TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Aquisição de kit de educação ambiental e sustentabilidade, destinados as unidades escolares da rede municipal de ensino para atender a demanda da Secretaria Municipal de Educação. Pregão Presencial n. 37/2025. Contrato n. 90/2025. Acompanhamento da Execução: Irregularidade. Termo de Recebimento Definitivo:  Conhecimento

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Pregão Presencial n. 37/2025, do Contrato n. 90/2025, realizado entre a Prefeitura Municipal de Tupã e a empresa X Educação Ltda., com vistas à aquisição de kit de educação ambiental e sustentabilidade, destinados as unidades escolares da rede municipal de ensino para atender a demanda da Secretaria Municipal de Educação.

Também em exame o Acompanhamento da Execução do Ajuste bem como o Termo de Recebimento Definitivo.

1.2 Na instrução do Pregão Presencial n. 37/2025 (TC-10066/989/26), foram levantados os seguintes apontamentos:

PERSPECTIVA A: ANÁLISE DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

A.1. DEFINIÇÃO DO OBJETO

a) A contratação foi realizada sem previsão no Plano de Contratações Anual (PCA) em razão da sua inexistência.

b) quanto ao Estudo Técnico Preliminar (ETP):

• apresentou falhas significativas ao não demonstrar claramente o problema a ser resolvido, limitando-se a descrever o objeto da contratação, o que contraria o artigo 18, § 1º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 e compromete o princípio do planejamento.
• a estimativa das quantidades para a contratação careceu de memórias de cálculo e documentos comprobatórios, em afronta ao artigo 18, § 1º, inciso IV, da mesma lei.
• não atendeu ao disposto no artigo 40, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, pois não apresentou informações sobre a determinação das quantidades em função do consumo provável, nem as técnicas quantitativas utilizadas para tal estimativa.
• no que tange ao levantamento de mercado, previsto no artigo 18, § 1º, inciso V, da Lei nº 14.133/2021, o ETP limitou-se a indicar a solução adotada sem apresentar alternativas ou justificativas técnicas e econômicas para a escolha, impedindo a comprovação da vantagem da opção selecionada.

c) O Termo de Referência:

• apresenta irregularidade na aglutinação indevida de itens distintos – itens de prateleira (livro didático) e itens personalizados (ecobag personalizada) – em um único lote, restringindo a competitividade do certame e contrariando o artigo 40, § 2º, incisos I e III, da Lei nº 14.133/2021, além de jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TC-001469.989.20-6 e outros). Tal prática reduz o número de potenciais licitantes aptos a atender ao objeto, sendo agravada pela vedação editalícia expressa à subcontratação;
• ausência de detalhamento técnico adequado para a ecobag viola o artigo 6º, inciso XIII, da Lei nº 14.133/2021.
• detalhamento do livro didático, com especificação restritiva baseada em ISBN único, configura direcionamento indevido, restringindo a participação de outras editoras e contrariando o artigo 41, inciso I, alínea “d”, da Lei nº 14.133/2021. A exigência da certificação FSC sem admitir equivalentes também afronta o artigo 9º, inciso I, alínea “a”, da mesma lei, além de decisões do TCESP (TC-014078.989.24-1 e TC-015495.989.22-0).
• ausência de justificativas técnicas para as especificações detalhadas do livro e a falta de parâmetros abertos para produtos equivalentes indicam excesso de discriminação, comprometendo a competitividade e a economicidade da contratação, contrariando princípios basilares da Administração Pública e entendimento do Tribunal Pleno do TCESP.

A.2. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA

d) O edital e seus anexos foram disponibilizados em sítio eletrônico oficial, conforme faculdade do artigo 54, § 2º, da Lei nº 14.133/2021. Contudo, o site apresentou alerta de conexão insegura por ausência de certificado digital válido, comprometendo a segurança das informações. Essa falha configura descompasso com o artigo 6º, inciso LII, da Lei nº 14.133/2021.

e) A justificativa para adoção do pregão presencial apresenta-se, em geral, genérica e desprovida de fundamentação técnica consistente, contrariando o entendimento da Lei nº 14.133/2021, que privilegia a modalidade eletrônica para ampliação da competitividade e acessibilidade.

f) A Prefeitura Municipal de Tupã adotou a inversão de fases no pregão presencial sem apresentar justificativas robustas, em descompasso com decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

A.3. CONDIÇÕES DE ACESSO / PARTICIPAÇÃO

g) A avaliação das amostras na licitação apresentou critérios subjetivos, como a definição vaga de "material natural" para a ecobag e a ausência de parâmetros claros para "boa qualidade de impressão" no livro didático, comprometendo a objetividade e a transparência do processo.

A.4. COMPETITIVIDADE

h) O certame contou com apenas dois proponentes. Entendemos que as irregularidades na definição (especificações) do objeto que indicaram um direcionamento (anotadas nos tópicos A.1 e A.5 deste relatório), e a utilização de pregão na modalidade presencial em detrimento da forma eletrônica (item A.2), contribuíram para a baixa competitividade no certame.

A.5. PREÇO

i) O orçamento estimado para a licitação foi formado exclusivamente por pesquisa direta com fornecedores, desconsiderando parâmetros adicionais previstos no artigo 23, § 1º, incisos I a III, da Lei nº 14.133/2021, o que compromete a robustez e a confiabilidade do valor estimado.

j) Comparações com contratos similares firmados em municípios da região demonstram que o valor contratado pela Prefeitura de Tupã apresentou sobrepreço médio estimado em 20,23%, que resultou num superfaturamento total de R$ 106.947,37 (cento e seis mil, novecentos e quarenta e sete reais, e trinta e sete centavos); reforçando também os indícios de direcionamento, especialmente considerando que o material adquirido é o mesmo fornecido pela mesma empresa vencedora (ou da mesma editora) nos outros municípios.

PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO

k) O contrato não indicou “critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento”, em descompasso com artigo 92, inciso V, da Lei nº 14.133/2021.

Quanto ao Acompanhamento da Execução do Contrato (TC-10078/989/26), a equipe técnica apontou as seguintes falhas:

a) A Origem não vem cumprindo o disposto no artigo 116, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021, tendo informado que requisitou a referida declaração apenas por ocasião do certame. Ressaltamos que a referida declaração, apresentada no certame, constitui documento exigido para habilitação, conforme descrito no artigo 63, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021;

b) Considerando o sobrepreço apurado nos autos principais - TC-010066.989.26-0 - que cuidam da análise do procedimento licitatório e formalização de contrato, a execução integral do contrato resultou num superfaturamento de R$ 106.947,37 (cento e seis mil, novecentos e quarenta e sete reais, e trinta e sete centavos).

Em relação ao Termo de Recebimento Definitivo (TC-13567/989/26) o parecer da fiscalização foi pela irregularidade em face da aplicação do princípio da acessoriedade.

A municipalidade defendeu a faculdade da Administração na elaboração do Plano de Contratações Anual, com fundamento no inciso VII do artigo 12 da Lei 14.133/2021 (NLLC). Ademais, ainda que a origem não tenha confeccionado o PCA, inexiste apontamento nos autos que aborde que a contratação em tela violou a racionalização das contratações ou malferiu as leis orçamentárias.

Argumentou que embora o ETP não tivesse contemplado expressamente a descrição da necessidade da contratação, o item 2 do Termo de Referência cuidou de abordar de forma pormenorizada as razões pelas quais o certame foi deflagrado e o problema a ser resolvido. Assim, o Termo de Referência que sucedeu ao ETP, e integra o instrumento convocatório, tratou de especificar a necessidade da aquisição em exame.

Reproduziu trecho do ETP quanto às justificativas utilizadas para a solução adotada em face das possibilidades realizadas por meio de levantamento de mercado.

Ponderou que, apesar de não ter sido encartado ao procedimento licitatório documento que pudesse demonstrar como a estimativa de quantidades foi obtida, 1.845 kits foram entregues às unidades escolares e outros 135 kits foram destinados à reserva técnica e permanecem sob controle da gestão escolar.

Rebateu a crítica da fiscalização quanto a aglutinação de materiais distintos, incluindo a aquisição das ecobags junto ao material didático. A inviabilidade da divisão do objeto em lotes decorreria do fato de que o desmembramento prejudicaria a economia de escala e a padronização do material.

Defendeu que a especificação do ISBN nº 978-65-81412-35-7, como parâmetro das especificações do material didático, evidenciou que a Administração não pretendeu restringir a disputa a um único produto ou fornecedor, mas apenas estabelecer um piso de qualidade a ser observado por qualquer licitante.

Discorreu que a justificativa para a realização do pregão na modalidade presencial e a inversão de fases estava devidamente justificada no evento 1.29, inclusive com o argumento de que o pregão presencial permitiria a mitigação dos riscos associados à inversão de fases e que tanto a realização da sessão presencial quanto a inversão de fases não ocasionaram prejuízo à competitividade ou a obtenção de proposta mais vantajosa.

Destacou que a confecção da ecobag em material natural seria a razão de ser da sacola alternativa e que a exigência de boa qualidade de impressão relativa ao material didático veio descrita no item 4.2.5 do Termo de Referência.

Sustentou a regularidade da metodologia de pesquisa de preços adotada sob o argumento de que os valores pesquisas foram feitos diretamente com potenciais fornecedores, foi regularmente instruída e as empresas contactadas contavam do cadastro de fornecedores do município.

Argumentou que o valor efetivamente contratado (R$ 635.520,60) foi inferior em 5,03% ao preço estimativo para a compra (R$ 669.180,60), resultante da pesquisa de preços e que os ajustes da ata n. 04/2025 – firmada com o município de Paranapanema em 26/02/205 – e do contrato n. 17/2025 com o município de Emilianópolis, assinado em 31/03/2025.

Remeteu ao item 4.2 do contrato entabulado a eleição do IPCA como indexador para o eventual reajuste de preços.

Arrazoou que os novos agentes políticos e servidores que assumiram as funções na Secretaria de Educação, no exercício de 2025, desconheciam a obrigatoriedade da exigência, após a assinatura do contrato, da comprovação de cumprimento do disposto no artigo 116, parágrafo único da NLLC, pela contratada. Acresceu que o interstício de 40 dias entre a assinatura da ordem de serviço (31/07/2025) e o prazo fixado para o fornecimento (09/09/20925), não se tratava de serviços continuados por longo período.

1.4 Foi garantido, em todos os processados, o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o(a) Pregão Presencial n. 37/2025 e o Contrato n. 90/2025, realizado entre a Prefeitura Municipal de Tupã e a empresa X Educação Ltda., com vistas à aquisição de kit de educação ambiental e sustentabilidade, destinados as unidades escolares da rede municipal de ensino para atender a demanda da Secretaria Municipal de Educação.

Examino ainda o Acompanhamento da Execução do Ajuste e o Termo de Recebimento Definitivo.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 No caso em exame, a municipalidade pretendeu adquirir 1.845 kits de educação ambiental e sustentabilidade para a rede municipal de ensino. O kit, segundo a modelagem prevista no instrumento convocatório, era composto de material didático e uma ecobag.

Apenas duas interessadas acorreram à disputa.

A regra nas contratações públicas, sobretudo com a novel legislação das licitações e dos contratos administrativos, é a do parcelamento, ressalvada a sua inviabilidade técnica ou a desvantagem econômica (art. 40, caput, inciso V, alínea b), ambas devidamente justificadas nos autos. Somam-se às exceções da aquisição parcelada as previsões contidas no § 3º do mesmo artigo.

A defesa procurou fundamentar a aquisição concentrada do material didático e das ecobags argumentando que sua não realização prejudicaria a economia de escala e a padronização dos objetos.

Ora, não há se falar em economia de escala aplicada a bens completamente distintos, que poderiam ser entregues por fornecedores diferentes e, notoriamente, em quantidade não tão expressiva a fim de justificar a dimensão escalar.

Não há se falar também em prejuízo à padronização.

A divisão em dois lotes (material didático e ecobags), de itens de prateleira, não causaria entraves à padronização, principalmente em relação às sacolas (ecobags) cuja caracterização, inclusive, foi precária no instrumento convocatório. Não havia óbices à aquisição das sacolas, segundo padrões estabelecidos pelo município, do único fornecedor que fosse vencedor do lote correspondente. Assim, o não parcelamento dos objetos (aglutinação) não restou devidamente justificado.

Não bastasse isso, a escolha do material didático, indicando código ISBN específico (ISBN nº 978-65-81412-35-7), faz concentrar a escolha da disponibilização de conteúdo único: o livro Bem Viver, editado pela Toka Editora (Nome Fantasia).

Some-se ainda o fato de que, não só o nível de detalhamento da qualidade mínima do material didático como também os temas eleitos estão encadeados com a mesma linha pedagógica esboçada na mencionada obra, conforme se pode extrair da consulta realizada ao próprio sítio eletrônico da contratada^[01].

Fica caracterizada pois a inobservância de jurisprudência desta Corte de Contas^[02], rememorada pela zelosa equipe técnica, e cujo excerto reproduzo:

“Não é demais reiterar o entendimento deste E. Tribunal, [...] no sentido de que devem ser exigidas apenas as especificações mínimas necessárias para identificar o produto ou serviço, sem minúcias que não sejam padronizadas ou comprovadamente essenciais, facilitando a busca no mercado.

Em reforço, como destacou a Assessoria Técnica, conquanto seja cediço que a opção por produtos que melhor atendam ao interesse público esteja inserida na esfera discricionária do Administrador, deve estar fundamentada em critérios técnicos que busquem apenas a satisfação de suas necessidades, evitando-se o excesso de delimitações ou exigências que possam culminar no cerceamento à ampla participação, a teor do que estabelece o artigo 9º, inciso I da Lei nº 14.133/21.” (grifos meus)

Fica patente, portanto, a existência de cláusula do instrumento convocatório que restringiu a competitividade da disputa já que o nível de detalhamento operado conduziu ao fornecimento de produto único, sem justificativa técnica plausível a abalizá-lo.

No bem fundamentado relatório, a Fiscalização ainda observa a exigência exclusiva de certificação FSC para o livro didático, não autorizando a utilização de outras entidades certificadoras equivalentes ou similares, prática acerca da qual este Tribunal também condena, a exemplo do decidido no TC-15495/989/22^[03].

A utilização de ISBN específico agregada ao detalhamento minucioso do material utilizado – inclusive com a exigência de certificação FSC para o livro didático, sem autorizar a utilização de outras entidades certificadoras

Em tempos de interações eletrônicas imediatas, diante das variadas opções de tecnologias disponíveis, também não restou devidamente justificada a adoção da modalidade presencial do certame. São inúmeras as experiências de sucesso diariamente observadas nas aquisições feitas por meio eletrônico, inclusive nas interações entre os participantes e a equipe encarregada de conduzir o certame, até mesmo em questões mais complexas que demandam a realização de diligências para o esclarecimento de pontos e documentos controversos, com total transparência para todos os participantes, mitigando as distâncias, em quaisquer das localidades de onde possam estar. Inexistiam, pois, razões fundantes que permitissem o descumprimento da regra do § 2º do artigo 17 da NLLC.

Mais uma vez valho-me das variadas citações jurisprudenciais trazidas à baila pela zelosa equipe técnica, que constaram de seu minudente relatório, as quais condenaram prática idêntica pela própria municipalidade de Tupã.

A imprecisão conceitual de termos como “produzir uma experiência enriquecedora” para os projetos das atividades práticas não encontra amparo no estabelecimento de critérios objetivos de julgamento das amostras. Há farta jurisprudência neste Tribunal rechaçando previsões por demais genéricas que deixam à critério percepção subjetiva da comissão julgadora a escolha da adequação da amostra de itens que atendam ao seu interesse. No caso em análise a subjetividade incide sobre a interpretação da expressão “enriquecedora”, por demais vaga e maleável à interpretação dos membros da comissão.

O fato isolado da aquisição de uma compra ou serviço em determinado patamar abaixo do preço de referência, por si só, não denota economicidade.

O exíguo prazo de pouco mais de cinco meses, de produtos idênticos até mesmo nas especificações técnicas do livro didático e das ecobags, e adquiridos pelas municipalidades de Paranapanema e de Emilianópolis, num valor que superou as avenças mencionadas em R$ 106.947,37 mostram a inadequação do valor contratado àqueles praticados no mercado, caracterizando a incidência do inciso LVI do artigo 6º da NLLC. Neste aspecto, destaco que a recenticidade da aquisição pelas urbanidades citadas, cujos editais – pelas respectivas identidades dos descritivos reproduzidos pela fiscalização – certamente balizaram a matéria em análise também deveriam servir de parâmetro para a compra realizada pela municipalidade. Destaco, inclusive, que não foram trazidos aos autos pela defesa nenhum elemento probatório que diferenciasse ou particularizasse a aquisição em testilha daquelas com as quais foi cotejada, circunstância que evidencia a sua antieconomicidade.

A falha do procedimento licitatório que revelou a aquisição dos materiais não compatíveis com aqueles praticados nas aquisições do mesmo objeto pactuado, realizadas por outras municipalidades e em curto lapso temporal.

2.3 Feitas todas as considerações, a licitação, o contrato e o acompanhamento da execução do ajuste – nos termos constantes destes processados – NÃO podem ser aprovados, pelos fundamentos anteriormente expostos.  

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o(a) Pregão Presencial n. 37/2025 e o decorrente Contrato n. 90/2025 (TC-10066/989/26) bem como o Acompanhamento da Execução (TC-10078/989/26). CONHEÇO, entretanto, do Termo de Recebimento Definitivo (TC-13567/989/26).

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 20 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 20 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR