GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial nº 001/2022 e do Contrato nº 281/2022, firmado entre a Prefeitura Municipal de Votuporanga e a empresa Portenge Prestação de Serviços em Geral Eireli, tendo como objeto a contratação de empresa especializada no fornecimento de postos de trabalho de terceirizados de limpeza (auxiliares de limpeza, agentes de higienização e supervisor) com o fornecimento de todos os materiais e equipamentos necessários para atender as demandas da Secretaria Municipal de Educação, durante o período de 12 meses (TC-1066.989.23).

Também em exame os nove termos aditivos (TCs 19804.989.23, 21050.989.24, 1052.989.25, 3926.989.25, 18844.989.25, 18847.989.25, 18899.989.25, 857.989.26, 16171.989.26).

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidade abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 19.7):

a) ausência de justificativa para a contratação; e

b) ausência de estudos que demonstrem que a terceirização do serviço é menos onerosa com relação à contratação direta.

Face ao despacho incluído no evento 23.1, publicado no evento 26.1, foi fixado prazo aos responsáveis para a oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93.

A Prefeitura Municipal de Votuporanga compareceu aos autos, no evento 41.1, apresentando, em síntese, os seguintes esclarecimentos:

A contratação buscou assegurar a eficiência e a continuidade do serviço público de limpeza das unidades escolares, nos termos do artigo 37 da Constituição Federal, diante das ausências e readaptações de servidores efetivos, sendo a terceirização alternativa legalmente amparada, desde que precedida de regular licitação.

Os servidores titulares do cargo de Agente Operacional I, em razão de licenças médicas e readaptações, estavam impossibilitados de exercer suas atividades habituais. Entre 2017 e 2022, foram registradas 11 readaptações de servidores lotados na Secretaria Municipal da Educação para outras funções, por restrições médicas. Quanto às licenças, foram protocolados 120 atestados (904 dias de afastamento) entre 06/2019 e 06/2020; 102 atestados (757 dias) entre 07/2020 e 06/2021; e 143 atestados (2.295 dias) entre 07/2021 e 06/2022, conforme relação juntada no evento 41.2, situação que, segundo a Origem, não poderia ser antecipada ou planejada.

Os programas municipais "Votuporanga em Ação" e "Bolsa do Povo", que forneciam colaboradores temporários para auxiliar na limpeza, revelaram-se medida paliativa, em razão das constantes ausências desses colaboradores, o que acarretava atrasos, acúmulo de sujeira e redução da qualidade sanitária dos ambientes escolares.

A limpeza de unidades escolares não admite interrupção, dada a utilização contínua de banheiros, lavatórios e refeitórios, com até cinco refeições diárias na educação infantil. A exigência sanitária intensificou-se com a pandemia de COVID-19 e persiste diante da propagação de viroses, conjuntivite e da Síndrome Mão-Pé-Boca, comum em crianças pequenas.

Concluiu que a contratação foi medida necessária e inevitável, sob pena de risco à saúde das crianças matriculadas na rede municipal, e requereu o acolhimento das justificativas.

1º Termo Aditivo, de 29/09/2023 (TC-19804.989.23) – Prorrogou o contrato por 12 meses, até 30/09/2024, mantido o valor global de R$ 4.834.999,92 e os quantitativos contratados, e alterou a Cláusula Quinta do contrato, reclassificando a despesa do subelemento 3.3.90.39.99 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica para o elemento 3.3.90.34 – Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização. A contratada também pleiteou o acréscimo de 17 Auxiliares de Limpeza, a um custo anual de R$ 5.664.416,04 (aumento de 17,15%), pedido não autorizado pela Administração.

2º Termo Aditivo, de 30/09/2024 (TC-21050.989.24) – Prorrogou o contrato até 30/09/2025, reajustou os preços em 4,26%, correspondentes à variação do IGP-M/FGV de setembro de 2023 a agosto de 2024, nos termos da Cláusula Décima Terceira do contrato, e acresceu um Auxiliar de Limpeza em 11 unidades escolares (de 47 para 58), com fundamento na insuficiência de pessoal apontada nas visitas deste Tribunal e em relatório da Controladoria Geral do Município, passando o valor global a R$ 5.685.246,96, dos quais R$ 644.277,48 referentes ao acréscimo.

3º Termo Aditivo, de 29/11/2024 (TC-1052.989.25) – Concedeu reequilíbrio econômico-financeiro em razão das Convenções Coletivas de Trabalho de 2023 e de 2024/2025, com acréscimo de R$ 379.486,10 (8,01%) a partir de dezembro de 2024, passando o valor remanescente do contrato a R$ 5.117.191,90.

4º Termo Aditivo, de 04/02/2025 (TC-3926.989.25) – Acresceu um posto de trabalho, com um Auxiliar de Limpeza e um Agente de Higienização, em razão da inauguração do Cemei "Professora Magaly Maguollo Seba", no valor de R$ 93.855,52.

5º Termo Aditivo, de 29/04/2025 (TC-18844.989.25) – Acresceu um posto de trabalho, com um Auxiliar de Limpeza e um Agente de Higienização, em razão da inauguração do Cemei "Professora Célia Aparecida Ribeiro", no valor de R$ 58.659,70. O termo foi assinado pela contratante em 29/04/2025 e pela contratada em 28/05/2025.

6º Termo Aditivo, de 19/04/2025 (TC-18847.989.25) – Concedeu reequilíbrio econômico-financeiro em razão da Convenção Coletiva de Trabalho 2025, com acréscimo de R$ 591.456,45. O termo foi assinado pela contratante em 30/09/2025 e pela contratada em 03/10/2025.

7º Termo Aditivo, de 30/09/2025 (TC-18899.989.25) – Prorrogou o contrato por 12 meses, de 30/09/2025 a 30/09/2026, e reajustou o Módulo 3 (Insumos Diversos) em 3,03%, correspondentes à variação do IGP-M/FGV de setembro de 2024 a agosto de 2025, passando o valor mensal a R$ 593.324,38 e o global a R$ 7.119.892,56. O termo foi assinado pelas partes em 07/10/2025.

8º Termo Aditivo, de 13/01/2026 (TC-857.989.26) – Retificou os valores unitários dos 6º e 7º Termos Aditivos, corrigindo erro de cálculo no auxílio-alimentação do Agente de Higienização e do Supervisor, com supressão de R$ 762,60, passando o valor da prorrogação a R$ 7.119.129,96. O termo foi assinado pelas partes em 16/01/2026 e 22/01/2026.

9º Termo Aditivo, de 07/07/2026 (TC-16171.989.26) – Acresceu um posto de trabalho, com dois Agentes de Higienização, pelo período de agosto e setembro de 2026, para atender ao Polo de Vivências Educacionais instituído pela Portaria Seedu nº 12/2026, no valor de R$ 28.411,16, passando o valor total do contrato a R$ 23.626.245,69. Segundo a Origem, não foram solicitados Auxiliares de Limpeza porque o quantitativo máximo contratual já havia sido integralmente atingido. O termo foi firmado pelo Prefeito Municipal em exercício, Sr. Luiz Fernando Goes Lievana.

Nos 1º, 2º, 4º, 5º e 9º Termos Aditivos, a Fiscalização não registrou apontamentos de irregularidade, ressalvando, contudo, que a regularidade dos termos está condicionada ao julgamento da matéria principal e da execução contratual, pelo princípio da acessoriedade (eventos 9.3 do TC-19804.989.23, 9.4 do TC-21050.989.24, 9.3 do TC-3926.989.25, 9.3 do TC-18844.989.25 e 9.7 do TC-16171.989.26). No 8º Termo Aditivo, a Fiscalização igualmente não registrou irregularidades próprias, consignando que as ocorrências apontadas na licitação e no contrato o comprometem pelo princípio da acessoriedade (evento 9.2 do TC-857.989.26).

Quanto ao 3º Termo Aditivo, a Fiscalização concluiu pela irregularidade, em razão dos seguintes apontamentos (evento 12.4 do TC-1052.989.25):

- ausência de previsão editalícia e contratual para alteração do contrato em face de reequilíbrio econômico-financeiro que contemple os custos decorrentes dos dissídios coletivos, uma vez que o contrato prevê apenas o reajuste anual pelo IGP-M/FGV, em caso de renovação, citando o julgamento conjunto dos TCs 16109.989.23, 16632.989.23, 16635.989.23 e 16694.989.23 (Rel. Cons. Dimas Ramalho, publicado em 09/10/2023), que exigiu previsão editalícia expressa para a repactuação decorrente de dissídios coletivos; e

- ausência de esclarecimentos suficientes que justificassem os valores alterados em três itens do Módulo 2 da composição de preços (transporte, auxílio-alimentação e auxílio-creche).

Quanto ao 6º Termo Aditivo, a Fiscalização também concluiu pela irregularidade, apontando (evento 12.3 do TC-18847.989.25):

- ausência de previsão editalícia e contratual para o reequilíbrio decorrente de dissídios coletivos; e

- equívoco no cálculo do auxílio-alimentação (Módulo 2) do Agente de Higienização e do Supervisor, reconhecido pela própria contratada, que apresentou nova composição, reduzindo o valor do termo de R$ 591.456,45 para R$ 591.393,53.

Registrou a Fiscalização, ainda, que o reajuste do Módulo 1 (remuneração) foi de 8%, que o Módulo 2 (benefícios) aumentou entre 34,79% e 36,29%, em grande parte pela inclusão do "Prêmio Assiduidade" previsto na cláusula 5ª da Convenção Coletiva de 2025, precificado em R$ 210,00 por empregado (R$ 300,00 aplicados sobre estimativa de 70% de adesão), e que o Módulo 5 (custos indiretos, tributos e lucro) aumentou 11,38%, 9,23% e 11,15% para Auxiliar de Limpeza, Agente de Higienização e Supervisor, respectivamente.

Quanto ao 7º Termo Aditivo, a Fiscalização concluiu pela irregularidade, apontando (evento 12.4 do TC-18899.989.25):

- reajuste do Módulo 5 da composição de preços (0,35%, 0,26% e 0,18%), que já havia sido objeto de reajuste no 6º Termo Aditivo, celebrado em sequência, em descompasso com a cláusula contratual, que prevê o reajuste apenas pelo IGP-M; e

- reflexo, no termo em análise, do equívoco de cálculo verificado no 6º Termo Aditivo.

Face aos despachos incluídos nos eventos 22.1 do TC-19804.989.23 e 12.1 do TC-21050.989.24, ao despacho de 13/03/2025, incluído nos eventos 15.1 do TC-1052.989.25 e 12.1 do TC-3926.989.25, bem como aos despachos incluídos nos eventos 15.1 dos TCs 18847.989.25 e 18899.989.25, foi fixado prazo aos interessados para apresentação de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93, inclusive quanto à possível aplicação do princípio da acessoriedade.

Nos processos relativos aos 5º, 8º e 9º Termos Aditivos, não houve notificação para apresentação de justificativas.

Nos TCs 19804.989.23, 21050.989.24 e 3926.989.25, os prazos transcorreram sem manifestação.

A contratada apresentou justificativas quanto ao 3º Termo Aditivo no evento 83.1, acompanhadas das Convenções Coletivas de 2022 a 2024 e de folhas analíticas de pagamento (eventos 83.2 a 83.7), alegando, em síntese, o seguinte:

A repactuação de preços nos contratos de serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra é instituto próprio, distinto do reajuste, destinado a adequar os custos do contrato à variação compulsória dos encargos trabalhistas decorrente de Convenção Coletiva de Trabalho. A ausência de cláusula expressa no edital ou no contrato não afasta o direito da contratada à manutenção das condições efetivas da proposta, assegurado pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, pelo artigo 65, inciso II, alínea "d", da Lei nº 8.666/93 e pelo artigo 55 da Instrução Normativa SEGES/MP nº 5/2017.

Negar a repactuação imporia à contratada ônus alheio à sua vontade, com risco de inexequibilidade do contrato, de inadimplemento de verbas trabalhistas, com possível responsabilidade subsidiária da Administração, e de interrupção de serviço essencial. O precedente citado pela Fiscalização reconhece a legitimidade do reequilíbrio por dissídio e tem caráter prospectivo, não podendo retroagir para suprimir direito da contratada que licitou sob regras anteriores.

Quanto aos itens do Módulo 2, esclareceu que o auxílio-alimentação corresponde à soma do tíquete-refeição (R$ 19,77 por dia, em 21 dias, deduzido o desconto do empregado) e da cesta básica (R$ 137,79), totalizando R$ 525,24; e que o vale-transporte e o auxílio-creche foram calculados com base em "estimativa de adesão" dos empregados (47% a 52,52% e 2%, respectivamente), para evitar que a Administração pague por custo que a empresa não terá. Quanto ao Supervisor, informou que aplicou sobre o salário da proposta os percentuais de reajuste da convenção coletiva.

Quanto ao 6º Termo Aditivo, a Prefeitura Municipal de Votuporanga apresentou justificativas no evento 39.1 do TC-18847.989.25, alegando, em síntese, o seguinte:

O reajuste destina-se à recomposição inflacionária dos insumos, ao passo que o reequilíbrio econômico-financeiro é o instrumento adequado para adequar os preços à variação dos custos de mão de obra decorrentes de convenções coletivas. O pedido da contratada foi deferido com base no artigo 65, inciso II, alínea "d", da Lei nº 8.666/93 e no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, por se tratar de álea extraordinária, consubstanciada na criação de novos encargos pela Convenção Coletiva de 2025, notadamente o Prêmio Assiduidade, excluídos os efeitos dos reajustes anuais já cobertos pelo índice contratual.

A omissão do edital quanto à cláusula de repactuação constitui equívoco de técnica redacional, que não suprime direito constitucionalmente assegurado à contratada.

Reconheceu o equívoco de cálculo no Módulo 2, informando a instauração do Processo Administrativo nº 33.471/2025 para retificação dos 6º e 7º Termos Aditivos, e afirmou que "os equívocos identificados, relacionados à duplicação de reajuste e aos erros de cálculo de valores específicos, serão integralmente corrigidos mediante os Termos Aditivos de Retificação em tramitação".

Quanto ao 7º Termo Aditivo, a Prefeitura Municipal de Votuporanga apresentou justificativas no evento 39.1 do TC-18899.989.25, alegando, em síntese, o seguinte:

A correção do 7º Termo Aditivo está diretamente relacionada à do 6º Termo Aditivo, pois ambos os instrumentos contêm o mesmo equívoco e demandam retificação, para o que foi instaurado o Processo Administrativo nº 33.484/2025.

Os valores mensais serão ajustados conforme demonstrativo técnico apresentado pela contratada, com impacto nas medições seguintes, e "os equívocos identificados, relacionados à duplicação de reajuste do Módulo 3 e aos erros de cálculo de valores específicos, serão integralmente sanados mediante os Termos Aditivos de Retificação em tramitação".

Tão logo tomou conhecimento dos apontamentos, a Secretaria Municipal iniciou as providências necessárias à regularização.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (eventos 69.1 e 87.1 do TC-1066.989.23; 40.1 e 53.1 do TC-19804.989.23; 32.1 e 45.1 do TC-21050.989.24; 35.1 e 88.1 do TC-1052.989.25; 32.1 e 61.1 do TC-3926.989.25; 23.1 do TC-18844.989.25; 62.1 do TC-18847.989.25; 60.1 do TC-18899.989.25; 25.1 do TC-857.989.26; e 14.1 do TC-16171.989.26).

DECISÃO

Em exame o Pregão Presencial nº 001/2022 e o subsequente Contrato nº 281/2022, firmado entre a Prefeitura Municipal de Votuporanga e a empresa Portenge Prestação de Serviços em Geral Eireli (atual Portenge Prestação de Serviços em Geral Ltda.), tendo como objeto o fornecimento de postos de trabalho de terceirizados de limpeza (auxiliares de limpeza, agentes de higienização e supervisor), com o fornecimento de todos os materiais e equipamentos necessários para atender às demandas da Secretaria Municipal de Educação, durante o período de 12 meses (TC-1066.989.23).

Também em análise os nove termos aditivos (TCs 19804.989.23, 21050.989.24, 1052.989.25, 3926.989.25, 18844.989.25, 18847.989.25, 18899.989.25, 857.989.26 e 16171.989.26).

O contrato, com vigência inicial de 30/09/2022 a 30/09/2023, foi prorrogado até 30/09/2026, e seu valor passou de R$ 4.834.999,92 para R$ 23.626.245,69, considerados os nove termos aditivos. O quantitativo passou de 78 para 93 postos de trabalho em 33 unidades escolares, acrescidos de dois Agentes de Higienização no Polo de Vivências Educacionais.

1. Não se discute, nestes autos, a possibilidade jurídica de a Administração Municipal terceirizar serviços de limpeza e conservação. Trata-se de atividade instrumental, cuja execução indireta é admitida pelo ordenamento (artigo 10, § 7º, do Decreto-Lei nº 200/67) e cuja licitude foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF nº 324 e do RE nº 958.252 (Tema 725 da Repercussão Geral).

O que se examina é se a decisão de terceirizar foi precedida da motivação exigida pela legislação regente. O artigo 3º, inciso I, da Lei Federal nº 10.520/2002 impõe à autoridade competente o dever de justificar a necessidade da contratação, e o artigo 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93, aplicável subsidiariamente ao pregão, exige que o projeto básico ou termo de referência seja elaborado com base em estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do objeto.

No presente caso, a justificativa constante do processo administrativo limitou-se a afirmar, de forma genérica, a insuficiência do quadro de pessoal da Secretaria Municipal da Educação.

Tal afirmação, desacompanhada de qualquer dado, não enfrentou o elemento central apontado pela Fiscalização: o quadro de pessoal da Prefeitura contempla o cargo efetivo de Agente Operacional I – Serviços Gerais, com atribuições coincidentes com o objeto licitado, tendo 81 vagas desse cargo não providas no quadrimestre anterior à abertura do certame.

Nessa circunstância, a opção pela execução indireta exigia demonstração, no processo administrativo e antes da licitação, das razões pelas quais a Administração deixava de prover os cargos vagos por concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição Federal), bem como da vantajosidade econômica e operacional da terceirização em comparação com a execução direta.

Como parâmetro, o Decreto Federal nº 9.507/2018, em seu artigo 3º, inciso IV, veda a execução indireta de serviços inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão, salvo disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente. Não há notícia, nos autos, de extinção do cargo de Agente Operacional I ou de lei municipal que autorize a substituição dessas atribuições por mão de obra terceirizada.

Ademais, as justificativas ofertadas pela Origem não afastam a falha. Em primeiro lugar, os dados de afastamentos e readaptações foram apresentados apenas em sede de defesa, e não integraram a motivação do ato, que deve ser prévia ou contemporânea à decisão administrativa (artigo 50 da Lei Federal nº 9.784/99).

Em segundo lugar, os próprios números trazidos pela Origem não guardam proporção com a solução adotada. No período de maior incidência (07/2021 a 06/2022), os 2.295 dias de afastamento equivalem, aproximadamente, à ausência de seis servidores durante todo o ano; somadas as 11 readaptações ocorridas entre 2017 e 2022, o déficit alegado alcançaria menos de duas dezenas de servidores. O contrato, contudo, previu 78 postos de trabalho e um supervisor para a totalidade das 31 unidades escolares, quantitativo posteriormente ampliado para 93 postos em 33 unidades.

A contratação não se destinou, portanto, a suprir ausências eventuais do quadro efetivo, mas a substituir integralmente a execução direta do serviço, como confirmou a Fiscalização ao constatar que, nas unidades visitadas, a limpeza era anteriormente realizada por servidoras ocupantes do cargo de Agente Operacional I (item "f" da instrução do evento 12.19 do TC-1211.989.23). Dessa forma, a realidade verificada é incompatível com o argumento defensivo de que a terceirização visava a cobrir licenças e readaptações.

2. Ainda, não houve qualquer estudo comparativo de custos. Os dados levantados pela Fiscalização, embora não conclusivos, pois a remuneração de ingresso do cargo efetivo não incorpora os encargos patronais, indicam que o custo mensal por empregado terceirizado, mesmo deduzidos insumos e reposição, de R$ 3.956,79 para Auxiliar de Limpeza e R$ 4.999,40 para Agente de Higienização, supera a remuneração de ingresso do cargo efetivo, de R$ 2.576,25.

Cabia à Administração demonstrar que a solução escolhida era a mais vantajosa, ônus do qual não se desincumbiu, sobretudo em ajuste que, com as sucessivas prorrogações e alterações, já alcançou R$ 23,6 milhões.

Ressalto que a relevância do serviço de limpeza em ambiente escolar, sobretudo na educação infantil, e as exigências sanitárias decorrentes da pandemia justificam a necessidade do serviço, mas não a forma escolhida para prestá-lo sem o devido planejamento.

A continuidade do serviço público poderia ser igualmente assegurada pelo provimento dos cargos vagos, eventualmente combinado com contratação complementar dimensionada à real lacuna do quadro efetivo, alternativa que sequer foi cogitada na fase interna do certame.

A deficiência do planejamento também se revela no dimensionamento dos postos. A Fiscalização apontou a ausência de critérios objetivos na distribuição dos funcionários por unidade escolar, havendo escolas com áreas construídas praticamente idênticas e quantitativos distintos (evento 12.19 do TC-1211.989.23). A insuficiência de pessoal foi relatada pelas unidades desde a primeira visita, motivou o pedido de acréscimo de 17 auxiliares já na primeira prorrogação e resultou no acréscimo de 11 auxiliares pelo 2º Termo Aditivo, sob a justificativa expressa de que a quantidade de funcionários era insuficiente para garantir a eficiência do serviço.

Por fim, a presença de competitividade no certame e a compatibilidade do preço com o de mercado, registradas pela Fiscalização, não suprem o vício de origem, que reside na própria decisão de contratar, tomada sem a motivação e os estudos exigidos pela lei.

3. Quanto aos termos aditivos, os 3º e 6º Termos Aditivos elevaram os preços contratuais com fundamento na variação dos custos de mão de obra decorrente das Convenções Coletivas de Trabalho de 2023, 2024/2025 e 2025. O Auxiliar de Limpeza, por exemplo, passou de R$ 4.880,89 (após o reajuste pelo IGP-M do 2º Termo Aditivo) para R$ 5.244,57 no 3º Termo Aditivo e para R$ 5.841,20 no 6º, variação acumulada de 24,8% sobre o preço da proposta (R$ 4.681,46).

O edital e o contrato previram, como único mecanismo de atualização de preços, o reajuste anual pelo IGP-M/FGV em caso de renovação (Cláusula Décima Terceira). Não há cláusula de repactuação vinculada à variação dos custos de mão de obra, nem disciplina sobre a data-base, a periodicidade ou a demonstração analítica exigível para esse fim.

Entendo que a variação dos custos trabalhistas decorrente de convenção coletiva é fato relevante na execução de contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, bem como que esta Corte admite a convivência do reajuste por índice geral, destinado aos insumos, com a repactuação dos custos de mão de obra.

Contudo, conforme assentado no precedente citado pela Fiscalização (julgamento conjunto dos TCs 16109.989.23, 16632.989.23, 16635.989.23 e 16694.989.23, Rel. Cons. Dimas Ramalho), essa sistemática pressupõe regramento expresso no edital, justamente para que todos os licitantes formulem suas propostas sob as mesmas regras e para que a Administração disponha de parâmetros objetivos de controle.

Outrossim, o argumento de que o reequilíbrio se fundaria no artigo 65, inciso II, alínea "d", da Lei nº 8.666/93 não procede. Esse dispositivo destina-se a fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, a caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.

A negociação coletiva anual da categoria, com data-base conhecida, é evento ordinário e previsível na execução de contratos de terceirização de mão de obra, cujo tratamento adequado é a repactuação, instituto de natureza contratual que depende de previsão no instrumento convocatório. Nem mesmo a criação do Prêmio Assiduidade altera essa conclusão, pois a instituição de novos benefícios por convenção coletiva é risco inerente à atividade, e sua repercussão deveria ser tratada no regramento contratual de repactuação.

A própria Prefeitura, em sua defesa, qualificou a omissão do edital como "equívoco de técnica redacional", o que confirma a falha de planejamento. Ocorre que as consequências dessa omissão não se limitam ao aspecto formal: sem regramento prévio, os reequilíbrios foram concedidos em bases casuísticas, com erros de cálculo reconhecidos pela contratada e pela Origem, e sem demonstração nos autos de que tenha sido descontado, no 3º Termo Aditivo, o reajuste pelo IGP-M concedido dois meses antes, no 2º Termo Aditivo, sobre a totalidade do preço, inclusive sobre os módulos de mão de obra.

Registro, ademais, que a Prefeitura, em suas defesas nos TCs 18847.989.25 e 18899.989.25, admitiu genericamente a ocorrência de "duplicação de reajuste", sem demonstrar em que consistiria, e que o 8º Termo Aditivo se limitou a corrigir o cálculo do auxílio-alimentação.

Quanto aos itens do Módulo 2 do 3º Termo Aditivo, as explicações da contratada sobre o auxílio-alimentação são suficientes. Já o vale-transporte e o auxílio-creche foram precificados por "estimativa de adesão", metodologia que também orientou a inclusão do Prêmio Assiduidade no 6º Termo Aditivo. Trata-se de custos variáveis, cujo pagamento pela Administração em valor fixo, sem conferência com o efetivamente despendido pela contratada, reforça a necessidade de controle da liquidação, objeto de determinação nesta decisão.

Assim, os 3º e 6º Termos Aditivos são irregulares por vício próprio, independentemente da aplicação do princípio da acessoriedade.

Quanto ao apontamento de duplo reajuste do Módulo 5 (custos indiretos, tributos e lucro), não assiste razão à Fiscalização. Esse módulo é composto por percentuais incidentes sobre o subtotal dos Módulos 1 a 4, de modo que qualquer alteração na base de cálculo repercute proporcionalmente em seu valor. No 7º Termo Aditivo, o único módulo reajustado foi o de insumos (Módulo 3), em 3,03%, conforme o IGP-M/FGV, e o subtotal dos Módulos 1 a 4 aumentou 0,355%, 0,261% e 0,181% para Auxiliar de Limpeza, Agente de Higienização e Supervisor, respectivamente. São exatamente as variações verificadas no Módulo 5 (0,35%, 0,26% e 0,18%). Não houve, portanto, reajuste autônomo desse módulo, mas mero reflexo aritmético da atualização dos insumos, compatível com a Cláusula Décima Terceira do contrato.

A circunstância de a Prefeitura ter admitido, em sua defesa no TC-18899.989.25, a "duplicação de reajuste do Módulo 3" não altera essa conclusão. O Módulo 3 não foi alterado pelo 6º Termo Aditivo (evento 12.3 do TC-18847.989.25), de modo que seu reajuste de 3,03% no 7º Termo Aditivo, correspondente ao IGP-M/FGV do período, foi o único incidente sobre esse módulo no ciclo anual. A manifestação da Origem, desacompanhada de qualquer demonstração, não se sobrepõe aos dados constantes das composições de preços.

O reflexo do erro de cálculo do 6º Termo Aditivo, por sua vez, foi corrigido pelo 8º Termo Aditivo, com supressão de R$ 762,60.

Registro, por outro lado, circunstância que não foi objeto de apontamento pela Fiscalização nem, por conseguinte, de contraditório, razão pela qual não a adoto como fundamento autônomo, mas que deve ser objeto de atenção da Origem. A vigência do contrato encerrava-se em 30/09/2025, e o 7º Termo Aditivo, embora datado desse dia, foi assinado pelas partes em 07/10/2025, segundo a própria instrução (nota 3 do evento 12.4 do TC-18899.989.25). O 6º Termo Aditivo, por sua vez, foi assinado pela contratada em 03/10/2025. A prorrogação de contrato administrativo deve ser formalizada durante sua vigência, sob pena de se prorrogar ajuste já extinto, o que equivale a nova contratação sem licitação.

De todo modo, o 7º Termo Aditivo, que prorrogou por mais 12 meses contrato decorrente de licitação irregular, segue a sorte do ajuste principal.

Quanto aos 1º, 2º, 4º, 5º, 8º e 9º Termos Aditivos, a Fiscalização não registrou falhas próprias. Os acréscimos de postos dos 4º, 5º e 9º Termos Aditivos decorreram da criação de novas unidades de atendimento e o 8º Termo Aditivo apenas corrigiu valores em favor da Administração.

Anoto, no entanto, que a Origem justificou a inclusão de dois Agentes de Higienização no 9º Termo Aditivo pelo fato de o quantitativo máximo contratual de Auxiliares de Limpeza já ter sido integralmente atingido. A substituição de uma categoria por outra, mais onerosa, para atender à mesma necessidade de limpeza não pode servir de meio para contornar os limites de acréscimo previstos no artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93, os quais devem ser aferidos sobre o valor inicial atualizado do contrato, questão que deverá ser observada pela Origem.

Diante do exposto, a ausência de justificativa adequada e de estudo de vantajosidade para a terceirização de atribuições inerentes a cargo efetivo existente e com vagas não providas constitui falha grave na fase interna do certame, que compromete a licitação e o contrato dela decorrente. 

Não obstante, é clara a incidência do princípio da acessoriedade no exame dos termos aditivos.

Da aplicação do referido princípio se extrai a norma jurídica que impõe o reconhecimento de uma relação de subordinação entre o ato principal e os atos subsequentes, de modo que o acessório segue a sorte do principal. Assim, os termos aditivos de prorrogação, acréscimo, reajuste e retificação restam igualmente contaminados pelas irregularidades apuradas na matéria principal. 

4. Por fim, a responsabilidade do Sr. Jorge Augusto Seba decorre de sua atuação na autorização e na homologação do certame e na assinatura do Contrato nº 281/2022, mediante as quais aprovou a contratação sem exigir demonstração suficiente das razões econômicas e operacionais que justificavam a execução indireta, diante da existência de cargos efetivos com atribuições coincidentes e vagas não providas. A omissão incidiu sobre pressuposto essencial da própria decisão de contratar, cuja verificação não demandava a revisão de cálculos especializados, mas a exigência de elementos mínimos que sustentassem a alternativa escolhida. Nessas circunstâncias, reconheço desatenção grave ao dever de diligência, caracterizadora de erro grosseiro para os fins do artigo 28 da LINDB. As dificuldades decorrentes dos afastamentos e das readaptações dos servidores, consideradas nos termos do artigo 22 do mesmo diploma, justificavam a adoção de providências para assegurar a continuidade da limpeza escolar, mas não demonstram impedimento concreto à realização dessa avaliação prévia. 

Na dosimetria, considero a natureza substancial da deficiência de planejamento e a expressão econômica da contratação inicial, no valor de R$ 4.834.999,92. Como circunstâncias atenuantes, pondero a necessidade de preservação das condições sanitárias das unidades escolares, a competitividade verificada no certame e a compatibilidade dos preços com os de mercado, reconhecida pela Fiscalização, bem como a ausência de dano ao erário quantificado neste julgamento. A ponderação desses elementos recomenda sanção suficiente para reprovar a conduta e prevenir sua repetição, em patamar inferior ao reservado a infrações acompanhadas de prejuízo comprovado ou comprometimento da competição. Assim, observados os critérios do artigo 22, § 2º, da LINDB, aplico ao Sr. Jorge Augusto Seba, com fundamento no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, multa de 200 (duzentas) UFESPs.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 12/2025 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 001/2022, o Contrato nº 281/2022, de 30/09/2022, e os 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. 

Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II, da Lei Complementar n° 709/93, aplico ao Sr. Jorge Augusto Seba, multa no valor de 200 (duzentas) UFESPs.

Determino à Origem que:

a) apure, em processo administrativo, com base nas folhas de pagamento e nos comprovantes de recolhimento da contratada, (i) eventuais pagamentos por postos não cobertos durante a execução contratual; (ii) a correspondência entre os valores pagos a título de Prêmio Assiduidade, vale-transporte e auxílio-creche, precificados por estimativa de adesão, e os efetivamente repassados aos empregados; e (iii) a eventual sobreposição entre o reajuste pelo IGP-M concedido no 2º Termo Aditivo e a recomposição dos custos de mão de obra do 3º Termo Aditivo, promovendo o ressarcimento dos valores pagos indevidamente, se for o caso; e

b) observe, em eventuais alterações do ajuste, os limites de acréscimo quantitativo previstos no artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93, abstendo-se de substituir categorias profissionais para contorná-los.

Recomendo à Municipalidade que, na nova contratação do objeto:

(i) instrua a fase preparatória com estudo técnico preliminar que demonstre, de forma quantitativa e documentada, a vantajosidade da execução indireta em relação ao provimento dos cargos efetivos vagos com atribuições coincidentes, e que dimensione os postos de trabalho segundo critérios objetivos, tais como área, número de alunos e produtividade, nos termos do artigo 18 da Lei Federal nº 14.133/2021;

(ii) preveja expressamente no edital e no contrato os critérios de reajuste dos insumos e de repactuação dos custos de mão de obra, com indicação da data-base, da periodicidade e da forma de demonstração analítica da variação de custos, nos termos dos artigos 25, § 8º, e 135 da Lei Federal nº 14.133/2021; e

(iii) formalize as prorrogações contratuais antes do término da vigência dos ajustes; 

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III, da Lei Complementar nº 709/93;

c) comunicar à Câmara Municipal, remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/93; e

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 22 de Outubro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 001/2022, o Contrato nº 281/2022, de 30/09/2022, e os 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar n° 709/93, aplico ao Sr. Jorge Augusto Seba, multa no valor de 200 (duzentas) UFESPs. Determino à Origem que: a) apure, em processo administrativo, com base nas folhas de pagamento e nos comprovantes de recolhimento da contratada, (i) eventuais pagamentos por postos não cobertos durante a execução contratual; (ii) a correspondência entre os valores pagos a título de Prêmio Assiduidade, vale-transporte e auxílio-creche, precificados por estimativa de adesão, e os efetivamente repassados aos empregados; e (iii) a eventual sobreposição entre o reajuste pelo IGP-M concedido no 2º Termo Aditivo e a recomposição dos custos de mão de obra do 3º Termo Aditivo, promovendo o ressarcimento dos valores pagos indevidamente, se for o caso; e b) observe, em eventuais alterações do ajuste, os limites de acréscimo quantitativo previstos no artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93, abstendo-se de substituir categorias profissionais para contorná-los, com as recomendações constantes da sentença. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 22 de Outubro de 2026.

AMFS-04