conexas às matérias ora enfrentadas, a fim de prevenir inconsistências remanescentes e novas controvérsias.

Concluída essa revisão, deverá consolidar em versão única o edital, seus anexos e a minuta contratual, incorporando todas as retificações e assegurando a coerência da numeração, das remissões internas e das disposições correspondentes.

O instrumento convocatório saneado deverá ser republicado pelos mesmos meios empregados na divulgação original, com reabertura integral dos prazos legais para impugnações, pedidos de esclarecimento e apresentação das propostas, nos termos do artigo 55, § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021[16], comunicando-se a esta Corte as providências adotadas.

Submeta-se a presente decisão, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno, nos termos do artigo 219-D, parágrafo único, do Regimento Interno.

Após, transcorrido o prazo legal, certificado o trânsito em julgado e cumpridas as demais providências cabíveis, arquivem-se os autos.

 

 

São Paulo, 27 de outubro de 2026.

 

 

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

CONSELHEIRO

 

GCMAB/MAV/lms

CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: MARCO AURELIO BERTAIOLLI. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 7-2BRU-8587-7VUC-4WYJ