TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Termo de Prorrogação nº 2.901/2021, Termo Aditivo nº 2.989/2021, Termo de Prorrogação nº 3.014/2021, Termo de Prorrogação e Modificação nº 3.122/2022, Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.370/2023, o Termo de Modificação nº 3.484/2023, Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.693/2024, Termo de Prorrogação e Aditivo nº 3.762/2024, a execução e o termo de encerramento do Contrato nº 5.076/2020 da Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra, que teve por objeto a prestação de serviços de revitalização e ampliação da planta de iluminação pública do Município.

A correspondente licitação e o ajuste foram julgados irregulares por esta Corte no processo principal (TC-019842.989.20-4), decisão mantida no julgamento dos recursos abrigados no TC-007031.989.26-2, TC-007054.989.26-4 e TC-007080.989.26-2, com trânsito em julgado em 20/08/2026.

As finalidades das alterações contratuais ora apreciadas e as falhas apontadas pela Fiscalização em suas análises foram as que seguem:

▪ Termo de Prorrogação nº 2.901/2021

Finalidades: prorrogar o prazo de vigência contratual por mais 6 (seis) meses, de 30/06/2021 a 30/12/2021; ratificar as demais cláusulas e condições contratuais.

Apontamentos da Fiscalização: ausência de pesquisa de mercado para demonstrar a vantagem da prorrogação do ajuste para a administração, contrariando o inciso II do art. 57 da lei nº 8.666/93; justificativa precária da necessidade de ampliação do prazo contratual, com ausência de detalhes de fatos e circunstâncias (§ 2º do art. 57 da Lei nº 8.666/93).

▪ Termo Aditivo nº 2.989/2021

Finalidades: acrescer o valor total de R$ 1.769.224,43, correspondente a 25% do valor inicialmente contratado; manter as demais condições contratuais.

Apontamentos da Fiscalização: inexistência de situação excepcional que autorize a formalização do termo aditivo visando o acréscimo de 25% ao valor inicial, dada a natureza do regime de execução eleito - “empreitada por preço global”, somada a previsão de serviços sem as devidas especificações (artigos 7º, §2º, II e § 4º; e alínea “d” do inciso II do art. 65 da Lei nº 8.666/93).

▪ Termo de Prorrogação nº 3.014/2021

Finalidades: prorrogar o prazo de vigência contratual por mais 06 meses, ficando o novo término para 30 de junho de 2022, com base no art. 57, da Lei nº 8.666/93 e suas alterações; empenhar o valor total estimado de R$ 3.538.448,87 para cobertura do novo período; manter as demais condições contratuais.

Apontamentos da Fiscalização: a prorrogação da vigência contratual é incompatível com a natureza do regime de execução eleito - empreitada por preço global, não se enquadrando com o previsto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

▪ Termo de Prorrogação e Modificação nº 3.122/2022

Finalidades: prorrogar o prazo de vigência contratual por mais 12 meses, ficando o

novo término para 30 de junho de 2023, com base no art. 57, da Lei nº 8.666/93 e suas alterações; suprimir o valor de R$ 1.769.224,43, que corresponde a aproximadamente 25% do valor inicialmente contratado; empenhar o valor total estimado de R$ 5.307.673,31 para cobertura do novo período.

Apontamentos da Fiscalização: a prorrogação da vigência contratual é incompatível com a natureza do regime de execução eleito - empreitada por preço global, não se enquadrando com o previsto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93; a supressão de 25% do valor inicialmente contratado não é compatível com a natureza do regime de execução eleito – empreitada por preço global; as justificativas para supressão de 25% do valor inicialmente contratado são insatisfatórias, não atendendo ao disposto no art. 65, caput, da Lei nº 8.666/93.

▪ Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.370/2023

Finalidades: modificar o item 11.1, substituindo o senhor Fernando de Aguiar Andrade, pela senhora Regina Aparecida dos Santos; prorrogar o prazo de vigência contratual por mais 12 meses, ficando o novo término para 30 de junho de 2024, com base no art. 57, da Lei nº 8.666/93; empenhar o valor total estimado de R$ 4.095.294,81 para cobertura do novo período.

Apontamentos da Fiscalização: a prorrogação da vigência contratual é incompatível com a natureza do regime de execução eleito - empreitada por preço global, não se enquadrando com o previsto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

▪ Termo de Modificação nº 3.484/2023

Finalidades: reajuste contratual no percentual de 24,692647%, referente ao índice de Preços ao Consumidor medido pelo instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - INPC/IBGE, acumulado no período de abril/2020 a mar/2023; empenhar o valor total estimado de R$ RS 1.006.381,90 para cobertura do novo período.

Apontamentos da Fiscalização: Cláusula Primeira do aditivo traz percentual de reajuste de 24,692647%, taxa que diverge do reajuste efetivamente aplicado, cujo percentual foi de 6,93729%, 19,481932% e 24,69265% nos períodos de 04/2020 a 03/2021, 04/2021 a 03/2022 e 04/2022 a 03/2023, respectivamente.

▪ Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.693/2024

Finalidades: modificar o item 11.1, substituindo a senhora Regina Aparecida Silva dos Santos, pelo senhor Irlanio Marcolino de Brito; prorrogar por mais 03 meses o prazo contratual com término em 30/09/2024, com base no art. 57, da Lei nº 8.666/93 e suas alterações.

Apontamentos da Fiscalização: a prorrogação da vigência contratual é incompatível com a natureza do regime de execução eleito - empreitada por preço global, não se enquadrando com o previsto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

▪ Termo de Prorrogação e Aditivo nº 3.762/2024

Finalidades: prorrogar por mais 03 meses o prazo contratual com término em 30/12/2024, com base no art. 57, da Lei nº 8.666/93 e suas alterações; autorizar o acréscimo de serviços no valor total de R$ 1.023.222,41, correspondente a aproximadamente 14,4586% do valor inicial do contrato.

Apontamentos da Fiscalização: a prorrogação da vigência contratual é incompatível com a natureza do regime de execução eleito - empreitada por preço global, não se enquadrando com o previsto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93; inexistência de situação excepcional que autorize a formalização do termo aditivo visando ao acréscimo de serviços, dada a natureza do regime de execução eleito - “empreitada por preço global”, somada à previsão de serviços sem as devidas especificações e sem a observância das regras previstas nos artigos 7º, §2º, II e § 4º e alínea “d” do inciso II do art. 65 da Lei nº 8.666/93.

No relatório de acompanhamento da execução emitido em 11/09/2020, a Fiscalização não consignou qualquer ressalva e, em todos os relatórios subsequentes, apontou o descumprimento da cláusula primeira do contrato por inobservância das quantidades totais contratadas, estabelecidas na Planilha de Orçamento e Quantitativos, descaracterização do regime de empreitada por preço global pactuado e execução nos moldes de uma ata de registro de preços, contrariando a Súmula 32 deste Tribunal.

Além disso, foram registradas as seguintes irregularidades na execução contratual:

▪ Relatório de 27/09/2022: por amostragem, foram selecionados 2 serviços para verificação in loco e em ambos foi constatado pagamento por serviços não executados, revelando deficiência nos controles internos e na fiscalização da execução do contrato.

▪ Relatório de 29/09/2023: pagamento efetuado sem a correspondente prestação de serviço, no montante de R$ 16.596,00.

▪ Relatório de 22/03/2024: instalação de 123 luminárias LED no Condomínio Chácara Val de Palmas, com fluxo luminoso de 10.500 lumens, inferior ao fluxo luminoso mínimo de 15.600 lumens constantes do item 4.10 da OS 543, resultando em pagamento a maior total de R$ 24.930,87;

▪ Relatório de 26/09/2024: instalação de 2 luminárias LED na Rua Benedito Pereira Rodrigues, com fluxo luminoso de 10.500 lumens, inferior ao fluxo luminoso mínimo de 15.600 lumens constantes do item 4.10 da OS 235, resultando em pagamento de R$ 405,38 superior ao efetivamente devido;

▪ Relatório de 21/05/2025: não corrigida a instalação de 123 luminárias LED no Condomínio Chácara Val de Palmas, com fluxo luminoso de 10.500 lumens, inferior ao fluxo luminoso mínimo de 15.600 lumens constantes do item 4.10 da OS 543, resultando em pagamento a maior no total de R$ 24.930,87; diante disso, conclui que o objeto não foi cumprido pela contratada em consonância com a descrição do edital e o gestor do Contrato não manteve controle dos serviços.

A Fiscalização entendeu, ainda, que o termo de encerramento contratual estaria irregular por não mencionar as falhas apuradas na execução do objeto e pela incidência do princípio da acessoriedade em função do julgamento desfavorável da matéria principal.

A Prefeitura apresentou as seguintes justificativas e esclarecimentos:

▪ a contratada procedeu à instalação de mais 9 refletores de mesma marca e características técnicas dos equipamentos instalados anteriormente, totalizando a instalação de 48 itens, atendendo-se a Ordem de Serviço nº 407 e a respectiva planilha orçamentária de preços e serviços, assim regularizando a apontada falha na prestação de serviço no montante de R$ 16.596,00;[1]

▪  já adotadas medidas para o saneamento da instalação de luminárias LED com fluxo luminoso inferior ao mínimo constante do item 4.10 do objeto, que havia implicado no pagamento a maior de R$ 24.930,87, quais foram a substituição por novas luminárias com potência de 150W e fluxo luminoso de 22.500 lumens, conforme relatório fotográfico e especificações ilustradas em arquivo anexo;[2]

▪ a instalação de outras duas luminárias LED com fluxo luminoso inferior ao especificado no edital, ocasionando pagamento a maior no valor de R$ 405,38, foi integralmente corrigida, com a substituição pelos equipamentos corretos, conforme comprovado por registros fotográficos;

▪ as atividades contratadas são de difícil mensuração prévia e sujeitas a demandas imprevisíveis, exigindo atuação célere para restabelecimento da iluminação pública, muitas vezes em prazos reduzidos, inexistindo impropriedade na execução dos serviços mediante solicitações administrativas, com pagamento restrito aos efetivamente executados, todos previstos no edital, e os preços praticados corresponderam exatamente à proposta vencedora;

▪ não procede a apontada  afronta à Súmula nº 32 desta Corte, pois o contrato se prestou à execução de objeto previamente definido, com controle, medição e pagamento conforme critérios expressamente estabelecidos no instrumento contratual;

▪ o Termo de Encerramento não se destina a reproduzir histórico de inconformidades já corrigidas, mas a formalizar a conclusão do contrato, após a verificação do cumprimento integral do objeto e a inexistência de pendências, o que efetivamente ocorreu, assim, inexistem incoerências ou irregularidades no documento.

Por sua vez, os senhores Jorge José da Costa e Cláudio Silvestre Rodrigues Junior, respectivamente, ex-Prefeito e gestor do contrato à época (exonerado em 31/12/2020),  argumentaram inexistir nos autos qualquer indício de terem sido atestados serviços não realizados ou em quantidades incorretas para uma determinada Ordem de Serviço, e que a variação no consumo de itens, observada na fase inicial, não configura, por si só, descumprimento contratual, mas uma flutuação operacional esperada, importando, ao final, a aderência ao escopo e ao valor global pactuados.

Aduziram que, no sistema de registro de preços, a Administração não sabe se vai contratar nem o quanto vai contratar, enquanto na empreitada por preço global executada por etapas, o objeto total é certo e determinado, no caso, a revitalização do parque de iluminação. Assim, as Ordens de Serviço seriam apenas o mecanismo para autorizar a execução de partes de um todo já contratado, porções de um escopo global definido, e não contratações pontuais e incertas.

MPC opinou pela irregularidade da matéria, acompanhando o entendimento da Fiscalização.

É o relatório.

Decisão

Inicialmente, afasto as inconformidades apuradas em instalações verificadas por amostragem que ensejaram apontamentos de pagamentos indevidos por parte da Fiscalização, pois tempestivamente sanadas pelos responsáveis, por outro lado, tão profundas se mostraram as diferenças de quantitativos da proposta vencedora em relação aos serviços medidos, que não se vislumbra o obrigatório vínculo entre o projeto de engenharia licitado e o efetivamente executado.

A 11ª medição da execução do objeto contratado corresponde ao valor original do contrato e evidencia que parte dos itens[3] foram executados em quantitativos superiores aos pactuados em percentuais dos respectivos valores que variam entre 19% (item 3.58) e impressionantes 37842% (item 2.57), corroborando o apontamento da Fiscalização de inobservância das quantidades totais contratadas, em afronta ao art. 66 da Lei nº 8.666/93 e ao art. 65 da mesma lei, posto que os acréscimos não foram precedidos de formalização de aditamento devidamente justificado.

Exceto pelos itens 4.6 e 4.14, os demais itens da planilha não foram executados ou o foram em quantidades inferiores às pactuadas, igualmente infringindo o art. 65 e o art. 66 da Lei nº 8.666/93.

Embora os Termos nº 2.901/2021 e nº 2.989/2021 pudessem estar amparados, respectivamente, no § 1º do art. 57 e no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, desatenderam à exigência legal de justificativas, pois não explicitadas as razões para os desvios nos quantitativos inicialmente pactuados.

Os Termos nº 3.014/2021, nº 3.122/2022, nº 3.370/2023 e nº 3.762/2024, formalizaram acréscimos de quantitativos ao objeto contratado, respectivamente, nos valores de R$ 3.538.448,87, R$ 5.307.673,31, R$ 4.095.294,81 e R$ 1.023.222,41, sem amparo no art. 65, inciso I, alínea “b”, c.c. § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666/93, posto que já havia sido atingido o limite fixado no § 1º e § 2º do mesmo art. 65 (com o Termo Aditivo nº 2.989/2021), e sem amparo no inciso II do art. 57 da mesma lei, por não se tratar de serviços contínuos, mas de execução no regime de empreitada por preço global.

Desse modo, esses quatro aditamentos e os dois que os prorrogaram e reajustaram – Termos nº 3.484/2023 e nº 3.693/2024 – caracterizaram, na realidade, contratações consecutivas de objeto idêntico não precedidas de processo licitatório, em ofensa ao art. 2º da Lei nº 8.666/93 e inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.

Paralelamente a esse grave cenário, saliento que todos os aditamentos em exame já nasceram contaminados, por acessoriedade, pelo julgamento desfavorável da licitação e do contrato.

Tal como na análise dos serviços registrados nas medições 1ª a 11ª, as medições subsequentes evidenciaram parte dos itens executada em quantidades superiores às pactuadas, parte em quantidades inferiores e parte sem qualquer percentual de execução, em afronta ao art. 66 da Lei nº 8.666/93 e ao art. 65 da mesma lei, pois não houve alteração qualitativa implementada por aditamento com justificativas claras para as alterações quantitativas em cada item.

Nesse cenário, o termo de encerramento deveria registrar a adequação apenas parcial do objeto aos termos contratuais, porém, atestou a prestação dos serviços na quantidade prevista (item VII), em detrimento do princípio da transparência e da comprovação exigida na alínea “b” do inciso I do art. 73 da Lei nº 8.666/93.

Por todo o exposto, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Termo de Prorrogação nº 2.901/2021, Termo Aditivo nº 2.989/2021, Termo de Prorrogação nº 3.014/2021, Termo de Prorrogação e Modificação nº 3.122/2022, Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.370/2023, o Termo de Modificação nº 3.484/2023, Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.693/2024, Termo de Prorrogação e Aditivo nº 3.762/2024, a execução e o termo de encerramento do Contrato nº 5.076/2020 da Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, nos moldes da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 27 de outubro de 2026.