GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial nº 001/2025 (Processo Administrativo nº 007/2025) e o subsequente Contrato nº 007/2025, firmado em 17/03/2025 entre a Prefeitura Municipal de Nova Granada e a empresa Valfer Construções e Comércio Ltda. – EPP, no valor de R$ 2.760.000,00 (sendo R$ 230.000,00 mensais), pelo prazo de 12 meses contado da ordem de serviço, tendo como objeto a execução de serviços de limpeza pública de rotina, conservação e manutenção urbana, com fornecimento de mão de obra especializada, veículos, equipamentos e materiais necessários, abrangendo poda de árvores, limpeza interna e externa de prédios públicos, varrição manual de vias e logradouros públicos, capina manual e mecanizada, capinação química de vias pavimentadas com poliedros/paralelepípedos, serviços complementares de limpeza e lavação, limpeza extraordinária em períodos de carnaval e festividades, pintura de meio-fio, limpeza de bocas de lobo e retirada dos entulhos provenientes da varrição, além do fornecimento, manutenção e abastecimento dos veículos e equipamentos utilizados.

A Fiscalização, a cargo da Unidade Regional de São José do Rio Preto (UR-08), entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 23.19), conclusão ratificada pela Diretoria da Unidade (evento 23.20):

a) O Agente de Contratação é servidor ocupante de cargo em comissão, em desacordo com o artigo 8º da Lei nº 14.133/2021;

b) O Estudo Técnico Preliminar não contempla todos os elementos exigidos pela legislação, notadamente o levantamento de mercado (subitem A.1);

c) O Estudo Técnico Preliminar foi elaborado conjuntamente com o Termo de Referência (subitem A.1);

d) O Termo de Referência não abrange todos os requisitos legais, deixando de atender às alíneas “a”, “h” e “j” do inciso XXIII do artigo 6º da Lei nº 14.133/2021 (subitem A.1);

e) O extrato do edital não foi publicado em jornal diário de grande circulação (subitem A.2);

f) O edital apresenta falhas na delimitação das parcelas relevantes para comprovação técnica, bem como na definição dos critérios para apresentação dos respectivos atestados (subitem A.3);

g) A habilitação econômico-financeira extrapola a exigência dos documentos previstos em lei, ao requerer, das empresas em recuperação judicial, o plano de recuperação homologado (subitem A.3);

h) Exigência de certificações técnicas além do escopo aplicável aos serviços, resultando na inabilitação de licitantes (subitem A.3);

i) Exigência de sede, escritório ou filial no município contratante, sem a devida fundamentação (subitem A.3);

j) Ausência de justificativa para a realização da fase de habilitação antes da etapa de lances (subitem A.3);

k) A pesquisa de preços apresenta inconsistências nas referências adotadas, comprometendo a precisão do orçamento (subitem A.5);

l) O contrato não prevê a repactuação como forma de atualização dos valores relacionados à mão de obra (Perspectiva B);

m) Utilização do reajuste em sentido estrito como mecanismo para atualização dos valores relacionados à mão de obra (Perspectiva B);

n) Ausência de informação sobre a data-base para aplicação do reajuste em sentido estrito (Perspectiva B);

o) Ausência de prazo para análise do pedido de reequilíbrio econômico-financeiro (Perspectiva B).

A Fiscalização registrou, ainda, que a contratação não constou de Plano de Contratações Anual, inexistente no Município; que o edital não previu índice de reajuste de preços; que o preço contratado foi 1,40% inferior ao orçamento estimado de R$ 2.799.150,60; e que a ART do responsável técnico da contratada foi emitida somente em 15/10/2025, após requisição da Fiscalização.

Face ao Despacho incluído no evento 34.1, disponibilizado no Diário Oficial Eletrônico em 19/11/2025 (evento 43), foi fixado prazo ao Órgão, à contratada e aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93.

Ante a ausência de comparecimento da Origem, o Despacho do evento 59.1 notificou o Sr. Luiz Augusto Salvador, Prefeito Municipal, nos termos do artigo 91 da mesma Lei Complementar. Os pedidos de dilação de prazo formulados pelo responsável foram deferidos pelos Despachos dos eventos 72.1, 83.1 e 94.1.

A empresa Valfer Construções e Comércio Ltda. – EPP, por seu advogado, apresentou esclarecimentos no evento 56.1, alegando, em síntese, o seguinte:

Sustenta que o contrato foi celebrado em estrita observância das regras legais e que os apontamentos configurariam, quando muito, impropriedades formais incapazes de macular o certame, ressaltando a essencialidade dos serviços de limpeza e zeladoria para os mais de 19 mil habitantes do Município. Quanto à designação de servidor comissionado como agente de contratação, invoca a realidade dos municípios de pequeno porte, a escassez de servidores efetivos com expertise em licitações e a inexistência de prejuízo ao procedimento.

Acerca do Estudo Técnico Preliminar e do Termo de Referência, afirma que a lei não exige levantamento de mercado exaustivo e que a elaboração simultânea dos documentos teria sido opção pragmática, ditada pela urgência em evitar a descontinuidade dos serviços. Admite que a pesquisa de preços utilizou parâmetros de outras regiões, mas destaca que foi realizada no Portal Nacional de Contratações Públicas e que o preço vencedor resultou em economia de R$ 39.150,60 em relação ao orçamento estimado, o que afastaria qualquer alegação de sobrepreço.

Defende que a inversão de fases é medida legalmente prevista, adotada para conferir racionalidade ao certame e evitar a análise de lances de proponentes que não preenchem os requisitos mínimos. No tocante à publicidade, alega que o Município, por possuir menos de 20 mil habitantes, estaria dispensado da publicação em jornal de grande circulação e que, ainda assim, promoveu a divulgação no Diário Oficial do Município, disponibilizou o edital em suas repartições e no portal eletrônico e gravou a sessão em áudio e vídeo. Assevera que as exigências de habilitação técnica e econômica, bem como a de presença local, visaram proteger o Erário e assegurar a capacidade operacional da contratada e a pronta resposta em situações como poda de árvores de risco e desobstrução de bocas de lobo.

Quanto ao contrato, argumenta que o reajuste pelo IPCA, índice oficial e amplamente reconhecido, assegura o equilíbrio econômico-financeiro, e que a fixação de prazos para análise de pedidos de reequilíbrio poderia ser disciplinada por termo aditivo. Por fim, sustenta não possuir ingerência sobre os atos da fase interna do certame, ter executado os serviços com presteza e boa-fé, e requer o reconhecimento da regularidade da licitação e do contrato, com o afastamento de qualquer penalidade à contratada.

O Sr. Luiz Augusto Salvador, Prefeito Municipal, por sua advogada, apresentou justificativas no evento 100.1, alegando, em síntese, o que segue.

Afirma que a elaboração do Plano de Contratações Anual é faculdade da Administração (artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021) e que o planejamento da contratação foi assegurado pelo Estudo Técnico Preliminar e pelo Termo de Referência, sem prejuízo à definição do objeto ou à competitividade, citando precedente desta Corte em que a ausência do plano foi tratada no campo das recomendações (TC-020928.989.25). Sustenta que a ausência de publicação em jornal de grande circulação vem sendo relevada quando presentes competitividade e preço de mercado (TC-023255.989.24), que o extrato do edital foi divulgado no Diário Oficial do Município em 17/02/2025, com disponibilização física dos documentos, e que o certame contou com a participação de onze empresas.

Alega que o levantamento de mercado no Estudo Técnico Preliminar seria desnecessário, uma vez que diversas empresas estariam aptas a executar os serviços, e que a inexistência de impugnações e a efetiva concorrência confirmariam a adequada caracterização do objeto. Justifica a exigência do plano de recuperação judicial homologado como forma de garantir a capacidade de cumprimento das obrigações, ressaltando que nenhuma empresa foi inabilitada por esse motivo, e invoca precedente em que a impropriedade foi relevada (TC-021502.989.24).

Quanto às parcelas de maior relevância, sustenta que o edital reproduziu o artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, elencou as parcelas no item 8.2 e admitiu atestado global, com o objetivo de ampliar a participação, sem contestação dos licitantes. Acerca da ART, afirma que o documento abrange os trabalhos desde o início da vigência contratual e que o serviço não é de engenharia civil, de modo que o apontamento poderia ser levado ao campo das recomendações. Defende a regularidade da inversão de fases, por estar expressamente prevista no edital, citando precedente (TC-007961.989.25).

No tocante aos preços, sustenta que a estimativa foi fundamentada em Relatório de Justificativa da Estimativa de Preços, com referências extraídas do PNCP e de licitações homologadas por outros entes, adotando-se a média dos valores coletados, e que a planilha orçamentária foi revisada, em conformidade com o artigo 23 da Lei nº 14.133/2021, bem como que o contrato prevê reajuste por índices setoriais. Requer a declaração de regularidade do pregão e do contrato, ainda que com recomendações ou advertências à Origem.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (evento 105.1).

Em exame o Pregão Presencial nº 001/2025 (Processo Administrativo nº 007/2025) e o subsequente Contrato nº 007/2025, firmado em 17/03/2025 entre a Prefeitura Municipal de Nova Granada e a empresa Valfer Construções e Comércio Ltda. – EPP, no valor de R$ 2.760.000,00 (sendo R$ 230.000,00 mensais), pelo prazo de 12 meses contado da ordem de serviço, tendo como objeto a execução de serviços de limpeza pública de rotina, conservação e manutenção urbana, com fornecimento de mão de obra especializada, veículos, equipamentos e materiais necessários, abrangendo poda de árvores, limpeza interna e externa de prédios públicos, varrição manual de vias e logradouros públicos, capina manual e mecanizada, capinação química de vias pavimentadas com poliedros/paralelepípedos, serviços complementares de limpeza e lavação, limpeza extraordinária em períodos de carnaval e festividades, pintura de meio-fio, limpeza de bocas de lobo e retirada dos entulhos provenientes da varrição, além do fornecimento, manutenção e abastecimento dos veículos e equipamentos utilizados.

O final da vigência contratual está previsto para 16/03/2027, conforme 2º Termo Aditivo (evento 1.13 do TC-011797.989.26).

O acompanhamento da execução contratual foi autuado em apartado (TC-019294.989.25) e não integra o objeto da presente decisão.

Preliminarmente, observo que a peça defensiva do Sr. Prefeito (evento 100.1) atribui à Fiscalização afirmações que não constam do relatório destes autos — como a de que o Estudo Técnico Preliminar “evidencia o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, permitindo a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação” e a de que o Termo de Referência conteria os parâmetros essenciais do artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021 —, além de aludir a finalidade estranha à presente contratação (modernização da gestão de recursos humanos, controle de ponto e Portaria MTP nº 671/2021). O relatório do evento 23.19 concluiu em sentido diametralmente oposto, de modo que tais passagens não se prestam a infirmar os apontamentos. Do mesmo modo, a afirmação de que, das onze empresas participantes, apenas duas teriam sido inabilitadas não encontra respaldo nas atas do certame (eventos 1.11 e 1.14), que registram sete inabilitações, tendo somente quatro licitantes prosseguido à etapa de lances.

Feitas essas considerações, passo ao exame dos apontamentos, iniciando por aqueles que podem ser afastados ou relevados.

Das falhas passíveis de relevação

1. Inicialmente, a Fiscalização apontou que o agente de contratação e pregoeiro designado pela Portaria nº 0064/2025 (evento 1.33) ocupa cargo em comissão, em desacordo com o artigo 8º, caput, da Lei nº 14.133/2021, que exige a designação entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração.

Ocorre que o artigo 176, inciso I, da mesma lei concede aos Municípios com até 20.000 habitantes o prazo de seis anos, contado da data de sua publicação, para o cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 7º e no caput do artigo 8º. Tratando-se de Município com 19.419 habitantes, segundo o Censo de 2022 — dado registrado pela própria Fiscalização ao reconhecer a aplicação do mesmo artigo 176 quanto à divulgação em sítio eletrônico oficial —, a exigência ainda não lhe era oponível à época do certame, razão pela qual afasto o apontamento.

Não obstante, cabe recomendar à Origem que se prepare para o encerramento do período de transição em abril de 2027, observando os requisitos dos artigos 7º e 8º da Lei nº 14.133/2021, inclusive a designação de agente de contratação e pregoeiro entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes, bem como a capacitação dos agentes envolvidos. A equipe de apoio, por sua vez, submete-se à preferência estabelecida no artigo 7º, inciso I, que não se confunde com a exigência específica do caput do artigo 8º.

2. Também não compromete a matéria a inexistência de Plano de Contratações Anual no Município. A Lei nº 14.133/2021 erigiu o planejamento à condição de princípio (artigo 5º), e o plano, embora não seja de elaboração obrigatória (artigo 12, inciso VII), constitui instrumento relevante de racionalização das contratações e de subsídio às peças orçamentárias, como alertado por esta Corte no Comunicado SDG nº 12/2023. Sua ausência, por si só, não macula o certame, cabendo recomendação para que a Origem passe a elaborá-lo. 

3. Quanto à publicidade, o artigo 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 prevê a publicação do extrato do edital em jornal diário de grande circulação, adicionalmente à publicidade oficial. Não se extrai do artigo 176 dispensa expressa dessa publicação complementar. Sua ausência, entretanto, deve ser apreciada à luz das circunstâncias concretas e de sua repercussão sobre o conhecimento da licitação pelos interessados.

Não se identifica nos autos comprovante de divulgação deste edital e de seus anexos no PNCP; a utilização desse portal como fonte da pesquisa de preços não comprova a publicidade da própria licitação. A Fiscalização reconheceu, contudo, a incidência do regime transitório do artigo 176, inciso III e parágrafo único, em razão do porte populacional do Município, registrando a publicação do extrato no Diário Oficial em 17/02/2025 e a disponibilização gratuita dos documentos em suas repartições. Considerando esses meios de divulgação e o comparecimento de onze empresas, relevo a ausência de publicação em jornal, sem determinação ou recomendação específica a esse respeito. Esta conclusão não corresponde ao reconhecimento de dispensa geral da obrigação legal.

Do planejamento da contratação

4. Diversa é a situação do Estudo Técnico Preliminar. Esse documento constitui a primeira etapa do planejamento, destinada a caracterizar o interesse público envolvido e a sua melhor solução, servindo de base ao Termo de Referência (artigo 6º, inciso XX). O levantamento de mercado integra o núcleo material dessa avaliação: é por meio dele que a Administração examina as soluções disponíveis e fundamenta a escolha técnica e econômica do modelo a contratar.

Embora o levantamento de mercado (artigo 18, § 1º, inciso V) não figure entre os elementos mínimos enumerados no § 2º do mesmo artigo, a possibilidade de omissão justificada não autoriza sua supressão por fórmula genérica. Na contratação em exame, a diversidade dos serviços e dos possíveis modelos de execução exigia análise efetiva das alternativas, ausente justificativa concreta capaz de dispensá-la.

A justificativa apresentada pela Origem (item 6 do evento 1.34), reiterada nas defesas, confunde a existência de diversos fornecedores no mercado com a análise das soluções alternativas para o atendimento da necessidade — como a execução direta de parte dos serviços, o parcelamento do objeto em lotes, a contratação por posto de trabalho ou por produtividade e a locação apartada de equipamentos —, análise especialmente relevante diante da heterogeneidade do objeto, que reúne desde limpeza interna de prédios públicos até capina química, poda de árvores e realização de caixa seca em vias rurais.

Ademais, o item 8 do Estudo Técnico Preliminar remete ao Termo de Referência as estimativas de quantidades, enquanto o item 9 se limita a afirmar, genericamente, que foram buscadas contratações similares e salários de referência, sem apresentar o valor estimado ou a memória de cálculo. O problema não reside na mera coincidência de datas de elaboração, sequer demonstrada de forma conclusiva, mas na inversão da relação de fundamento entre os documentos: o estudo deve sustentar a solução e o dimensionamento posteriormente detalhados no Termo de Referência, e não remeter a este a demonstração de sua própria viabilidade.

A alegada urgência em evitar a descontinuidade dos serviços não foi documentada e não dispensa o planejamento. A análise das alternativas e a precedência lógica do Estudo Técnico Preliminar sobre o Termo de Referência não constituem simples cuidados de apresentação documental. São exigências materiais da fase preparatória, cujo descumprimento, neste caso, reclama determinação expressa para correção dos procedimentos, e não mera recomendação.

Já as omissões específicas do Termo de Referência comportam tratamento distinto. As alíneas “a”, “h” e “j” do artigo 6º, inciso XXIII, dizem respeito, respectivamente, à definição do objeto, inclusive prazo e possibilidade de prorrogação, à forma e aos critérios de seleção do fornecedor e à adequação orçamentária. Embora devam integrar o próprio Termo de Referência, tais informações encontram disciplina no conjunto do edital e da minuta contratual, sem demonstração de prejuízo autônomo decorrente de sua falta naquele documento. Relego esse aspecto à recomendação de aperfeiçoamento.

Das condições de habilitação e da inversão de fases

5. As exigências de habilitação constituem o ponto central dos autos. Nos termos do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, somente são admissíveis as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, e a Lei nº 14.133/2021 estabeleceu rol fechado de documentos, que devem guardar pertinência e proporcionalidade com o objeto licitado.

6. A exigência de plano de recuperação judicial homologado encontra antecedente expresso na Súmula nº 50 deste Tribunal, que orientou por anos a elaboração dos editais. Não desconheço a orientação posterior, referida na instrução, que, à luz do rol do artigo 69 da Lei nº 14.133/2021, afasta a requisição de documentação complementar dessa natureza. No caso concreto, porém, nenhuma empresa foi inabilitada por essa cláusula, e a reprodução de condição anteriormente difundida pela própria Corte não deve ser equiparada às exigências que efetivamente produziram exclusões indevidas. Relevo o apontamento, sem lhe atribuir peso no juízo de irregularidade e sem determinação ou recomendação autônoma sobre o tema.

7. Quanto à qualificação técnica, o edital exigiu certidão de registro da empresa licitante no CREA/CAU (alínea “a”), certidão de registro do profissional responsável (alínea “b”) e Certidões de Acervo Técnico emitidas pelo CREA ou CAU em nome do responsável técnico, para comprovação de experiência em serviços de mesmas características do objeto (alínea “c”).

Ocorre que a maior parte dos serviços licitados — varrição manual, limpeza interna e externa de prédios, capina manual, pintura de meio-fio, limpeza de bocas de lobo e retirada de entulhos — não se sujeita à fiscalização do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, nem exige responsável técnico da área.

O artigo 67, inciso V, da Lei nº 14.133/2021 admite a exigência de registro na entidade profissional competente apenas “quando for o caso”, e a jurisprudência desta Corte reconhece que somente parcelas como a capina química e a roçada mecanizada justificam o acompanhamento por profissional vinculado ao conselho, sendo indevida a exigência de registro da empresa ou de CAT para a totalidade do objeto (TC-016668.989.24, Tribunal Pleno, sessão de 28/08/2024; TC-007013.989.25 e TC-007099.989.25, Tribunal Pleno, sessão de 25/06/2025). No mesmo sentido decidi nos autos do TC-022765.989.22, em sentença de 24/07/2023.

8. Agrava o quadro a deficiente delimitação das parcelas de maior relevância. O artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 limita a exigência de atestados às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto, assim consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% do valor total estimado, e o § 2º admite a fixação de quantidades mínimas de até 50% dessas parcelas.

O item 8.2 do edital, todavia, limitou-se a reproduzir o comando legal e a relacionar praticamente todos os componentes do objeto, em rol expressamente exemplificativo (“incluem, mas não se limitam a”), sem demonstrar quais parcelas atingiriam o patamar legal. O orçamento foi composto por funções de mão de obra, sem individualização dos custos dos serviços (evento 1.6, fls. 28 e 29, e evento 23.2), de modo que não é possível afirmar, com os elementos disponíveis, que determinada parcela exigida representava menos de 4% do total. A censura recai sobre a falta de demonstração do atendimento ao parâmetro e a indeterminação do critério de atestado global que abrangesse “a maioria” das parcelas. A fixação de quantitativos mínimos é faculdade da Administração, nos limites legais; uma vez adotados, porém, precisam estar previamente definidos no edital.

9. A ausência de critérios objetivos não ficou no plano abstrato. A empresa América Serviços Ltda. foi inabilitada porque seu atestado apresentaria “valor inferior ao mínimo necessário do objeto” (evento 1.14, fl. 01), mínimo que não constava do instrumento convocatório, em afronta aos princípios do julgamento objetivo e da vinculação ao edital (artigo 5º da Lei nº 14.133/2021).

A empresa HD Soluções em Urbanização Ltda., por sua vez, foi inabilitada por “restrição junto ao CREA” (evento 1.14, fl. 02). O registro comprova a repercussão concreta das exigências referentes ao conselho na seleção dos participantes, sem que o edital tenha delimitado sua pertinência às parcelas efetivamente sujeitas à fiscalização profissional. A razão da exclusão não autoriza confundir a inscrição da pessoa jurídica, o registro do profissional, a CAT relativa à experiência anterior e a ART dos serviços contratados, documentos de finalidades distintas.

A ausência de impugnações e de recursos não convalida a aplicação de critérios de habilitação sem previsão objetiva no instrumento convocatório. Ao contrário do que se verificou quanto ao plano de recuperação judicial, as falhas ora examinadas tiveram repercussão sobre a participação de concorrentes e não se esgotaram na redação do edital.

10. Chama atenção, ainda, que a Anotação de Responsabilidade Técnica do engenheiro responsável pela execução dos serviços tenha sido emitida apenas em 15/10/2025 (evento 23.10), quase sete meses após a assinatura do contrato e sete dias após a requisição da Fiscalização, e que o gestor do contrato desconhecesse a presença de engenheiro designado pela contratada (evento 23.11).

A indicação, na ART, de data de início anterior ao seu registro não apaga a apresentação tardia do documento. Isso tampouco permite concluir, por si só, que jamais houve atuação de profissional habilitado ou que a exclusão de concorrente decorreu da falta dessa mesma ART. O apontamento reclama determinação para que a Administração confira, antes do início das atividades que legalmente a exijam, a formalização da responsabilidade técnica e a efetiva atuação do profissional, limitada às parcelas pertinentes. A apuração dos efeitos da tardança e de eventual descumprimento durante a execução deverá ser aprofundada no acompanhamento contratual, sem ampliar a exigência de registro para serviços que dele prescindam.

11. Quanto à estrutura local, a leitura conjunta dos itens 5.10 e 5.11 do Termo de Referência conduz a conclusão diversa da extraída pela Fiscalização. O primeiro se dirige à “Contratada”, e o segundo admite expressamente que a instalação seja realizada pela empresa vencedora, afastando a interpretação de que se exigiria sede, escritório ou filial preexistente como condição de participação.

A necessidade de acompanhamento diário e de suporte imediato guarda plausibilidade com a execução contínua de limpeza e conservação urbana, envolvendo equipes, veículos e equipamentos no território municipal. Não há notícia de inabilitação por ausência de estabelecimento local, nem elementos suficientes para concluir que a obrigação, assim dirigida à vencedora, tenha impedido o ingresso de interessados.

Subsistem a necessidade de motivação mais específica quanto ao porte e ao custo da estrutura exigida e a falta de definição do prazo de instalação, referido no item 5.11 sem indicação concreta. Essas deficiências comportam recomendação para que futuros instrumentos explicitem a necessidade operacional e fixem prazo razoável para a vencedora, sem transformar a obrigação de execução em requisito de habilitação. Não considero esse apontamento fundamento do juízo de irregularidade.

12. Por fim, o artigo 17, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 permite que a fase de habilitação anteceda a apresentação de propostas e lances, mas condiciona a inversão a dois requisitos cumulativos: previsão expressa no edital e ato motivado com explicitação dos benefícios dela decorrentes.

No caso, o edital previu a inversão (itens 5.12 e 9.1), porém inexiste o ato motivado, como confirmado pela própria Prefeitura (evento 23.5). A previsão editalícia invocada pela defesa não substitui a demonstração prévia dos benefícios exigida pelo artigo 17, § 1º, e a alegação genérica de evitar a análise de propostas de empresas inabilitadas não supre a omissão constatada.

Das onze empresas presentes, sete foram inabilitadas e apenas quatro chegaram aos lances, conforme os eventos 1.11 e 1.14. A contagem não significa que todas as exclusões tenham sido indevidas: há motivos distintos, cuja legalidade não se presume afastada pelo simples número de inabilitações. O comprometimento da seleção decorre, em particular, do emprego de mínimo não definido para o atestado da América e da aplicação de exigências de registro profissional sem delimitação pertinente, com repercussão sobre a HD Soluções. A antecipação imotivada da habilitação fez essas exigências incidirem antes da disputa de preços. Esse contexto justifica determinação para observância estrita do artigo 17, § 1º, e reforça a gravidade dos vícios concretos da qualificação técnica; a mera presença de quatro licitantes nos lances não os sana.

Do orçamento estimado e da compatibilidade dos preços

13. Nos termos do artigo 23, caput, da Lei nº 14.133/2021, o valor estimado da contratação deve ser compatível com os valores praticados pelo mercado, consideradas as quantidades a serem contratadas, a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução, e o § 1º, inciso II, do mesmo artigo admite o uso de contratações “similares” como parâmetro.

A Fiscalização demonstrou que as referências utilizadas para estimar o custo da mão de obra não guardam comparabilidade demonstrada com o objeto licitado. Para o auxiliar de serviços urbanos, foram empregadas contratação de jardinagem prestada duas vezes por semana à Câmara Municipal de Monte Carmelo/MG e contratação de limpeza em três turnos semanais de quatro horas pelo Município de Não-Me-Toque/RS, enquanto o edital exige jornada de oito horas diárias, de segunda a sexta-feira, e de quatro horas aos sábados. Para o operador de máquinas, os três orçamentos, de valor idêntico, provieram de contratações diretas de municípios goianos. A procedência geográfica dessas referências não as invalida automaticamente; faltou, porém, demonstrar a equivalência das jornadas, dos serviços e dos custos trabalhistas ou realizar os ajustes necessários à realidade da contratação.

A composição de custos (evento 23.2), ademais, adotou como salário-base valores extraídos dessas contratações, sem referência à convenção coletiva de trabalho aplicável à categoria na região.

As defesas não enfrentaram tais inconsistências. A Valfer reconhece que foram utilizados parâmetros de outras regiões, e as alegações do Sr. Prefeito acerca da metodologia, da média dos valores coletados e da “planilha orçamentária corrigida” reproduzem, em termos genéricos, o parecer jurídico do evento 1.5, sem demonstrar a comparabilidade das referências.

O desconto de 1,40% não constitui, isoladamente, indício de restrição, sobrepreço ou falta de economicidade; tampouco comprova a adequação do preço contratado. A incidência de qualquer desconto sobre orçamento cuja formação não foi validada não substitui a pesquisa de preços comparáveis. Mantenho, portanto, o apontamento “k” e a necessidade de determinação corretiva, sem afirmar sobrepreço ou quantificar dano que os elementos disponíveis não demonstram.

Do contrato

14. O objeto contratado envolve a disponibilização contínua de mão de obra, cujo custo corresponde a R$ 161.480,00 dos R$ 176.380,00 de custos diretos mensais estimados (evento 23.2), ou seja, cerca de 91,6%, caracterizando a predominância de mão de obra.

A repactuação dos custos de mão de obra decorre diretamente dos artigos 6º, inciso LIX, 25, § 8º, inciso II, 92, § 4º, inciso II, e 135 da Lei nº 14.133/2021. Sua omissão no instrumento não suprime o regime legal nem o direito à recomposição, quando preenchidos os pressupostos e demonstrada analiticamente a variação dos custos. Também não existe incompatibilidade necessária entre a repactuação desses componentes e o reajustamento por índice dos materiais, equipamentos e demais insumos de mercado, desde que as parcelas sejam discriminadas e não haja duplicidade de atualização.

A cláusula 4.1.1 do contrato (evento 1.16, fl. 02), reproduzindo a minuta que integra o Anexo X do edital, já elege o IPCA anual. Por isso, não acolho a afirmação de ausência absoluta de índice no conjunto dos documentos convocatórios. A cláusula é, contudo, insuficiente ao condicionar o reajuste à prorrogação e deixar de separar os componentes do preço e de explicitar as respectivas datas-base. Não há nos elementos examinados demonstração de aplicação concreta do IPCA sobre salários e benefícios que autorize presumir pagamento indevido.

A disciplina deve distinguir a regra geral do reajuste em sentido estrito, vinculada à data do orçamento estimado pelos artigos 25, § 7º, e 92, § 3º, das referências específicas da repactuação do artigo 135: apresentação da proposta para custos decorrentes do mercado e instrumento coletivo ao qual a proposta esteja vinculada para os custos de mão de obra. A definição dos marcos de cada componente deverá respeitar essas regras e a anualidade, sem criar nova data-base apenas a partir da assinatura ou da prorrogação do contrato.

Quanto à falta de prazo para decidir pedidos de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, não há vazio normativo: o artigo 123, parágrafo único, fixa, na ausência de disposição legal ou contratual específica, um mês a partir da conclusão da instrução, admitida prorrogação motivada por igual período. Para os pedidos de repactuação, o artigo 92, § 6º, prevê prazo preferencial de um mês contado do fornecimento da documentação exigida. A explicitação contratual dos prazos, prevista nos incisos X e XI do artigo 92, deve ser observada, mas a omissão não constitui fundamento autônomo de irregularidade neste caso.

Cabe, assim, adequar as cláusulas de atualização do preço e explicitar o procedimento aplicável, preservando a equação econômico-financeira original e o exame documentado dos pressupostos de cada pedido. As deficiências dos apontamentos “l” a “o” recebem esse tratamento corretivo, sem serem agregadas como razões autônomas para o julgamento desfavorável da licitação e do contrato.

Da garantia contratual

15. Embora não tenha sido objeto de apontamento, registro que o relatório de fiscalização consignou que a garantia contratual teria sido prestada na modalidade seguro-garantia (evento 1.41).

O documento juntado, porém, consiste em “Carta de Fiança nº 122264/2025”, emitida em 16/09/2025, cerca de seis meses após a assinatura do contrato, quando a cláusula 6.1 previa prazo máximo de dez dias úteis, por entidade denominada RBM Merchand Bank, sem demonstração de que se trate de banco ou instituição financeira autorizada a operar pelo Banco Central do Brasil, como exige o artigo 96, § 1º, inciso III, da Lei nº 14.133/2021.

O instrumento contém, ainda, cláusulas que condicionam o pagamento ao trânsito em julgado de condenação judicial e à prévia excussão dos bens da afiançada, e exclui a cobertura de obrigações trabalhistas e previdenciárias, em descompasso com a cláusula 6.3 do contrato.

Não tendo a questão sido submetida ao contraditório, deixo de considerá-la para fins de julgamento, mas cabe determinar à Origem que verifique a idoneidade da garantia apresentada e, se for o caso, exija sua substituição por modalidade admitida em lei, apurando eventual descumprimento contratual, sem prejuízo de que a Fiscalização avalie a matéria por ocasião do exame do acompanhamento da execução contratual (TC-019294.989.25).

16. As falhas que fundamentam o julgamento dizem respeito ao planejamento e à condução da seleção pela Administração. Não se demonstraram, neste exame, participação da contratada na formulação das exigências indevidas ou elementos que justifiquem a imposição de sanção à empresa. Essa conclusão não antecipa o exame das obrigações de execução, inclusive responsabilidade técnica e garantia, reservado ao acompanhamento contratual e à apuração própria, com observância do contraditório.

17. Em síntese, o juízo de irregularidade assenta-se na indeterminação dos critérios de qualificação técnica, efetivamente aplicada para excluir licitante por mínimo não previsto no edital, e nas exigências de registro profissional sem delimitação pertinente ao objeto, igualmente com repercussão sobre a habilitação. A ausência de motivação para antecipar essa fase, as deficiências materiais do Estudo Técnico Preliminar e a pesquisa de preços sem comparabilidade demonstrada completam o quadro de comprometimento da seleção. Não atribuo esse efeito ao vínculo comissionado do agente durante o período transitório, à ausência do Plano de Contratações Anual, à publicação complementar em jornal, ao plano de recuperação judicial, à estrutura local exigida da vencedora ou às omissões contratuais que recebem o tratamento específico acima. A garantia não integra os fundamentos do julgamento, por não ter sido submetida ao contraditório.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 001/2025 e o subsequente Contrato nº 007/2025, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Determino à Origem que:

a) assegure a elaboração do Estudo Técnico Preliminar como fundamento prévio e materialmente autônomo do Termo de Referência, contemplando análise das soluções disponíveis e justificativa técnica e econômica da escolha, bem como estimativas de quantidades e de valor com os respectivos elementos de suporte, admitidas apenas as omissões legalmente permitidas e concretamente justificadas;

b) delimite as exigências de registro profissional e de acervo técnico às parcelas para as quais sejam legalmente pertinentes e defina objetivamente as parcelas de maior relevância ou valor significativo, demonstrando o atendimento ao patamar do artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021; caso estabeleça quantitativos mínimos de experiência, fixe-os expressamente e nos limites do § 2º, vedado inabilitar concorrente por parâmetro não previsto no edital;

c) exija, antes do início das atividades sujeitas à responsabilidade técnica, o registro pertinente e a identificação do profissional habilitado que efetivamente as acompanhará, conferindo a manutenção dessas condições durante a execução e apurando, no acompanhamento contratual, as circunstâncias da apresentação tardia da ART do evento 23.10;

d) somente adote a inversão de fases mediante ato motivado com explicitação dos benefícios dela decorrentes, nos termos do artigo 17, § 1º, da Lei nº 14.133/2021;

e) fundamente o orçamento estimado em pesquisa de preços efetivamente comparáveis quanto ao objeto, às jornadas e aos quantitativos, demonstrando os ajustes necessários quando utilizar referências de outras localidades e os custos trabalhistas aplicáveis à execução, em conformidade com o artigo 23 da Lei nº 14.133/2021;

f) promova, se ainda vigente o ajuste, a adequação das cláusulas de atualização do preço, discriminando os custos de mão de obra sujeitos à repactuação e os demais componentes, para os quais poderá ser mantido o IPCA previsto, observadas a pertinência do índice, as datas-base legais, a anualidade e a vedação de dupla atualização; explicite os prazos de resposta e os respectivos marcos de contagem, considerados os artigos 92, incisos X e XI e § 6º, 123, parágrafo único, e 135 da Lei nº 14.133/2021, sem que a alteração formal autorize, por si, qualquer pagamento adicional; e

g) verifique a idoneidade da garantia contratual apresentada (evento 1.41) e, se for o caso, exija sua substituição por modalidade admitida no artigo 96, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

Recomendo à Origem, ainda, que:

1. considere a elaboração do Plano de Contratações Anual como instrumento de coordenação do planejamento, nos termos do artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021 e do Comunicado SDG nº 12/2023;
2. faça constar do próprio Termo de Referência todos os elementos do artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021, inclusive prazo, possibilidade de prorrogação, forma e critérios de seleção e adequação orçamentária;
3. explicite, quando exigir estrutura local da vencedora, a necessidade operacional, a proporcionalidade da instalação e prazo razoável para sua implantação, sem exigência de estabelecimento preexistente para participação; e
4. prepare a adequação da designação do agente de contratação e do pregoeiro aos requisitos do artigo 8º ao término do prazo do artigo 176, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, com a necessária capacitação dos agentes envolvidos.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III, da Lei Complementar nº 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração;

c) comunicar à Câmara Municipal, remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 5 de Outubro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 001/2025 e o subsequente Contrato nº 007/2025, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Determino à Origem que adote as medidas indicadas na sentença quanto ao Estudo Técnico Preliminar, à qualificação técnica, à motivação da inversão de fases, à pesquisa de preços, à formalização da responsabilidade técnica, à adequação das cláusulas de atualização dos preços e à verificação da garantia contratual, sem prejuízo das recomendações nela consignadas. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 5 de Outubro de 2026.

AMFS-04