TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Licitação. Transporte intermunicipal de pacientes. Deficiências no planejamento e na pesquisa de preços. Exequibilidade. Habilitação. Vistoria dos veículos. Termo aditivo. Prorrogação contratual. Vantajosidade. Ausência de ateste expresso da autoridade competente. Regularidade com ressalvas.

RELATÓRIO

Responsáveis:

• Marco Aurélio Mestrinel, Presidente da Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, responsável pela homologação da licitação e signatário do Contrato nº 13/2025;
• Werner Widmer, Presidente em exercício signatário do 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026;
• Paulo Cesar Pirani de Sousa, sócio-proprietário da ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda., signatário dos ajustes;
• Danilo Tavares, Chefe de Divisão de Transportes;
• Emerson Rodrigo Brigatto, Chefe de Seção de Transportes.

Em apreciação, nesta oportunidade, o Pregão Eletrônico nº 19/2025, o Contrato nº 13/2025 e o 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026, celebrados entre a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro e a empresa ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda., objetivando a prestação de serviços de transporte intermunicipal de pessoas, com fornecimento de veículos, motoristas e combustível, manutenção preventiva e corretiva e demais encargos operacionais, mediante remuneração por quilômetro efetivamente percorrido, tratados nos processos TC-00001234.989.26-7 e TC-00012870.989.26-6.

O acompanhamento da execução contratual tramita no TC-00001328.989.26-4, ainda em fase de instrução.

Passo ao relato individualizado das matérias.

1. TC-00001234.989.26-7 – Licitação e Contrato

O Pregão Eletrônico nº 19/2025, regido pelo Edital nº 21/2025, foi processado sob o critério de julgamento de menor preço por item e modo de disputa aberto, compreendendo quatro itens, assim distribuídos:

Participaram do certame seis licitantes nos itens 1, 2 e 3 e cinco no item 4, não tendo ocorrido desclassificação de propostas[1]. A empresa Rody Vans Ltda., participante dos itens 2 e 3, foi inabilitada.

As empresas Transnew Limeira Transportes Rodoviários Ltda. e Marcos José Lorenti Ltda. interpuseram recursos administrativos (eventos n. 1.13 e 1.14), questionando, respectivamente, a exequibilidade da proposta da ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda. e o atendimento às exigências de inscrição municipal e cadastramento dos veículos na ARTESP. Após a apresentação de contrarrazões, os recursos foram desprovidos (eventos n. 1.18 e 1.19).

Homologado o certame em 22/04/2025, a ETCO, vencedora dos itens 1, 3 e 4, celebrou o Contrato nº 13/2025, em 25/04/2025, pelo valor de R$ 4.680.000,00, com vigência de 12 meses, contados da ordem de serviço emitida em 05/05/2025.

A fiscalização da UR-10.3, em relatório constante do evento n. 27.27, manifestou-se pela irregularidade da licitação e do contrato, em razão dos seguintes apontamentos:

a) ausência de previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, em desacordo com o artigo 18, caput, da Lei nº 14.133/2021, com os Comunicados SDG nº 12/2023 e nº 34/2023 e com a jurisprudência desta Corte;

b) deficiências no Estudo Técnico Preliminar, que não apresentava data, quantitativos e estimativas de custos dos motoristas, distâncias, horários e número de viagens, detalhamento dos custos diretos e indiretos e ano de fabricação dos veículos, em desacordo com os artigos 12, inciso I, e 18, inciso I, § 1º, incisos IV e VI, e § 2º, da Lei nº 14.133/2021;

c) ausência de orçamento detalhado dos custos diretos e indiretos da contratação, em possível afronta aos princípios da transparência, do planejamento e da economicidade e aos artigos 11, inciso I, e 18, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021;

d) insuficiência das especificações do objeto nas pesquisas de preços realizadas junto a órgãos públicos e fornecedores, sem demonstração de condições semelhantes às da contratação, em possível desconformidade com os artigos 5º, 18, inciso IV, e 23, caput, da Lei nº 14.133/2021;

e) indícios de inexequibilidade do preço contratado para o item 3, correspondente a aproximadamente 42,90% do valor estimado pela Administração;

f) ausência de comprovação da inscrição da contratada no Cadastro de Contribuintes Municipal, exigida pelo item 10.18 do Termo de Referência;

g) ausência de comprovação do cadastramento dos veículos da contratada perante a ARTESP, em desacordo com o item 10.32, alínea “a”, do Termo de Referência, além da identificação de licenças vencidas para a maioria dos veículos relacionados;

h) rejeição dos recursos administrativos que questionaram a exequibilidade da proposta, a inscrição municipal da contratada e o cadastramento dos veículos na ARTESP, sem que, no entendimento da fiscalização, tivessem sido afastadas as ocorrências apontadas;

i) divergência de nomenclatura entre o Edital e o Termo de Referência, que estabeleceram o julgamento por item, e os registros da plataforma eletrônica, que utilizaram a denominação “lote”;

j) impossibilidade de atestar a compatibilidade do preço contratado com os valores praticados no mercado, diante das deficiências da pesquisa de preços e da ausência de orçamento detalhado;

k) existência de penalidade de impedimento de licitar e contratar aplicada à empresa pela Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, com fundamento no artigo 156, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, registrada a título de notícia.

Regularmente notificados (evento n. 30.1), os interessados apresentaram justificativas.

A contratada ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda. (evento n. 68) sustentou ter comprovado sua inscrição municipal mediante Alvará de Funcionamento e Certidão Negativa de Débitos Mobiliários, bem como o cadastramento dos veículos na ARTESP e sua habilitação perante outros órgãos reguladores.

Defendeu a exequibilidade da proposta, alegando que o desconto em relação ao orçamento estimado não implica, por si só, inexequibilidade e que o parâmetro do artigo 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 se aplica exclusivamente a obras e serviços de engenharia.

Invocou planilhas de composição de custos, abrangendo despesas operacionais, trabalhistas, tributárias e margem de lucro, além de balanços patrimoniais e índices de liquidez, para demonstrar sua capacidade econômico-financeira.

Acrescentou que a diligência prevista no artigo 59, § 2º, da mesma lei não seria obrigatória diante da suficiência dos documentos apresentados e que os serviços vinham sendo executados satisfatoriamente.

Quanto à penalidade aplicada pelo Município de Caraguatatuba, alegou que seus efeitos se restringem ao ente sancionador, que a decisão ainda estava sujeita a recurso administrativo e que apresentou certidão negativa de penalidades da Controladoria-Geral da União.

A Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, por sua vez, apresentou justificativas no evento n. 70, acompanhadas de manifestação técnica da pregoeira, nota técnica sobre a formação dos preços e certidão da Ouvidoria Municipal do SUS.

Sustentou que a contratação, embora não integralmente prevista no Plano de Contratações Anual, decorreu de necessidade superveniente, diante de decisão judicial[2] que restringiu a realização de horas extraordinárias pelos motoristas da Fundação), exigindo providências para assegurar a continuidade do transporte de pacientes.

Defendeu a suficiência do Estudo Técnico Preliminar, complementado pelos demais documentos preparatórios, e esclareceu que os quantitativos foram estimados com base na quilometragem histórica da frota própria, adotando-se remuneração por quilômetro rodado diante da variabilidade de destinos, horários e itinerários.

Quanto à formação dos preços, invocou a Nota Técnica nº 048/2025, que registrou consultas a órgãos públicos e fornecedores especializados, utilização da média dos valores selecionados e exclusão de referências consideradas inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevadas, resultando no orçamento estimado de R$ 10.120.200,00.

Em defesa da exequibilidade, destacou a proximidade das três melhores propostas para o item 3 (R$ 3,60/km, R$ 3,98/km e R$ 4,00/km) e as referências de mercado de R$ 4,25/km, R$ 5,00/km, R$ 6,17/km e R$ 9,50/km. Invocou as planilhas de custos da contratada, acompanhadas da discriminação dos encargos trabalhistas e da documentação coletiva pertinente, para justificar a aceitação da proposta, nos termos do artigo 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

Acrescentou que os serviços vinham sendo prestados regularmente e que não havia reclamações formalizadas perante a Ouvidoria Municipal do SUS nos seis meses anteriores.

Quanto à habilitação, defendeu a suficiência da inscrição estadual da contratada, por se tratar de transporte intermunicipal sujeito ao ICMS, à luz do artigo 68, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, reconhecendo a inadequação da redação da exigência editalícia e invocando a possibilidade de diligências prevista no artigo 64. Afirmou ter comprovado o cadastramento dos veículos na ARTESP e justificou a ausência de limitação quanto ao ano de fabricação pela preservação da competitividade, destacando a existência de regras próprias daquele órgão regulador sobre idade e vistoria dos veículos.

Esclareceu que a utilização das expressões “item” e “lote” decorreu da parametrização da plataforma ComprasBR, sem alteração do critério de julgamento ou prejuízo à competição. Quanto à penalidade aplicada pelo Município de Caraguatatuba, sustentou que seus efeitos não alcançavam a contratação examinada, nos termos do artigo 156, § 4º, da Lei nº 14.133/2021.

Por fim, invocou os artigos 20 e 22 da LINDB e requereu o reconhecimento da regularidade da licitação e do contrato, ainda que com recomendações.

O Ministério Público de Contas teve vista dos autos (evento n. 84.1).

2. TC-00012870.989.26-6 – 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual

O 1º Termo de Prorrogação e 1º Termo de Alteração de Contrato nº 15/2026 teve por objeto a prorrogação da vigência do Contrato nº 13/2025 por 12 meses, de 05/05/2026 a 04/05/2027, acompanhada de reajuste de preços e alteração dos quantitativos contratados.

O instrumento estabeleceu a aplicação do IPCA acumulado de 4,14% aos preços unitários dos itens 1, 3 e 4, além da supressão de 25% da quilometragem do item 4, correspondente a 90.000 km, com realocação do mesmo quantitativo para o item 3.

O valor estimado da prorrogação passou de R$ 4.872.600,00, após o reajuste, para R$ 4.797.900,00, em razão da readequação dos quantitativos, que representou redução de R$ 74.700,00.

A fiscalização da UR-10.3, em relatório constante do evento n. 18.6, concluiu pela irregularidade do termo aditivo, em razão dos seguintes apontamentos:

a) pesquisas de preços realizadas junto a órgãos públicos e orçamentos obtidos de fornecedores incompletos, por não contemplarem todas as características previstas no Termo de Referência, impossibilitando demonstrar que os preços contratados permaneciam compatíveis com os praticados no mercado e que a prorrogação se mostrava vantajosa para a Administração;

b) ausência de declaração da autoridade competente atestando expressamente que as condições e os preços permaneciam vantajosos para a Administração, em descumprimento ao artigo 107 da Lei nº 14.133/2021.

Notificada, a contratada ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda. apresentou justificativas no evento n. 51.1, acompanhadas dos documentos dos eventos n. 51.2 a 51.29.

Sustentou a exequibilidade dos preços contratados, atribuindo-os à eficiência operacional, à estrutura de custos reduzida e à capacidade de negociação. Invocou planilhas de composição de custos e sua capacidade econômico-financeira, demonstrada, segundo alegou, pelo Balanço Patrimonial de 2023. Acrescentou que os serviços vinham sendo executados satisfatoriamente e que preços inferiores aos estimados pela Administração não caracterizam, isoladamente, inexequibilidade, invocando o artigo 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

A Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro apresentou justificativas no evento n. 53.1, acompanhadas de manifestação técnica complementar sobre a pesquisa de preços e a vantajosidade da prorrogação (evento n. 53.2).

Quanto à pesquisa de mercado, esclareceu que os fornecedores consultados receberam o Termo de Referência e as planilhas com as especificações dos veículos e das condições de prestação dos serviços, apresentando os respectivos comprovantes de encaminhamento. Informou que os valores médios apurados para os itens 1, 3 e 4 foram de R$ 7,32/km, R$ 5,83/km e R$ 7,23/km, superiores aos preços contratuais reajustados de R$ 4,58/km, R$ 3,75/km e R$ 4,58/km, circunstância que, a seu ver, demonstraria a vantajosidade da prorrogação.

Em relação à ausência de ateste expresso da autoridade competente, reconheceu a inexistência de declaração específica, mas sustentou que o contexto que antecedeu o ajuste demonstrava o atendimento material ao artigo 107 da Lei nº 14.133/2021, sem prejuízo ao interesse público.

Ao final, requereu o reconhecimento da regularidade do termo de prorrogação e alteração contratual.

O Ministério Público de Contas teve vista dos autos (evento n. 58.1).

É o relatório.

DECIDO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 19/2025, o decorrente Contrato nº 13/2025 e o 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026, celebrados entre a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro e a empresa ETCO Empresa de Turismo e Transporte Coletivo Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de transporte intermunicipal de pacientes, com fornecimento de veículos, motoristas e combustível.

As ocorrências apontadas no curso da instrução, como se verá adiante, comportam acolhimento no campo das ressalvas e recomendações.

A ausência de previsão integral da contratação no Plano de Contratações Anual foi justificada pela necessidade superveniente de assegurar a continuidade do transporte de pacientes, diante das restrições judiciais à realização de horas extraordinárias pelos motoristas da Fundação. Embora tal fato não dispense o planejamento, a circunstância admite temperamento diante da essencialidade do serviço.

Quanto às deficiências do Estudo Técnico Preliminar e da estimativa dos quantitativos, efetuada com base na quilometragem histórica da frota própria, embora a metodologia careça de maior demonstração quanto ao dimensionamento da demanda, aos custos e às alternativas disponíveis, considero a existência de elementos de planejamento que permitem relevar, sob ressalvas, as insuficiências identificadas.

Quanto às deficiências na formação dos preços, relativas à ausência de orçamento analítico dos custos diretos e indiretos e à insuficiente comparabilidade das referências pesquisadas, verifico que a Nota Técnica nº 048/2025 demonstra a realização de consultas a fornecedores e órgãos públicos, com utilização da média dos valores selecionados, após exclusão das referências consideradas inadequadas.

Embora a metodologia encontre respaldo no artigo 23, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, considero que as limitações da pesquisa, especialmente quanto à compatibilidade dos preços com o objeto, justificam ressalva e recomendação para observância das exigências de planejamento e fundamentação previstas no artigo 18 da mesma lei.

Ademais, o certame contou com seis participantes nos itens 1, 2 e 3 e cinco no item 4, sem desclassificação de propostas, não havendo elementos suficientes para concluir pela existência de sobrepreço ou direcionamento. A competitividade constitui circunstância favorável à avaliação da contratação, embora não substitua a necessidade de pesquisa consistente.

Quanto à exequibilidade da proposta vencedora para o item 3, observo que as três melhores ofertas, de R$ 3,60/km, R$ 3,98/km e R$ 4,00/km, corresponderam, respectivamente, a 42,91%, 47,44% e 47,68% do orçamento estimado. A proximidade desses valores, associada às limitações da pesquisa de preços, não permite concluir pela inexequibilidade da proposta apenas com base na diferença em relação à estimativa administrativa.

A matéria encontra respaldo na jurisprudência desta Corte. No TC-010360.989.24-8, julgado pelo Tribunal Pleno em 19/06/2024, sob relatoria do Conselheiro Robson Marinho, reconheceu-se que a presunção de inexequibilidade não é absoluta, devendo ser assegurada a possibilidade de demonstração da viabilidade da proposta, nos termos do artigo 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

No caso, embora as planilhas de custos apresentadas pela contratada contemplem apenas viagens para Campinas, constituem, juntamente com a documentação econômico-financeira, elementos favoráveis à avaliação da exequibilidade. Diante da ausência de demonstração da inviabilidade dos preços, considero que a deficiência comporta ressalva e recomendação para maior rigor na análise das propostas.

No tocante à habilitação, afasto o apontamento relativo à inscrição municipal, diante da apresentação de Alvará de Funcionamento e Certidão Negativa de Débitos Mobiliários, com indicação do cadastro da contratada.

Cabe, contudo, recomendar à Fundação que, nos futuros editais, observe a pertinência das exigências de habilitação fiscal com o ramo de atividade e o objeto contratado, nos termos do artigo 68, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, evitando restrições desnecessárias à competitividade.

Quanto à comprovação da regularidade dos veículos, verifico que foram juntadas declarações de vistoria da ARTESP, com identificação das unidades e respectivos prazos de validade. Entretanto, como parte das vistorias ocorreu após a sessão licitatória, não restou demonstrado o atendimento integral das exigências no momento próprio, circunstância que comporta ressalva.

Por outro lado, não identifico irregularidade na ausência de limitação do ano de fabricação dos veículos.

A matéria encontra respaldo na jurisprudência desta Corte. O Tribunal Pleno, no TC-009820.989.25-9[3], afastou exigência de ano-modelo específico sem justificativa técnica. Na mesma linha, no TC-011985.989.22-7[4], reconheceu a inadequação da imposição de veículos do ano corrente, destacando a possibilidade de assegurar condições satisfatórias de utilização mediante exigências de conservação, manutenção e substituição. Assim, considero que a ausência de limite etário não compromete a contratação, desde que asseguradas as condições de segurança e regularidade da frota.

Quanto às demais ocorrências, observo que a utilização das expressões “item” e “lote” na plataforma ComprasBR não alterou o critério de julgamento nem ocasionou prejuízo à competição.

Também não constitui impedimento à contratação examinada a penalidade aplicada pelo Município de Caraguatatuba, com fundamento no artigo 156, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, uma vez que seus efeitos se restringem ao âmbito do ente federativo sancionador, nos termos do § 4º do mesmo dispositivo.

Diante desse conjunto, considero que as deficiências identificadas não comprometem a regularidade da licitação e do contrato, comportando acolhimento no campo das ressalvas e recomendações.

Passo ao exame do 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026.

Quanto às apontadas deficiências na pesquisa de preços realizada para demonstrar a vantajosidade da prorrogação, verifico que a Fundação comprovou o encaminhamento das especificações dos serviços aos fornecedores consultados (evento n. 53.2). Os valores médios apurados para os itens 1, 3 e 4, respectivamente de R$ 7,32/km, R$ 5,83/km e R$ 7,23/km, superaram os preços contratuais reajustados de R$ 4,58/km, R$ 3,75/km e R$ 4,58/km, constituindo elementos favoráveis à demonstração da vantajosidade, apesar das limitações identificadas.

Considero, ainda, que a readequação dos quantitativos, acompanhada de memória de cálculo, resultou na redução de R$ 74.700,00 no valor previsto para a prorrogação, após a aplicação do reajuste, fixado em R$ 4.797.900,00.

Por fim, quanto à ausência de ateste expresso da autoridade competente, observo que houve avaliação técnica da vantajosidade e autorização presidencial para a prorrogação. Embora tais providências não supram integralmente a exigência do artigo 107 da Lei nº 14.133/2021, considero que, nas circunstâncias examinadas, a deficiência comporta ressalva e recomendação para que, em futuros ajustes, seja observado o referido dispositivo legal.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 19/2025 e o Contrato nº 13/2025, tratados no TC-00001234.989.26-7, bem como o 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026, objeto do TC-00012870.989.26-6.

Deve a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, em futuros certames da espécie, se atentar às recomendações e ressalvas expedidas neste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos mediante regular cadastramento no Sistema e-TCESP.

Publique-se.

Ao Cartório para publicar, certificar o trânsito em julgado e arquivar ao final.

EXTRATO: 

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 19/2025 e o Contrato nº 13/2025, tratados no TC-00001234.989.26-7, bem como o 1º Termo de Prorrogação e Alteração Contratual nº 15/2026, objeto do TC-00012870.989.26-6.

Deve a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, em futuros certames da espécie, se atentar às recomendações e ressalvas expedidas neste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos mediante regular cadastramento no Sistema e-TCESP.

Publique-se.