GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Tratam os presentes autos da análise da Tomada de Preços nº 05/2022 e do subsequente Contrato nº 042/2022, de 22/06/2022, firmado entre a Prefeitura Municipal de São Pedro e a empresa Construtora e Pavimentadora Concivi Ltda., no valor de R$ 2.238.491,97 e prazo de 360 dias, tendo como objeto a execução de obras de reforma da Rodoviária Municipal de São Pedro, com fornecimento de mão de obra, materiais e equipamentos (TC-17502.989.23).

Também em exame o acompanhamento da execução contratual (TC-17640.989.23) e os 1º, 2º e 3º Termos Aditivos (TCs 23786.989.23, 23799.989.23 e 5178.989.24).

A Fiscalização entendeu que os apontamentos a seguir listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 29.2):

– A comprovação da reserva de recursos (evento 1.5) apenas indicou a classificação orçamentária para abertura do processo licitatório e os valores a serem utilizados, contrariando a alínea “c” do inciso III do artigo 100 das Instruções nº 01/2020, atualizadas pela Resolução nº 11/2021;

– Os subitens 7.2.14 e 7.2.15 do edital, referentes aos atestados de capacidade técnico-operacional e técnico-profissional, exigiram prova de experiência anterior em atividade específica – “fornecimento do material, fabricação, pintura, transporte e montagem de Estrutura Espacial Tubular de Aço para Cobertura do Terminal Rodoviário” e “sarjeta ou sarjetão moldado no local, tipo PMSP em concreto” –, em afronta à Súmula nº 30 desta Corte;

– O orçamento básico da obra foi elaborado com índices de agosto/2021 (evento 1.4), enquanto o edital foi publicado em maio/2022, ou seja, com defasagem de 9 (nove) meses, superior ao limite de 6 (seis) meses admitido pela jurisprudência desta Corte;

– O subitem 7.2.5 do edital exigiu prova de regularidade perante as Fazendas Federal, Estadual e Municipal de forma ampla, sem especificar os tributos incidentes sobre a atividade contratada;

– O subitem 19.16 do edital previu que eventuais recursos deveriam ser protocolados presencialmente no Departamento de Compras e Licitações, das 9h às 16h, em desacordo com a jurisprudência desta Casa.

Registrou, ainda, que o certame contou com uma única proponente (evento 1.13).

Face ao despacho incluído no evento 35.1, foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93.

O Sr. Thiago Silvério da Silva, Prefeito Municipal, compareceu aos autos no evento 53, alegando, em síntese, que:

– A reserva orçamentária não integra o procedimento licitatório; a Municipalidade indicou corretamente a dotação a ser onerada e, tanto no empenho quanto no pagamento das parcelas, havia dotação suficiente, conforme relatórios contábeis juntados (evento 53.2);

– As exigências de qualificação técnica guardaram relação direta com o objeto e recaem sobre as parcelas de maior relevância, com fundamento no artigo 30, inciso II e §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.666/93, na Súmula nº 263 do TCU e em precedente do STJ, e que, na análise dos atestados, seriam considerados serviços de características semelhantes;

– A Administração se valeu de tabelas oficiais de engenharia para compor o orçamento, mecanismo hábil a demonstrar a pesquisa de preços; a defasagem não representou alteração substancial e a vencedora ofertou valor inferior ao orçado, o que demonstraria a ausência de prejuízo;

– O edital especificou as certidões exigidas para comprovação da regularidade fiscal, limitando-se aos órgãos em que a licitante é contribuinte;

– Embora o edital não indicasse endereço eletrônico, recursos e impugnações sempre foram aceitos por via eletrônica.

Por determinação contida no evento 62.1, os autos foram encaminhados à Assessoria Técnico-Jurídica, que se manifestou conjuntamente sobre todos os processos em exame:

– A ATJ-Engenharia (evento 74.1) concluiu que a exigência de atestados por serviço posteriormente não realizado, a utilização de tabelas referenciais com defasagem superior a 6 meses e a ausência de projeto de instalações elétricas comprometem a regularidade da licitação; considerou não aceitáveis as justificativas das prorrogações de prazo (TCs 23786.989.23 e 5178.989.24); e, quanto ao TC-23799.989.23, concluiu que não foi justificada a supressão dos itens pisos e passeios e que as divergências entre a lista de materiais das plantas executivas e os itens acrescidos demandam explicações técnicas, acompanhadas de projeto completo de instalações elétricas e memória de cálculo;

– A ATJ-Economia (evento 74.2) considerou que a falha relativa à reserva de recursos pode ser alçada ao campo das recomendações; acompanhou a ATJ-Engenharia quanto à defasagem do orçamento, capaz de macular a matéria; afastou o apontamento sobre a pesquisa de preços do 2º aditivo, por verificar vantajosidade dos preços negociados; e entendeu que, confirmadas as demais ocorrências, estas seriam capazes de macular a matéria principal e o aditivo, propondo a notificação dos interessados;

– A DIPE (evento 74.3) encaminhou os pareceres, com proposta de notificação dos interessados.

Face ao despacho do evento 78.1, foi novamente assinado prazo aos interessados. Deferidos os pedidos de prorrogação de prazo (eventos 89.1 e 114.1), o Sr. Thiago Silvério da Silva apresentou justificativas complementares no evento 136, acompanhadas de manifestação da Secretaria de Obras, Meio Ambiente e Serviços Públicos (evento 136.2), alegando, em síntese, que:

– A exigência de atestados, no momento da licitação, era indispensável e não guarda relação com a posterior alteração contratual; a execução de sarjetas e sarjetões demanda conhecimento técnico específico e o item foi posteriormente substituído por guias extrudadas, solução técnica e economicamente mais vantajosa;

– A licitação decorreu de convênio com a Secretaria de Turismo do Estado, cuja tramitação e liberação de recursos independeram do Município; os preços permaneceram baseados nas tabelas vigentes à época da aprovação do plano de trabalho, cuja atualização somente seria possível após a formalização do convênio, não havendo prejuízo ao caráter competitivo do certame;

– As instalações elétricas constavam do Memorial Descritivo, mas foram desconsideradas pelo convenente, que entendeu possível o reaproveitamento da rede existente; somente após levantamento circunstanciado e elaboração de projeto executivo constatou-se a necessidade de substituição integral da rede, conforme normas da ABNT e NR-10, com serviços orçados pela tabela CPOS, aplicado o desconto da licitação.

A contratada habilitou advogada nos autos (evento 138). O Sr. Antonio Augusto dos Santos foi notificado por ofício (eventos 144.1 e 147.1), quedando-se inerte.

Na primeira visita, realizada em 01/12/2023, a Fiscalização registrou que não foram disponibilizadas as notas de empenho, ordens de pagamento, notas de liquidação, notas fiscais e medições, entre outros documentos requisitados, o que impossibilitou o acompanhamento da execução naquela fase (evento 17.7).

Face ao despacho do evento 21.1, foi fixado prazo aos responsáveis. O Sr. Thiago Silvério da Silva (evento 37) alegou que o atraso no envio decorreu de entraves administrativos e juntou a documentação requisitada (medições, notas fiscais, comprovantes de pagamento e de retenções, extratos bancários e laudos).

Por determinação do evento 45.1, os autos retornaram à UR-10, que, na segunda visita, realizada em 02/05/2024 (evento 53.20), constatou que o fluxo financeiro totalizou R$ 2.674.196,02, correspondente a 100% do valor contratado após o aditamento, e que a documentação juntada saneou o apontamento anterior. Informou que a obra foi inaugurada em 22/02/2024 e se encontrava concluída e em funcionamento, e que houve o recebimento provisório, mas não o definitivo, sob a justificativa de que o convênio com a Secretaria de Turismo e Viagens – DADETUR ainda pendia de vistoria para a prestação de contas. Concluiu pela regularidade da execução contratual.

Os pareceres da ATJ e da DIPE foram juntados também neste processo (eventos 70.1 a 70.3), sendo os interessados notificados (evento 74.1).

O Termo Aditivo nº 042/2022-1, de 16/06/2023 (evento 1.4), teve como finalidade a prorrogação do prazo contratual por mais 6 (seis) meses, com vencimento em 15/12/2023, com fundamento no artigo 57, § 1º, inciso IV, da Lei nº 8.666/93.

A Fiscalização entendeu que os apontamentos a seguir comprometiam o termo examinado (evento 18.4):

– Ausência de informações adequadas nos índices pluviométricos do período (sem identificação do órgão meteorológico, sem histórico e sem volume diário de precipitação) e ausência, na justificativa, de indicação dos serviços que ensejariam a prorrogação, impossibilitando atestar se o prazo concedido era o correto; possíveis falhas de planejamento, na fase da licitação, quanto à ocorrência de chuvas;

– As irregularidades apontadas na licitação e no contrato (evento 29.2 do TC-17502.989.23).

O Termo Aditivo nº 042/2022-2, de 11/09/2023 (evento 1.5), teve como finalidade o acréscimo de R$ 656.896,94 e a supressão de R$ 221.192,89, resultando no valor líquido de R$ 435.704,05, correspondente a 19,46% do valor inicial, justificado pela necessidade de substituição da rede elétrica, antiga e fora dos padrões da ABNT e da NR-10 (evento 1.3).

A Fiscalização entendeu que os apontamentos a seguir, bem como aqueles referentes à licitação e ao contrato, em função da acessoriedade, comprometiam o termo examinado (evento 18.4):

– Serviços de instalações elétricas previstos no Memorial Descritivo, parte integrante do edital, mas não previstos nos orçamentos da Prefeitura e da contratada, em descumprimento ao artigo 6º, inciso IX, c.c. artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93;

– Ausência de pesquisa de preços para comprovação da vantajosidade dos serviços elétricos acrescidos;

– Ausência de esclarecimento acerca da supressão de R$ 221.192,89, relativa a “itens que não foram executados”;

– Possíveis falhas na fase de planejamento da licitação;

– Identificação de R$ 236.718,84 em itens que não constavam da planilha do edital, correspondentes a 54,33% do aditamento, não sendo possível atestar que o termo observou as mesmas condições contratuais.

Face ao despacho incluído no evento 22.1 de ambos os processos, foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas.

O Sr. Thiago Silvério da Silva (evento 51 do TC-23786.989.23 e evento 52 do TC-23799.989.23), após deferimento de prorrogações de prazo, alegou, em síntese, que a Lei nº 8.666/93 confere à Administração a prerrogativa de alterar os contratos para melhor adequação técnica, observados os limites legais; que os aditamentos decorreram de necessidade, e não de mera conveniência, sem desnaturação do objeto; que não houve falha no projeto básico nem inadequado planejamento; e que o princípio da acessoriedade não seria absoluto, devendo prevalecer a presunção de legitimidade do contrato e a segurança jurídica. Juntou manifestação da Secretaria de Obras, plantas do projeto elétrico, ART, planilha de aditivo e supressão e relatório de índices pluviométricos do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de São Pedro – SAAESP.

A Secretaria de Obras esclareceu que as instalações elétricas previstas no Memorial Descritivo não foram aceitas pelo convenente, que entendeu possível o reaproveitamento da rede existente, e que, após levantamento circunstanciado e elaboração de projeto executivo, verificou-se a necessidade de sua troca integral; que os preços acrescidos seguiram a tabela CPOS com o desconto da licitação; e que alguns itens foram suprimidos e aditados em seguida, como o piso em granilite, cujo quantitativo precisou ser aumentado em razão do corte do piso para execução das sapatas dos pilares.

O Termo Aditivo nº 042/2022-3, de 15/12/2023 (evento 1.5), teve como finalidade a prorrogação do prazo contratual por 90 (noventa) dias, com vencimento em 14/03/2024, igualmente com fundamento no artigo 57, § 1º, inciso IV, da Lei nº 8.666/93.

A Fiscalização entendeu que os apontamentos a seguir comprometiam o termo examinado (evento 15.1):

– Ausência de autorização para a realização do termo aditivo, em descumprimento ao § 2º do artigo 57 da Lei nº 8.666/93;

– Justificativas baseadas em atrasos de materiais e em chuvas, sem índices pluviométricos do período e sem informações sobre os serviços em que os materiais seriam aplicados, em descumprimento ao princípio da motivação;

– Ausência da garantia contratual referente à prorrogação;

– As irregularidades apontadas na licitação e no contrato, por força da acessoriedade.

Face ao despacho do evento 19.1, foi fixado prazo aos responsáveis. O Sr. Thiago Silvério da Silva (evento 43) alegou que houve o “de acordo” do Prefeito na solicitação do aditamento e que eventual ausência de autorização estaria sanada pela assinatura da autoridade competente no termo; que a prorrogação se justificou por fatores climáticos (índices pluviométricos do SAAESP – evento 43.2) e pelo acréscimo de serviços decorrente do aditivo anterior (projeto elétrico); juntou a prorrogação do seguro-garantia (evento 43.3); e reiterou a inaplicabilidade do princípio da acessoriedade.

Os pareceres da ATJ e da DIPE foram juntados nos eventos 71.1 a 71.3 do TC-23786.989.23, 72.1 a 72.3 do TC-23799.989.23 e 67.1 a 67.3 do TC-5178.989.24, com as conclusões já relatadas.

Face aos despachos incluídos nos eventos 109.1 do TC-23786.989.23, 110.1 do TC-23799.989.23 e 105.1 do TC-5178.989.24, foram notificados o órgão, a contratada e os responsáveis para apresentação de alegações.

O Sr. Thiago Silvério da Silva, após prorrogação de prazo, apresentou justificativas (eventos 137 dos TCs 23786.989.23 e 23799.989.23 e 132 do TC-5178.989.24) e justificativas complementares (eventos 146 dos TCs 23786.989.23 e 23799.989.23 e 141 do TC-5178.989.24), acompanhadas de manifestações técnicas da Secretaria de Obras, alegando, em síntese, que:

– A primeira prorrogação decorreu de chuvas acima da média, com 82 dias de precipitação, 44 deles acima de 10 mm, que afetaram serviços externos (pisos, passeios, drenagem, concretagens e pinturas) e, indiretamente, a logística e a sequência executiva dos serviços internos, não se tratando de falha de planejamento;

– A segunda prorrogação fundamentou-se no aditivo de valor referente ao projeto elétrico, cuja elaboração e execução demandaram prazo superior ao previsto, bem como em chuvas que afetaram os serviços finais (pintura externa, revestimentos e arremates) e em atrasos na entrega de materiais por fabricantes;

– A ausência inicial de projeto elétrico decorreu da previsão de reaproveitamento da rede existente, cuja inviabilidade só foi constatada após o início da execução, tratando-se de fato superveniente, nos termos do artigo 65, inciso I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/93; os preços seguiram as tabelas CDHU/CPOS e as divergências entre as plantas e a planilha decorreram de ajustes técnicos de compatibilização;

– O valor de R$ 221.192,89 decorreu de reorganização “editorial” da planilha, com a realocação de itens dos grupos pisos e passeios para o final, de forma consolidada, com as quantidades efetivamente executadas, sem alteração do valor global do aditamento; foi apresentada nova planilha de aditivo e supressão;

– O aditamento foi vantajoso, pois os itens acrescidos, atualizados para a data-base de maio/2023, alcançariam R$ 811.845,56, representando economia de 19,09% em relação ao valor contratado de R$ 656.896,94.

A Construtora e Pavimentadora Concivi Ltda. (evento 148 dos TCs 23786.989.23 e 23799.989.23 e 143 do TC-5178.989.24) alegou, em síntese, que o início da execução foi prejudicado pelo atraso na aquisição de insumos (cimento e aço), por entraves administrativos da Prefeitura para realocar as agências de viagem instaladas no local, por protestos e bloqueios de rodovias na região e por chuvas a partir de outubro de 2022, além da complexidade de serviços como estacas hélice contínua, pilares com formas tubulares de papelão e a estrutura espacial metálica; que, conforme os diários de obra, a execução foi concluída em 25/11/2023; que o último pedido de prorrogação, protocolado em 04/12/2023, teve por objetivo formalizar fatos já ocorridos e manter a vigência do ajuste para viabilizar o recebimento das obrigações financeiras pendentes, tendo a última medição sido paga apenas em 03/05/2024; e que a supressão decorreu de mera reorganização estrutural da planilha. Juntou diários de obra, notas fiscais e comunicado de 27/01/2023, pelo qual informou à Prefeitura que a rede elétrica existente estava sucateada e fora de norma.

Foi juntado, ainda, Termo de Recebimento Provisório, datado de 30/01/2024, firmado pelo engenheiro civil da Secretaria de Obras (evento 134.2 dos TCs 23786.989.23 e 23799.989.23).

Os Srs. Luis Carlos Piedade e Antonio Augusto dos Santos foram notificados por ofício (Ofícios CCCSA nº 0426/2026 e 0427/2026), tendo o primeiro sido notificado pessoalmente em 03/06/2026 (evento 167.1 do TC-23786.989.23) e o segundo por AR (evento 166.1 do TC-23786.989.23), quedando-se ambos inertes.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC nº 006/2014, de 03/02/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (eventos 57.1 e 151.1 do TC-17502.989.23; 41.1 e 123.1 do TC-17640.989.23; 55.1 e 174.1 do TC-23786.989.23; 56.1 e 172.1 do TC-23799.989.23; 47.1 e 169.1 do TC-5178.989.24).

Em exame a Tomada de Preços nº 05/2022 e o subsequente Contrato nº 042/2022, de 22/06/2022, firmado entre a Prefeitura Municipal de São Pedro e a empresa Construtora e Pavimentadora Concivi Ltda., no valor de R$ 2.238.491,97 e prazo de 360 dias, tendo como objeto a execução de obras de reforma da Rodoviária Municipal de São Pedro, com fornecimento de mão de obra, materiais e equipamentos (TC-17502.989.23).

Também em análise o acompanhamento da execução contratual (TC-17640.989.23) e os 1º, 2º e 3º Termos Aditivos (TCs 23786.989.23, 23799.989.23 e 5178.989.24).

O final da vigência contratual ocorreu em 14/03/2024, já consideradas as prorrogações. A obra foi inaugurada em 22/02/2024 e o valor contratado, após o aditamento, foi integralmente pago (R$ 2.674.196,02).

Preliminarmente, registro que o certame foi deflagrado e o contrato celebrado sob a égide da Lei nº 8.666/93, que continua a reger o ajuste durante toda a sua vigência, nos termos do artigo 191 da Lei nº 14.133/2021.

Registro, ainda, que os Srs. Luis Carlos Piedade e Antonio Augusto dos Santos, regularmente notificados, não se manifestaram nos autos.

Da Licitação e do Contrato

1. A ATJ-Engenharia apurou que o orçamento estimativo (evento 1.4) utilizou as tabelas CDHU de agosto/2021, SINAPI de outubro/2021, SBC de novembro/2021, SIURB-Infra de janeiro/2021 e FDE de julho/2021, enquanto o edital foi publicado em 11/05/2022. A tabela CDHU, que respondeu por 49,4% do orçamento, apresentava defasagem de 9 (nove) meses; a SIURB, de 1 ano e 4 meses; e a FDE, de 10 meses. Os 46,6% restantes, referentes à estrutura espacial metálica, foram obtidos por pesquisa de mercado.

A elaboração de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários é requisito para a licitação de obras (artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93), constituindo o parâmetro pelo qual a Administração verifica a conformidade das propostas com os preços correntes no mercado (artigo 43, inciso IV). Um orçamento com data-base defasada perde exatamente essa aptidão.

Por essa razão, esta Corte consolidou o entendimento de que o lapso entre a data-base do orçamento e a publicação do edital não deve superar 6 (seis) meses (TC-008430.989.19-4, Rel. Cons. Sidney Estanislau Beraldo, DOE 25/05/2019).

Em situação muito semelhante à dos autos – orçamento baseado principalmente na tabela CDHU de agosto/2021 e edital publicado em maio/2022 –, este Tribunal registrou que “o orçamento defasado contribui para a ausência de competitividade, porquanto não reflete a realidade dos preços de mercado, afastando eventuais interessados” (TC-017592.989.22-2, Rel. Cons. Sidney Estanislau Beraldo, decisão de 17/09/2024).

A justificativa de que a defasagem decorreu da tramitação do convênio com a Secretaria de Turismo do Estado não socorre a Origem. As tabelas oficiais são publicadas periodicamente, e a atualização do orçamento antes da publicação do edital era providência singela e de responsabilidade exclusiva do Município. A aprovação do plano de trabalho pelo convenente não impede a atualização dos preços de referência do certame, que existe precisamente para refletir o mercado no momento da disputa.

Também não prospera o argumento de que a oferta da vencedora abaixo do orçado demonstraria a ausência de prejuízo. Se o parâmetro não é confiável, o desconto sobre ele obtido não comprova vantajosidade. No caso, o certame contou com uma única proponente, que ofertou desconto de apenas 2,38%, circunstância que confirma o prejuízo à competitividade apontado pela jurisprudência.

2. Os subitens 7.2.14 e 7.2.15 do edital exigiram atestados de capacidade técnico-operacional e técnico-profissional relativos a dois itens: o item 6.1 – “fornecimento do material, fabricação, pintura, transporte e montagem de Estrutura Espacial Tubular de Aço para Cobertura do Terminal Rodoviário” – e o item 11.3.7 – “sarjeta ou sarjetão moldado no local, tipo PMSP em concreto”.

O artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 admite a exigência de comprovação de experiência limitada às parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo do objeto, requisitos cumulativos. O § 3º do mesmo artigo determina que será sempre admitida a comprovação por atestados de obras ou serviços similares, de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior. Na mesma linha, a Súmula nº 30 desta Corte veda a exigência de experiência anterior em atividade específica, e as Súmulas nº 23 e 24 condicionam as exigências às parcelas de maior relevância.

Quanto ao item 6.1, acompanho a ATJ-Engenharia: a estrutura espacial metálica representava 46,6% do orçamento e possuía elevada complexidade técnica, o que legitima a exigência de comprovação de aptidão. Contudo, a redação do edital vinculou a experiência à “cobertura do Terminal Rodoviário”, sem ressalvar a aceitação de estruturas similares. A alegação de que, na análise dos atestados, seriam considerados serviços semelhantes não elide a falha, pois os potenciais interessados pautam sua decisão de participar pelo texto do instrumento convocatório (artigo 41 da Lei nº 8.666/93), e a leitura literal sugeria exigência de tipologia específica.

Quanto ao item 11.3.7, a falha é mais evidente. A execução de sarjetas moldadas no local é serviço corriqueiro de infraestrutura urbana, sem complexidade técnica que justifique exigência autônoma de atestado, e representava apenas 5,9% do orçamento. A própria execução contratual confirmou a desnecessidade da exigência: o item foi integralmente suprimido no 2º Termo Aditivo e, segundo a Secretaria de Obras, substituído por guias extrudadas. Exigiu-se, portanto, experiência prévia em serviço que não foi executado.

Somadas ao orçamento defasado, tais exigências restringiram o universo de potenciais interessados, em ofensa ao artigo 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, o que é corroborado pela participação de uma única licitante.

3. O Memorial Descritivo (Anexo VI do edital, item 10) previa a execução de instalações elétricas completas, em conformidade com as normas da ABNT, da ANEEL e das concessionárias. A planilha orçamentária da Prefeitura (Anexo VIII), entretanto, não contemplou tais serviços, que vieram a ser acrescidos pelo 2º Termo Aditivo.

A defesa atribui a omissão ao convenente, que teria entendido possível o reaproveitamento da rede existente, e sustenta que a inviabilidade só foi constatada após o início da obra. O argumento não convence. O comunicado da contratada de 27/01/2023 revela que bastou um estudo das instalações existentes para constatar rede sucateada, fiação rígida com sinais de aquecimento e bitolas, quadros, disjuntores e barramentos fora de norma. Tais condições eram aferíveis por qualquer vistoria técnica prévia. Ademais, a própria Secretaria de Obras justificou o aditamento na “remoção da cobertura e adequação do espaço”, que constituíam o núcleo do objeto licitado. Não se trata, portanto, de fato superveniente e imprevisível.

O artigo 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93 exige que o projeto básico caracterize a obra com nível de precisão adequado, possibilitando a avaliação do custo e a definição dos métodos e do prazo de execução. A Orientação Técnica OT-IBR 001/2006 do IBRAOP inclui o projeto de instalações elétricas entre os elementos mínimos do projeto básico de edificações. O Tribunal de Contas da União, na Súmula nº 261, assentou ser necessária, em licitações de obras, a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, com todos os elementos do referido dispositivo. Esta Corte tem entendimento no mesmo sentido: “as obras e os serviços de engenharia somente poderão ser licitados com projeto básico que os(as) caracterizem com um nível de precisão adequado (...), sendo imprescindível a elaboração de um orçamento detalhado do custo global da obra” (TC-000283/009/09, Rel. Cons. Cristiana de Castro Moraes, Primeira Câmara, 20/06/2016).

A deficiência não se limitou à parte elétrica. O 2º Termo Aditivo introduziu R$ 236.718,84 em itens inexistentes na planilha do edital e suprimiu R$ 221.192,89, incluindo a totalidade do item de sarjetas (R$ 108.978,72). O cronograma original também se mostrou insuficiente, exigindo duas prorrogações que somaram cerca de 9 (nove) meses. Como concluiu a ATJ-Engenharia, o projeto licitado apresentou nível de precisão inadequado para a caracterização da obra e a avaliação de custos e prazos, em afronta ao artigo 7º, § 2º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93.

4. Quanto à comprovação da reserva de recursos, acompanho a ATJ-Economia. Embora o documento do evento 1.5 apenas indique a classificação orçamentária, as notas de empenho nº 4612/2022 e 4613/2022 foram emitidas na data da assinatura do contrato, no valor integral do ajuste, e a execução transcorreu sem registro de falta de pagamento, razão pela qual a falha comporta recomendação.

5. No tocante à regularidade fiscal, o subitem 7.2.5 especificou as certidões exigidas (subitens 7.2.5.1 a 7.2.5.3), referentes a tributos mobiliários, não havendo exigência indiscriminada. Ainda assim, a exigência de regularidade perante a Fazenda Estadual deve ser justificada pela pertinência com o objeto (artigo 29, inciso II, da Lei nº 8.666/93), pelo que pode ser alçada ao campo das recomendações.

6. Referente ao protocolo exclusivamente presencial de recursos (subitem 19.16), a prática contraria o entendimento pacífico desta Corte, que exige a admissão de meios eletrônicos para impugnações e recursos. A alegação de que recursos eletrônicos eram aceitos na prática não supre a ausência de previsão expressa no edital.  Contudo, como não houve interposição de recursos,  alço o apontamento ao campo das recomendações.

Dessa forma, o orçamento defasado, as exigências de qualificação técnica desproporcionais e a deficiência do projeto básico são falhas graves que, em conjunto, comprometeram a competitividade do certame – que contou com uma única proponente – e a própria caracterização do objeto. Tais vícios conduzem à irregularidade da licitação e do contrato, em consonância com as manifestações da Fiscalização e da ATJ.

Do Acompanhamento da Execução Contratual

A falha registrada na primeira visita – a não disponibilização de documentos à Fiscalização – foi saneada com a juntada dos documentos no evento 37. Na segunda visita (evento 53.20), a Fiscalização constatou que a obra estava concluída e em funcionamento desde 22/02/2024, que o fluxo financeiro atingiu 100% do valor contratado e que o objeto foi cumprido em conformidade com os itens verificados, concluindo pela regularidade da execução.

Ressalvo, contudo, a inobservância do artigo 73, inciso I, da Lei nº 8.666/93. O documento apresentado como Termo de Recebimento Provisório (evento 134.2 do TC-23786.989.23), datado de 30/01/2024, é uma simples declaração de conclusão firmada pelo engenheiro da Prefeitura, e não o termo circunstanciado, assinado pelas partes, exigido pela alínea “a”.

Além disso, não há notícia da emissão do Termo de Recebimento Definitivo, cujo prazo não pode exceder 90 (noventa) dias, salvo casos excepcionais justificados (alínea “b” e § 3º). A pendência de vistoria do convenente para a prestação de contas do convênio não condiciona o recebimento do objeto na relação contratual entre a Prefeitura e a contratada, cabendo determinação à Origem para que providencie o recebimento definitivo do objeto, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes, nos termos do artigo 73, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93, encaminhando-o a esta Corte na forma das Instruções nº 01/2024.

Dos Termos Aditivos

A jurisprudência consolidada desta Corte acolhe o entendimento de que a declaração de irregularidade da licitação e do contrato principal, independentemente do momento em que ocorre, alcança por sequência lógica os atos subsequentes.

Considerando que a natureza das decisões deste Tribunal é declaratória, e não constitutiva, não importa o lapso temporal entre a assinatura dos aditivos e a data da decisão, que apenas declara o vício existente desde o nascimento da relação contratual. Os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da presunção de legitimidade, invocados pela defesa, não afastam a aplicação do princípio da acessoriedade.

Independentemente da acessoriedade, os termos aditivos apresentam falhas próprias.

1. Do 1º Termo Aditivo (TC-23786.989.23)

A prorrogação por 6 (seis) meses, foi justificada, à época, por fatores climáticos. Analisando os dados do SAAESP juntados pela defesa, a ATJ-Engenharia apurou que, dos 333 dias transcorridos entre a Ordem de Serviço e o pedido, houve 82 dias com precipitação, sendo 44 deles acima de 10 mm (13% do período). Não foi demonstrado que tais chuvas destoaram da média histórica da região. Períodos chuvosos integram o planejamento de qualquer obra, devendo os dias improdutivos ser considerados no cronograma, e parte dos serviços era abrigada das intempéries.

O artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.666/93 admite a prorrogação dos prazos de execução apenas nas hipóteses que enumera, devidamente autuadas em processo, e o § 2º exige que toda prorrogação seja previamente justificada por escrito. O termo, ademais, invocou o inciso IV do § 1º (aumento das quantidades inicialmente previstas), hipótese estranha à motivação apresentada, uma vez que o acréscimo de quantitativos só foi formalizado três meses depois.

As razões trazidas pela contratada somente em 2026 – atraso na realocação das agências de viagem, bloqueios de rodovias e dificuldades na aquisição de insumos – não constaram da motivação do aditamento nem vieram acompanhadas de prova. Registre-se que a própria alegação de que a obra só teve início efetivo em outubro de 2022, quatro meses após a Ordem de Serviço, por entraves da Prefeitura na liberação do local, reforça a conclusão da ATJ de que os atrasos decorreram de falhas de planejamento.

2.  Do 2º Termo Aditivo (TC-23799.989.23)

Quanto aos preços, acompanho a ATJ-Economia. Na amostra analisada (56,5% do valor acrescido), os preços negociados ficaram 15,54% abaixo da tabela CPOS de maio/2023, com única exceção pontual. Afasto, assim, o apontamento sobre ausência de pesquisa de preços. Os limites do artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93 também foram respeitados: computados separadamente acréscimos e supressões, como exige a jurisprudência do TCU (Acórdão nº 749/2010 – Plenário), o acréscimo bruto corresponde a 29,35% do valor inicial, abaixo do limite de 50% aplicável à reforma de edifício, e a supressão a 9,88%.

Persistem, contudo, as demais falhas. A inclusão dos serviços elétricos não decorreu de fato superveniente, mas da deficiência do projeto básico (item 1.3), não se amoldando à hipótese do artigo 65, inciso I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/93. Observo, ainda, que a necessidade foi comunicada pela contratada em 27/01/2023, mas o aditamento só foi formalizado em 11/09/2023.

A supressão de R$ 221.192,89 recebeu três explicações incompatíveis entre si. Na solicitação do aditamento (evento 1.3), tratava-se de “itens não executados”. Em setembro de 2025, a Secretaria de Obras afirmou que os itens de pisos e passeios foram suprimidos e compensados nos itens OM4 e OM5, em razão da recomposição do granilite, e que as sarjetas foram substituídas por guias extrudadas. Em janeiro de 2026, a Secretaria e a contratada passaram a sustentar que houve mera “reorganização editorial” da planilha. As versões contraditórias impedem aferir o que, de fato, foi suprimido, substituído ou executado.

Por fim, não foram apresentados o projeto completo de instalações elétricas e a memória de cálculo reclamados pela ATJ-Engenharia para esclarecer a grande divergência entre a lista de materiais das plantas executivas (eventos 52.3 a 52.5) e os quantitativos acrescidos (evento 52.7). A nova planilha juntada apenas reorganiza os itens, e a alegação genérica de “ajustes técnicos de compatibilização” não substitui a demonstração técnica exigida.

c. Do 3º Termo Aditivo (TC-5178.989.24)

Afasto os apontamentos formais. O Prefeito firmou a solicitação e o próprio termo, o que supre a autorização prévia, e a prorrogação do seguro-garantia foi apresentada (evento 43.3).

O mérito, contudo, não se sustenta. A Prefeitura justificou a prorrogação por 90 dias em chuvas e atrasos de materiais que teriam afetado os serviços finais. A própria contratada, porém, afirmou que a obra foi concluída em 25/11/2023, conforme os diários de obra, e que o pedido de 04/12/2023 visou “formalizar fatos já ocorridos” e manter a vigência “exclusivamente para viabilizar o regular recebimento das obrigações financeiras pendentes”. O pedido original já continha essa finalidade (“a fim de que, também, o contrato se mantenha ativo para fins de recebimento” – evento 1.2).

A manutenção da vigência para fins de pagamento não se enquadra em nenhuma das hipóteses do artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.666/93. O pagamento de serviços executados e medidos é obrigação da Administração decorrente da própria execução e não justifica a dilação do prazo contratual. Ademais, como apontou a ATJ-Engenharia, restavam apenas pintura e serviços complementares, e não foi apresentada qualquer comprovação dos alegados atrasos de fornecedores, embora expressamente requerida. A contradição entre as versões da Prefeitura e da contratada evidencia que a motivação formal do aditamento não correspondeu à realidade da execução.

Dessa forma, além da acessoriedade, as falhas próprias de cada termo aditivo também conduzem à sua irregularidade.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 05/2022, o Contrato nº 042/2022 e os 1º, 2º e 3º Termos Aditivos (nº 042/2022-1, 042/2022-2 e 042/2022-3), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual (TC-17640.989.23).

Determino à Prefeitura Municipal de São Pedro que providencie o recebimento definitivo do objeto, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes, nos termos do artigo 73, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93, encaminhando-o a esta Corte na forma das Instruções nº 01/2024.

Recomendo à Prefeitura Municipal de São Pedro que, nos procedimentos futuros, regidos pela Lei nº 14.133/2021:

1. Elabore orçamentos estimativos com data-base não superior a 6 (seis) meses em relação à publicação do edital, atualizando os preços de referência ainda que o plano de trabalho de convênio tenha sido aprovado com base em tabelas anteriores;

2. Licite obras e serviços de engenharia somente com projeto básico completo, precedido de levantamento técnico das condições existentes, incluindo os projetos de instalações elétricas e o orçamento de todos os serviços descritos no memorial;

3. Restrinja as exigências de qualificação técnica às parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo (artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021), sem vinculá-las a tipologias específicas de obra e admitindo expressamente a comprovação por serviços similares, em observância às Súmulas nº 23, 24 e 30 desta Corte;

4. Limite a exigência de regularidade fiscal aos tributos pertinentes ao ramo de atividade e compatíveis com o objeto, relacionando-os objetivamente no edital;

5. Admita expressamente, nos editais, o protocolo eletrônico de impugnações e recursos;

6. Instrua os processos de contratação com a comprovação da efetiva reserva de recursos orçamentários;

7. Somente prorrogue prazos contratuais nas hipóteses legais, mediante justificativa prévia, contemporânea e documentada, com o correto fundamento legal e a revisão do cronograma físico-financeiro, abstendo-se de prorrogar ajustes para fins exclusivamente de pagamento;

8. Formalize as alterações contratuais tempestivamente, instruídas com projeto, memória de cálculo dos quantitativos acrescidos e suprimidos e justificativa técnica coerente;

9. Promova o recebimento provisório e definitivo das obras mediante termos circunstanciados, assinados pelas partes, nos prazos legais.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Prefeitura Municipal de São Pedro, nos termos do inciso XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, inclusive quanto ao recebimento definitivo do objeto, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III, da Lei Complementar nº 709/93;

c) comunicar à Câmara Municipal de São Pedro, remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 08 de Outubro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 05/2022, o Contrato nº 042/2022 e os 1º, 2º e 3º Termos Aditivos (nº 042/2022-1, 042/2022-2 e 042/2022-3), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, e CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual. Determino à Prefeitura Municipal de São Pedro que providencie o recebimento definitivo do objeto, nos termos do artigo 73, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93, com as recomendações constantes da sentença. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 08 de Outubro de 2026.

AMFS-04