TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Contratação de empresa para construção de ponte na Estrada Municipal BRO 464 sobre o Córrego do Veado, mediante fornecimento de materiais, mão de obra, equipamentos, acessórios e infraestrutura necessária à execução dos trabalhos. Concorrência Eletrônica n. 09/2024. Contrato n. 2595/2024. Termos Aditivos n. 01/2025 e 02/2025. Acompanhamento da Execução: IRREGULARIDADE. Representação: PROCEDENTE.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Concorrência Eletrônica n. 09/2024 e do Contrato n. 2595/2024, realizado entre a Prefeitura Municipal de Brotas e a empresa Umpler Engenharia e Soluções Ltda., com vistas à contratação de empresa para construção de ponte na Estrada Municipal BRO 464 sobre o Córrego do Veado, mediante fornecimento de materiais, mão de obra, equipamentos, acessórios e infraestrutura necessária à execução dos trabalhos.

Também em exame a superveniente Representação^[01] , os Termos Aditivos n. 01/2025 e 02/2025 e o Acompanhamento da Execução do Ajuste.

Tramita em conjunto o pedido de informações subscrito pela Promotoria de Justiça de Brotas (TC-12927/989/26).

1.2 Na instrução do(a) Concorrência Eletrônica n. 09/2024 (TC-8171/989/26, evento 31) foram levantados os seguintes apontamentos:

• Ausência de justificativas técnicas quanto ao método originalmente escolhido para a execução das fundações, durante os procedimentos preparatórios da licitação, circunstância que gerou questionamentos posteriores e constituiu o motivo inicial para a paralisação da obra até a presente data.
• Ausência de disponibilização do relatório técnico de sondagem em sítio eletrônico oficial na mesma data de divulgação do edital, nos termos do artigo 25, §3º da Nova Lei de Licitações.
• Violação ao dever de decidir, à duração razoável do processo administrativo e à eficiência administrativa, decorrente da manutenção do contrato em situação de suspensão indefinida, sem decisão administrativa expressa, sem definição técnica final e sem providência eficaz para resguardar o interesse público.
• Ausência de motivação suficiente e de manifestação técnica conclusiva, oscilando a Administração entre afirmar que não havia erro no projeto, admitir a possibilidade de alteração da fundação mediante autorização estadual e posteriormente, cogitar a retomada com as estacas originalmente previstas até a chamada “nega zero”, sem que tenha sido produzida, no momento oportuno, manifestação técnica conclusiva e formal sobre a viabilidade da solução originalmente contratada, causando prolongamento indevido da paralisação da execução contratual.
• A restrição e a demora em conceder acesso aos autos à empresa contratada configuraram afronta ao princípio da publicidade e ao direito de acesso à informação, em afronta à Lei Federal nº 12.527/2011, em especial ao artigo 11.
• O Executivo Municipal não demonstrou ter adotado todas as medidas formais necessárias, inclusive protocolo específico, acompanhamento do pedido, reiterações oficiais e eventual adoção de providências alternativas, junto à Secretaria Estadual Convenente.
• Infringência aos artigos 5º, XXXIII, XXXIV, LV, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, bem como aos artigos 7º e 11 da Lei Federal nº 12.527/2011.

Na Representação (TC-5618/989/26, evento 25), a equipe técnica entendeu pela sua procedência parcial, segundo os pontos anteriormente reproduzidos.

Em relação ao Acompanhamento da Execução Contratual (TC-9220/989/26, evento 19), ocorreram os seguintes apontamentos:

• ART/RRT de fiscalização da obra não foi emitida pelo engenheiro designado como fiscal da obra;
• Gestor da obra não assinou o termo de ciência e de notificação, bem como não possuía cadastro nesta Corte;
• Pagamento da nota fiscal emitida pela empresa Umpler, referente à instalação da placa em 2024, ocorreu somente em 23/12/2025;
• Suspensão da execução contratual por tempo indeterminado, por meio de assinatura de termo aditivo. Haja vista a expiração da vigência contratual, o prazo para a execução também está findado;
• Placa informando sobre a realização da obra foi retirada;
• Não foi instalada placa informando sobre a paralisação da obra e suspensão do contrato, conforme determina o artigo 115, § 5º da Nova Lei de Licitações e Contratos – NLCC;
• Infringência ao artigo 8º, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI);
• Ausência de prestação de informações com relação à paralisação da obra junto ao Sistema Audesp – fase IV.

Quanto aos Termos Aditivos n. 01/2025^[02] e 02/2025^[03] (TCs 9040/989/26 e 9042/989/26), a Fiscalização questionou os seguintes pontos:

• Não houve publicação do aditamento no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), nos termos do artigo 94 da Lei nº 14.133/2021.
• A celebração do 1º Termo Aditivo mostrou-se irregular, não pela impossibilidade abstrata de suspensão contratual, mas porque a medida foi adotada sem prazo certo, sem cronograma revisado, sem plano de ação, sem manifestação técnica conclusiva e sem definição formal das providências necessárias à superação do impasse, convertendo o aditivo em instrumento de postergação da decisão administrativa que já deveria ter sido tomada.
• A celebração do 2º Termo Aditivo foi irregular porque prorrogou a vigência contratual sem resolver, ou ao menos encaminhar de forma efetiva e formalizada, o motivo que impedia a execução da obra. A Administração limitou-se a ampliar temporalmente a duração do contrato, sem demonstrar perspectiva concreta de retomada, convertendo a prorrogação em instrumento de manutenção da inércia administrativa.

A municipalidade noticiou que a obra teve início em 01/07/2024. Foi constatado, entretanto, que a execução da fundação da ponte não tinha sido iniciada. A Contratada foi notificada em 16/09/2024 para que em 10 dias retomasse a obra e acelerasse o ritmo de execução.

Em 30/09/2024 a Contratada apresentou resposta solicitando a alteração do tipo de estaca para strauss. A resistência do solo não permitia executá-la conforme estabelecido no projeto. As estacas quebrariam durante a sua cravação, não atingindo a profundidade necessária e inviabilizando o serviço. Alegou, ainda, que na planilha orçamentária não estavam previstas a execução de emendas de estacas e retrabalhos devido às quebras durante o processo de cravação, sugerindo, portanto, a mudança.

Foram iniciadas tratativas junto à Secretaria de Governo e Relações Institucionais (SGRI) com o objetivo de realizar a substituição do método construtivo, as quais se estenderam até o mês de fevereiro/2026. Neste ínterim, o prazo do convênio expirou em 17/12/2025, demandando a celebração de termo de aditamento. A Prefeitura fará o aditamento de prazo do convênio, com a elaboração dos documentos necessários, a fim de que o ajuste firmado com a Secretaria volte a estar vigente, possibilitando a retomada e a continuidade da obra.

Argumentou que inexistindo laudo técnico conclusivo que reconheça eventual vício no projeto não se mostra juridicamente possível presumir qualquer erro por parte da Administração.

Observou que o contrato ficou em suspensão indefinida em razão das tratativas realizadas com o engenheiro da equipe técnica da SGRI sobre a mudança do tipo de fundação. Não havia uma previsão de resposta por parte do representante da Secretaria Estadual. Havia necessidade de se aguardar tal decisão para, então, prosseguir com a obra.

Ressaltou que os pagamentos deveriam seguir o valor exato previsto nas parcelas do cronograma físico-financeiro. No entanto a Contratada emitiu nota fiscal sem autorização da Prefeitura e sem boletim de medição aprovado, o qual foi elaborado em 16/12/2025, posteriormente à data do documento fiscal.

Reforçou terem ocorrido problemas operacionais no sistema da SGRI que não autorizavam a inserção dos dados. Somente em fevereiro/2026 é que o sistema foi habilitado, permitindo que fosse preenchido o RP-02 (Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas) com os dados de 2023 e, posteriormente, em março/2026, habilitou o preenchimento dos dados dos anos de 2024 e 2025. Somente após a análise e a aprovação da SGRI foi disponibilizado o campo para a prestação de contas relativa ao andamento da obra, bem como para a solicitação de aditamento do convênio, etapa que será a próxima a ser superada no intuito de prorrogar a vigência do convênio e, posteriormente, retomar e dar continuidade à execução da obra.

Noticiou que o município, em atendimento a Lei 14.133/2021, já dispunha de regulamentação específica acerca da atuação dos fiscais e gestores de contratos por meio do Decreto n. 5.507/2023.

Informou que a atual Administração, quando assumiu a gestão, não recebeu da anterior o Plano de Contratações Anual elaborado no exercício precedente para nortear as contratações de 2025., circunstância que repercutiu na estruturação inicial do planejamento das contratações. Não obstante, a atual gestão adotou providências concretas para implementar e institucionalizar o PCA. Assim, mesmo antes do início do exercício de 2026, o Plano referente ao exercício de 2026 foi elaborado.

Ponderou que, embora não tivessem sido elaborados o termo de referência, o anteprojeto e o projeto executivo, existiam o Memorial Descritivo e Projeto, os quais supriram o Termo de Referência, ao fornecer todos os elementos necessários para a programação das obras a serem executadas, não comprometendo a licitação e o decorrente contrato.

Esclareceu que, apesar da não disponibilização do contrato e das alterações contratuais no PNCP, os instrumentos foram devidamente publicados no Portal da Transparência do município.

Admitiu que à época da formalização do ajuste não houve o encaminhamento do instrumento contratual ao PNCP, circunstância que ocasionou inconsistências na disponibilização das informações relativas à contratação.

Pontuou que, embora o relatório técnico de sondagem do solo não tivesse sido disponibilizado no sítio eletrônico oficial na mesma data de divulgação do edital, tem-se por certo que ocorreu a sua entrega à contratada.

Gizou que o pedido da contratada de acesso integral ao Processo SEI nº 3507902.405.00001906-2025-24 percorreu trâmites burocráticos internos (análise jurídica do requerimento, pelo Encarregado de Tratamento de Dados Pessoais e emissão de parecer jurídico pelo deferimento do acesso). Depois, foi enviado link de acesso externo à contratada, por e-mail.

Assinalou não ter encaminhado as respectivas Declarações de Atualização Cadastral dos responsáveis que subscreveram os Termos de Ciência e Notificação relacionados aos Termos Aditivos n. 01/2025 e 02/2025. Posteriormente regularizou o envio em relação àqueles servidores que ainda compunham seu quadro, não sendo possível fazê-lo quanto aos que foram exonerados.

Combateu a aplicação do princípio da acessoriedade aos termos aditivos.

Informou que o Departamento de Engenharia e Projetos da Prefeitura emitiu o ART da obra, em 05/07/2024, conforme cópia acostada aos autos. Por um lapso a documentação não foi acostada aos autos.

Contextualizou as circunstâncias em que se deram as nomeações das figuras do gestor do convênio (Claudio de Freitas Nieuwenhoff) e do gestor do contrato (Leandro Corrêa). O primeiro nomeado pela Portaria 11.415, de 25/06/2024, e o segundo pela Portaria 11.479, de 03/07/2024, com efeitos retroativos a 06/06/2024.

Negou a retirada da placa da obra. O que teria acontecido de fato foi que, após sofrer diversos eventos de fortes intempéries (ventos e chuvas) a placa acabou se deteriorando com o tempo e se desfez. Não foi colocada outra em substituição porque a obra encontra-se paralisada em razão da suspensão do contrato.

Explanou que o apontamento quanto à não instalação de placa noticiando a paralisação da obra foi considerado no processo de consolidação dos procedimentos internos buscando assegurar que, nas situações futuras de paralisação ou suspensão contratual, sejam observadas as providências previstas no artigo 115, § 5º da NLLC.

Relatou que estão sendo adotadas medidas voltadas ao aperfeiçoamento da identificação e do acompanhamento das ocorrências relacionadas às obras públicas, de modo que situações como paralisações, suspensões, retomadas, alterações contratuais e demais eventos relevantes sejam devidamente identificados pelas unidades competentes e, quando cabível, tenham o correspondente registro nos sistemas disponibilizados pelo Tribunal de Contas.

A Contratada combateu a atribuição, pela municipalidade, do atraso na obra à SGRI. Acostou cópia da Nota Técnica n. 0112028827, da qual constaria que a execução da obra foi analisada e aprovada pela Secretaria em 12/08/2024, com a liberação dos recursos estaduais em 16/08/2024, dentro do prazo previsto em cláusula do convênio, de modo que o Estado teria cumprido tempestivamente sua parte no ajuste.

Após a liberação dos recursos, a demanda permaneceu sob a responsabilidade exclusiva do município, na etapa de prestação de contas da parcela recebida entre 13/08/2024 e 06/06/2025. Todavia, o município permaneceu inerte até 25/03/2026, ocasião em que finalmente apresentou a documentação exigida.

Salientou que a referida Nota Técnica, quanto à plataforma SP Sem Papel, afirmou expressamente a inexistência de registros de inconsistência ou solicitações relacionadas a erro sistêmico no âmbito do Convênio firmado, assim como a Ouvidoria negou a existência de qualquer solicitação formalizada pela municipalidade.

Destacou que até a data de emissão da própria Nota Técnica (26/06/2026), a SGRI ainda aguardava manifestação formal do município quanto a eventual interesse na celebração do termo aditivo de prorrogação do convênio, evidenciando que, mesmo passados mais de seis meses da expiração, o município não havia formalizado o pedido de aditamento.

Acostou cópia das tratativas com o Engenheiro fiscal do contrato – com cópia para a área de Urbanismo – acerca da emissão da nota fiscal n. 167 (lavrada em 29/09/2025) para o pagamento do serviço devidamente prestado. Reiterou diversas vezes a cobrança do pagamento, sem resposta conclusiva da Administração. Somente em 16/12/2025 é que a própria Prefeitura produziu o boletim de medição. O pagamento foi efetivado em 23/12/2025.

Ressaltou que, ao longo de todo o período de paralisação da obra, manteve reiterados contatos com o fiscal do contrato e com o engenheiro responsável técnico municipal pelo projeto, buscando a adoção de solução executiva que viabilizasse a retomada dos serviços, expectativa sistematicamente frustrada pela Administração, que nunca apresentou definição objetiva, limitando-se a sucessivas promessas não cumpridas.

Consignou que o relatório técnico de sondagem do solo, elaborado sob responsabilidade da própria Prefeitura, somente foi disponibilizado à Contratada em 18/06/2024, quando o Edital já se encontrava publicado com a solução de fundação em estacas pré-moldadas cravadas a 12 metros de profundidade previamente definida, sem que essa definição tivesse sido validada, na fase de planejamento da licitação, contra as reais condições geotécnicas do terreno. Foi exatamente essa incompatibilidade, entre o método de fundação especificado no projeto básico e a resistência do solo revelada pela própria sondagem da Prefeitura, que a Contratada apontou em 30/09/2024, ao requerer a alteração para estacas do tipo Strauss.

1.4 Foi garantido, em todos os processados, o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o(a) Concorrência Eletrônica n. 09/2024 e o Contrato n. 2595/2024, realizado entre a Prefeitura Municipal de Brotas e a empresa Umpler Engenharia e Soluções Ltda., com vistas à contratação de empresa para construção de ponte na Estrada Municipal BRO 464 sobre o Córrego do Veado, mediante fornecimento de materiais, mão de obra, equipamentos, acessórios e infraestrutura necessária à execução dos trabalhos.

Examino ainda a superveniente Representação, os Termos Aditivos n. 01/2025 e 02/2025 e o Acompanhamento da Execução do Ajuste.

Tramita em conjunto o pedido de informações subscrito pela Promotoria de Justiça de Brotas (TC-12927/989/26).

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 A controvérsia principal dos autos, sobre a qual recaiu a suspensão da obra contratada, é sobre a adequação, ou não, da solução construtiva proposta pela municipalidade para a cravação das estacas da fundação da ponte.

A despeito da alegação da municipalidade acerca da inexistência de laudo técnico conclusivo que reconhecesse vício no projeto – o que não permitiria qualquer conclusão jurídica quanto à presunção de erro por parte da Administração –, os fatos se impõem aos argumentos defensórios.

O primeiro deles diz respeito, conforme admitido pela própria municipalidade, de que o relatório técnico da sondagem não foi disponibilizado juntamento com o edital, sendo entregue à contratada somente após a celebração do ajuste. Tal conduta obstaculizou a quaisquer dos participantes da disputa a adoção de pedidos de esclarecimento ou de impugnação administrativa ainda antes da pactuação entre os contraentes.

Não obstante, as informações acostadas aos autos são no sentido de que a Prefeitura teria produzido uma série de tratativas junto à SGRI visando à alteração do termo de convênio, sobretudo quanto à cravação das estacas.

O procedimento, entretanto, foi marcado por revezes atribuíveis, tão somente, à Prefeitura. Trago excerto dos argumentos defensórios:

“Assim, teve início, no final de janeiro de 2025, o processo para elaboração da planilha e dos outros documentos solicitados pelo engenheiro contratado pela SGRI para inspecionar as obras e somente depois de diversos envios ao engenheiro e respectivas devolutivas do mesmo, a fim de elucidar dúvidas e chegar na versão final da planilha comparativa, conseguiu- se, ao final de agosto de 2025, providenciar todo o material solicitado pelo engenheiro, para que o mesmo pudesse analisar esse material e aprovar a troca do tipo de fundação.

Ocorre que após analisar o material, o engenheiro da SGRI opinou que o item do serviço para a nova fundação, indicado na planilha comparativa, a partir do boletim de serviços do CDHU, não estava de acordo com o tipo de fundação indicado no projeto revisado pela Prefeitura.

Além disso, o engenheiro avaliou que a justificativa técnica elaborada pela Prefeitura não era suficiente para fundamentar a alteração do tipo de fundação da obra da ponte (...)”

Os fatos se sobrepõem, pois, aos argumentos jurídicos e demonstram claramente a existência de vícios desde a fase preliminar. Assim não fosse, a Administração não produziria uma série de atos concatenados em sentido oposto, com o objetivo de alterar a solução inicialmente prevista. Não bastasse isso, os autos não foram instruídos com elementos probatórios robustos de forma a corroborar a tese defensiva. Sua estratégia se limitou aos argumentos, sem lastro documental.

Salta aos olhos também que, a despeito das alegações da municipalidade, a SGRI – em resposta ao DD Procurador Geral de Justiça já em documento assinado em 30/06/2026 – encaminhou o Ofício SGRI-GS n. 57/2026 (evento 101, TC-8171/989/26) atesta não terem ocorrido problemas sistêmicos de registros de reclamações formais, solicitações de suporte ou apontamentos sistêmicos (SP SEM PAPEL) relacionados à tramitação da demanda junto aos canais oficiais disponibilizados pela Secretaria, pela Ouvidoria ou pela Prodesp, circunstância que enfraquece as teses defensivas.

Não cabia à contratada, diante das dificuldades técnicas detectadas por ocasião do início da execução, prosseguir na cravação das estacas, sob pena de, ao fim e ao cabo, colocar em risco a própria segurança dos futuros usuários do equipamento público além da assunção para si de responsabilidade técnica por intercorrências advindas durante o prazo de garantia da obra, derivadas de planejamento notoriamente equivocado da municipalidade.

Destarte, a fragilidade do planejamento deu causa à suspensão do contrato e os seus efeitos se espraiaram para o irregular termo aditivo n. 01/2025 (10/03/2025), que formalmente reconheceu o sobrestamento do contrato por prazo indeterminado, protelando a solução da celeuma e conforme bem destacado pela zelosa equipe técnica: “desacompanhado de cronograma, prazo máximo, providências objetivas a serem adotadas, responsáveis definidos e marco decisório para retomada, alteração, rescisão ou outra solução juridicamente adequada”.

Por consequência lógica também não merece a chancela de regularidade o Termo Aditivo n. 02/2025 (05/06/2025), que prorrogou a vigência por mais 12 meses. As falhas e os vícios permaneceram sem solução e os motivos destacados pela fiscalização na análise do termo precedente continuavam incidentes, sem qualquer alteração do panorama fático, ou seja, prevalecia a indefinição da solução construtiva e das medidas saneadoras a serem realizadas.

De mais a mais, ao final da instrução processual a obra continuava paralisada sem a adoção de uma resposta técnica ao impasse criado.

Nenhum dos fundamentos expostos pela equipe técnica, quanto à representação formulada, restou afastado pela defesa.

2.3 Feitas todas as considerações, a licitação, o contrato, os termos aditivos e o acompanhamento da execução do ajuste – nos termos constantes destes processados – NÃO podem ser aprovados, pelos fundamentos anteriormente expostos.  

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES a Concorrência Eletrônica n. 09/2024 e o Contrato n. 2595/2024 (TC-8171/989/26), os Termos Aditivos n. 01/2025 e 02/2025 (TCs-9040/989/26 e 9042/989/26) bem como o Acompanhamento da Execução (TC-9220/989/26). JULGO, ainda, PROCEDENTE a Representação (TC-5618/989/26).

Acione-se o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Oficie-se ao D. Parquet Estadual, encaminhando cópia desta decisão, nos termos do expediente TC-12927/989/26, atualizando as informações anteriormente prestadas, com a ressalva de que a matéria ainda pende de trânsito em julgado.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) oficiar ao D. Ministério Público Estadual a fim de atualizar as informações anteriormente prestadas, nos termos do expediente TC-12927/989/26, com a anotação de que a matéria ainda pende de trânsito em julgado;

3) certificar o trânsito em julgado;

4) acionar o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 14 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 14 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR