Versam os presentes autos sobre o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 DA PROGRESSO E DESENVOLVIMENTO DE SANTOS S.A. – PRODESAN, sociedade de economia mista independente, instituída pela Lei Municipal n.º 3.133/1965, regulamentada pelo Decreto Municipal n.º 7.627/2016 e vinculada à Prefeitura Municipal de Santos.

Em consonância com os artigos 70, caput, e 71, II, da Constituição da República, com os artigos 32, caput, e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, competiu à 6ª Diretoria de Fiscalização perscrutar a gestão operacional, contábil, orçamentária, financeira, econômica e patrimonial da Companhia.

Ultimados os trabalhos, a Unidade de Instrução condensou, na conclusão do seu relatório (eventos 22.32/22.34), as ocorrências adiante resumidas:

Item B.4 – Comitê de Auditoria Estatutário (CAE): inexistência de Comitê de Auditoria Estatutário previsto no Estatuto, em desacordo com o artigo 24 da Lei Federal n.º 13.303/2016 e com o Decreto Estadual n.º 62.349/2016.

Item B.5 – Conselho Fiscal: reconduções acima do limite legal, em desacordo com o artigo 26, § 2.º, da Lei Federal n.º 13.303/2016.

Item C.1 – Planejamento Estratégico: não formalização do plano de negócios e da estratégia de longo prazo aprovados pelo Conselho de Administração.

Item C.3.1 – Quadro de Pessoal: não prestação das informações ao Sistema de Auditoria Eletrônica do Estado de São Paulo (Audesp) – Fase III, em desacordo com o artigo 69, III, das Instruções n.º 01/2020.

Item C.3.6 – Funcionários Cedidos a Outros Órgãos/Entidades: cessão de 172 empregados à Prefeitura Municipal de Santos, correspondentes a 14% do quadro e a 80% dos empregados comissionados, situação que viabilizaria materialmente a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Direta sem autorização legislativa e sem concurso específico, em afronta aos artigos 61, § 1.º, II, “a”, e 37, II, da Constituição Federal.

Item C.3.7 – Tesouraria, Almoxarifado e Bens Patrimoniais: inexistência de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) para o edifício-sede.

Item C.4 – Licitações: regulamento de compras sem previsão expressa destinada a evitar operações caracterizadoras de sobrepreço ou superfaturamento e a assegurar a seleção da proposta mais vantajosa, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto.

Item C.9.1 – Situação Patrimonial: patrimônio líquido negativo de R$ 250.772.733,00.

Item C.9.5 – Evolução da Dívida: obrigações financeiras, entre as quais dívidas previdenciárias, tributárias e decorrentes de ações judiciais, contribuindo para o resultado negativo do patrimônio líquido.

Item C.9.6 – Índices de Liquidez e Endividamento: insuficiência dos índices de liquidez imediata e geral.

Item C.9.7 – Execução do Orçamento de Investimentos: execução de 37,09% do orçamento de investimentos em 2024.

Item D.2 – Auditoria Interna: não apresentação de declaração acerca da aferição dos controles pela Auditoria Interna, mediante relatórios arquivados, nem do Relatório de Auditoria Interna de 2024.

Item D.3 – Auditoria Independente: parecer com ressalva em razão de obrigações tributárias não recolhidas, patrimônio líquido a descoberto e dívidas parceladas ou reparceladas sem continuidade das amortizações.

Item D.4 – Código de Conduta e Integridade: não realização, em 2024, de treinamento periódico sobre o Código de Conduta e Integridade e sobre a política de gestão de riscos.

Item E.1 – Transparência: não elaboração da carta anual de objetivos de políticas públicas; divulgação intempestiva ou desatualizada de informações relevantes; falta de elaboração ou divulgação da política de divulgação de informações; insuficiente publicidade da carta anual de governança corporativa; não divulgação de relatório integrado ou de sustentabilidade; e inexistência, em regulamento, de critérios para classificação de informações sigilosas e de extrato contendo a relação das informações classificadas, com a respectiva data, grau de sigilo e fundamentos da classificação.

Item E.3 – Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações/Determinações do TCESP: não atendimento reiterado de recomendações desta Corte expedidas em processos anteriores.

Os pormenores de cada anotação constam dos correspondentes itens da peça fiscalizatória.

Ante o anotado, mercê dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Entidade e os Responsáveis foram notificados, nos termos dos artigos 29 e 30 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 e do artigo 49, XIII, do Regimento Interno deste Tribunal, para tomar conhecimento dos autos e apresentar alegações de interesse, conforme despacho disponibilizado no DOE-TCESP em 18/12/2025 (eventos 25.1 e 32.1).

A Estatal, assistida por procuradora, sob a presidência do Sr. Carlos Alberto Ferreira Mota, corresponsável pelas Contas em apreço, apresentou esclarecimentos e documentos (eventos 35.1 e 45.1/45.3).

Em caráter inicial, contrapôs que, embora os atos do Conselho de Administração e da Diretoria não viessem sendo formalizados com a nomenclatura e a estrutura documental referidas pela Fiscalização, os procedimentos correspondentes seriam, em substância, adotados pelos órgãos diretivos. Afirmou que passariam a considerar o aperfeiçoamento desses registros.

No respeitante ao Comitê de Auditoria Estatutário, sustentou que o órgão já se encontraria previsto no artigo 27 do Estatuto Social e reputou inaplicável à Companhia o Decreto Estadual n.º 62.349/2016, invocando, em seu lugar, o Decreto Municipal n.º 7.627/2016, cujo artigo 12 faculta às estatais locais a instituição daquele colegiado. Sobre o Conselho Fiscal, reconheceu a recondução superior ao limite normativo e informou que a questão estava sendo observada para não voltar a ocorrer.

Acerca das remessas ao Audesp – Fase III, atribuiu a pendência às dificuldades enfrentadas pela empresa Inovar ASC no desenvolvimento do módulo da folha de pagamento, aduzindo que os arquivos e layouts necessários já haviam sido preparados e testados e que o protótipo aguardava validação no ambiente de testes para o início das transmissões mensais.

A propósito da cessão de pessoal, argumentou, de início, que os ocupantes de cargos em comissão cedidos exerceriam atividades de interesse da própria PRODESAN, assessorando sua Diretoria e atuando, sob orientação desta, junto às unidades municipais. Expôs que a prática remonta à transferência, em 1998, dos serviços de limpeza urbana e à desativação do Departamento Gráfico, tendo sido instituída, a partir de 2005, sistemática de requisição pelas Secretarias Municipais e de ressarcimento dos custos correspondentes. Referiu que as dotações municipais consignam a despesa no elemento 96 – Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado e que os documentos relativos aos empregados cedidos passaram a ser divulgados no portal eletrônico em decorrência de ação civil pública.

No plano jurídico, invocou a Lei Municipal n.º 3.133/1965, o Estatuto Social, o Decreto Municipal n.º 7.627/2016, o Decreto Federal n.º 10.835/2021 e precedentes dos Tribunais Superiores. Defendeu que a cessão não cria vínculo novo, conserva a relação funcional originária e constitui instrumento de cooperação administrativa, razão pela qual não configuraria investidura sem concurso nem substituição estrutural de servidores da Administração Direta.

Respeitante ao AVCB, noticiou que o projeto de segurança contra incêndio fora aprovado pelo Corpo de Bombeiros, que a maior parte das intervenções necessárias já se encontrava executada e que os ajustes remanescentes deveriam terminar no primeiro semestre de 2026.

No tocante ao Regulamento de Licitações e Contratos, asseverou que suas prescrições seriam bastantes para prevenir sobrepreço e superfaturamento e assegurar a proposta mais vantajosa. Como ilustração, apresentou documentos relativos à contratação de serviços de implementação da metodologia Building Information Modeling (BIM), cujo objeto, depois de controvérsia judicial, foi reduzido por acordo entre as partes, com diminuição dos quantitativos originalmente previstos (eventos 45.2 e 45.3).

Quanto à situação econômico-financeira, realçou as providências destinadas ao equacionamento do passivo. Assinalou que, em dezembro de 2024, se consumara a Transação Individual celebrada com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da qual resultara redução de encargos e lucro de aproximadamente R$ 66 milhões. Reportou, ainda, acontecimentos de 2025, entre eles aditivo à transação e decisão judicial favorável em demanda atinente às contribuições ao PASEP e à COFINS, aos quais atribuiu redução substancial do passivo e melhora posterior dos indicadores econômico-financeiros.

Relativamente ao planejamento e à governança, evocou suas finalidades institucionais e sua atuação em consonância com os planos de governo municipais. Mencionou, ainda, a 316ª reunião do Conselho de Administração, realizada em 05/04/2024, na qual foram examinadas as demonstrações financeiras de 2023 e discutidas medidas para o exercício seguinte, inclusive a preservação de postos de trabalho, os efeitos da parceria público-privada na limpeza urbana, a redução do endividamento e a possibilidade de dação de imóveis ao Município.

Por derradeiro, impugnou a qualificação genérica de incumprimento de recomendações pretéritas e postulou que a melhora do patrimônio líquido, da liquidez e do endividamento, aliada às providências administrativas adotadas, fosse sopesada no julgamento.

Vindicou, ao final, o julgamento de regularidade das Contas, ainda que com ressalvas.

Os apontamentos relativos à representação dos empregados no Conselho de Administração, ao Comitê Estatutário de indicação e avaliação, à Auditoria Interna, aos treinamentos de integridade e gestão de riscos e às obrigações específicas de transparência não receberam enfrentamento individualizado na peça de esclarecimentos.

O Sr. Odair Gonzalez, corresponsável pelo presente Balanço Geral, então sem procurador constituído em nome próprio, foi posteriormente notificado para a apresentação de razões pessoais, mediante o Ofício CCA n.º 0889/2026 (eventos 50.1, 53.1 e 57.1).

Em revide, assistido por advogados, o Ex-Dirigente alegou que a prestação de contas incumbiria exclusivamente à Companhia, dotada de personalidade jurídica própria, cujas obrigações não se confundiriam com as de seus administradores. No mais, reiterou as justificativas apresentadas pela Origem, aduzindo que a Estatal observaria recomendações do Ministério Público no tocante aos cargos, que o exercício de 2024 teria produzido lucro da ordem de R$ 66 milhões e que a apresentação de resultado negativo decorreria, em larga medida, da atualização de dívida histórica, a qual encobriria o efetivo desempenho econômico da Entidade (eventos 65.1/65.3).

Não se divisando controvérsia de ordem jurídica, técnico-contábil ou econômico-financeira que justificasse a intervenção do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), e em reverência à celeridade processual e à efetividade da jurisdição desta Corte, dispensou-se a manifestação daquele órgão consultivo.

O feito não foi selecionado para análise específica pelo Ministério Público de Contas (MPC), nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08/02/2014 (evento 61.1).

Encerrada a instrução processual, retornou o feito a este Gabinete concluso para sentença (eventos 66/67).

Assim se apresentam os julgamentos dos Balanços Gerais da PRODESAN relativos aos exercícios do último lustro:

2023 – TC – 002.463/989/23: irregular (artigo 33, III, “b”, da LCE n.º 709/1993). Sentença do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOE-TCESP em 28/04/2025, mantida, em apreciação de Recurso Ordinário (TC-008.638/989/25), pela Segunda Câmara, consoante acórdão publicado no DOE-TCESP em 28/07/2025, com trânsito em julgado em 05/08/2025.

2022 – TC – 002.250/989/22: irregular (artigo 33, III, “b”, da LCE n.º 709/1993). Sentença do Conselheiro Substituto-Auditor Valdenir Antonio Polizeli, publicada no DOE-TCESP em 24/06/2024, mantida, em apreciação de Recurso Ordinário (TC-015.720/989/24), pela Segunda Câmara, consoante acórdão publicado no DOE-TCESP em 27/06/2025, com trânsito em julgado em 04/07/2025.

2021 – TC – 002.850/989/21: irregular (artigo 33, III, “b”, da LCE n.º 709/1993). Sentença publicada no DOE-TCESP em 22/01/2024. Recurso Ordinário TC-001.409/989/24 conhecido e não provido pela Primeira Câmara em 01/07/2025.

2020 – TC – 004.362/989/20: irregular (artigo 33, III, “b”, da LCE n.º 709/1993). Sentença do Conselheiro Substituto-Auditor Samy Wurman, republicada no DOE-TCESP em 24/08/2023, mantida, em apreciação de Recurso Ordinário (TC-017.446/989/23), pela Primeira Câmara, consoante acórdão publicado no DOE-TCESP em 20/06/2024, com trânsito em julgado em 27/06/2024.

2019 – TC – 002.848/989/19: irregular (artigo 33, III, da LCE n.º 709/1993). Sentença do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOESP em 29/04/2022, mantida, em apreciação de Recurso Ordinário (TC-011.863/989/22), pela Segunda Câmara, consoante acórdão publicado no DOE-TCESP em 26/03/2025, com trânsito em julgado em 03/04/2025.

Eis o relatório.

Segue a decisão.

Preliminarmente, não procede a alegação deduzida por Corresponsável de que a prestação de contas incumbiria exclusivamente à Companhia. Embora o feito se apresente sob a rubrica de Balanço Geral da PRODESAN, os artigos 70 e 71, II, da Constituição Federal, 32 e 33, II, da Constituição Estadual e a Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 submetem ao julgamento deste Tribunal os administradores e demais responsáveis pela gestão de dinheiros, bens e valores públicos. A personalidade jurídica própria da Estatal não basta, pois, para apartar seus dirigentes da responsabilidade pelos atos e omissões havidos no exercício das respectivas atribuições.

No mérito, a matéria se apresenta irregular.

Dois são os núcleos em que se assenta o juízo desfavorável e que, de certo modo, se entrelaçam. De uma parte, a continuidade e a ampliação da política de cessão de pessoal, malgrado comando expresso desta Corte. De outra, as desconformidades estruturais de governança, transparência e integridade que, no exercício, se tornaram plenamente exigíveis à Estatal.

Avulta, em primeiro lugar, a cessão de empregados à Administração Direta Municipal.

A Origem parte de premissa correta apenas em termos abstratos. A cessão ou requisição de agente público não constitui, por natureza, instituto proibido. A manutenção do vínculo originário e o ressarcimento dos custos podem, em hipóteses juridicamente autorizadas e devidamente motivadas, servir à cooperação administrativa. Não é, porém, a existência abstrata do instituto que se põe em causa nestes autos, senão a dimensão, a continuidade e a feição assumidas pela prática concreta da Entidade.

Os fundamentos normativos invocados pela Defesa não infirmam essa conclusão. A Lei Municipal n.º 3.133/1965 e o Estatuto Social, ao incluírem entre as finalidades da Companhia a assistência à Administração Pública Municipal em áreas de seu interesse, conferem amplitude ao objeto social, mas não instituem regime geral de cessão de empregados nem autorizam que parcela expressiva de seu quadro seja colocada, de modo duradouro, à disposição de órgãos da Prefeitura. A colaboração institucional mediante atividades, projetos ou serviços compatíveis com as finalidades empresariais não se confunde com a movimentação continuada de pessoal sem demonstração individualizada da necessidade, da temporariedade e do interesse próprio da Estatal.

A reconstrução histórica apresentada tampouco legitima a situação encontrada. A transferência, em 1998, dos serviços de limpeza urbana e a desativação do Departamento Gráfico podem explicar a origem de determinadas cessões, mas o decurso do tempo não lhes confere, por si, fundamento jurídico legítimo para a permanência. O mesmo se diga da sistemática de requisições instituída a partir de 2005. Quase duas décadas depois, incumbia à Entidade demonstrar a razão atual de cada movimentação e sua compatibilidade com as próprias necessidades administrativas. Também a divulgação dos nomes no portal eletrônico, embora atenda ao dever de transparência, não supre essa exigência substancial.

O Decreto Federal n.º 10.835/2021 igualmente não ampara a tese defensiva. Seu artigo 1.º delimita a incidência às cessões, requisições e alterações de exercício em que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, seja parte, hipótese distinta da ora examinada, circunscrita à relação entre sociedade de economia mista municipal e Administração Direta do mesmo Município. Ainda que se pretendesse invocá-lo como parâmetro analógico, o diploma apenas confirmaria que a movimentação de agentes públicos depende de pressupostos, competências e formalidades próprias, não constituindo autorização genérica para cessões indistintas.

Também os precedentes dos Tribunais Superiores citados pela Origem não conduzem a resultado diverso. O reconhecimento de que a cessão preserva o vínculo originário e não importa nova investidura é compatível com o entendimento aqui adotado. A controvérsia destes autos reside em outro plano, qual seja, a extensão, a permanência e a finalidade concreta das movimentações promovidas pela Jurisdicionada.

Em 2024, 172 empregados foram cedidos, equivalentes a 14% de toda a força de trabalho. Mais eloquente é o dado relativo aos cargos em comissão: 60 dos 75 comissionados, ou 80% do respectivo quadro, encontravam-se postos à disposição da Prefeitura. O desembolso anual alcançou R$ 18.845.064,00, dos quais R$ 16.794.074,00 foram ressarcidos, permanecendo sem restituição os custos de cinco empregados.

O argumento orçamentário igualmente não resolve a objeção. A Fiscalizada invoca o elemento 96 – Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado, da Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163/2001. A própria nomenclatura da rubrica evidencia sua função. Trata-se do elemento destinado ao registro orçamentário do ressarcimento das despesas de pessoal requisitado, inclusive quando o agente pertence a empresa estatal não dependente, sempre nos termos das normas vigentes. A classificação contábil pressupõe situação juridicamente válida e não a constitui. Indicar a rubrica apropriada para uma requisição regular não basta, portanto, para legitimar toda e qualquer movimentação de pessoal.

Merece precisão, de igual modo, a referência fiscalizatória ao artigo 61, § 1.º, II, “a”, da Constituição Federal. A cessão não equivale, em si mesma, à criação formal de cargo, função ou emprego público, razão pela qual esse dispositivo não é adotado como fundamento autônomo do juízo desfavorável. A observação da Fiscalização conserva, contudo, relevo material, pois a utilização estável e crescente de empregados da Estatal para atender necessidades da Prefeitura revela forma atípica de suprimento de pessoal, a ser examinada, sobretudo, à luz dos artigos 37, II e V, da Constituição Federal.

A evolução histórica do quadro torna ainda mais nítida a impropriedade. Conforme os autos e os informes pretéritos da Companhia, em 2021 eram 154 cedidos, 30 deles comissionados. Em 2022, 157 e 40, respectivamente. Em 2023, 160 e 50. Em 2024, o número ascendeu a 172, dos quais 60 ocupavam cargos de livre provimento, conforme já salientado. Não se divisa, pois, movimento gradual de redução de situação pretérita, mas sucessivo alargamento da prática.

Sobreleva, ademais, circunstância que singulariza o exercício. Ao julgar as Contas de 2020 (TC-004.362/989/20), esta Corte determinara à PRODESAN que descontinuasse a cessão de servidores para os entes dependentes do orçamento municipal e advertira, de forma expressa, que novo descumprimento poderia repercutir negativamente em futuros demonstrativos e ensejar sanção pecuniária. O Recurso Ordinário então interposto possuía efeito suspensivo, mas foi desprovido pela Primeira Câmara em 21/05/2024, tendo o acórdão sido publicado em 20/06/2024 e transitado em julgado em 27/06/2024.

A partir de então, já no curso do exercício examinado, o comando tornou-se definitivo. O Sr. Odair Gonzalez reassumira a Presidência em 21/05/2024 e nela permaneceu, com breves substituições, até 27/12/2024. Havia, pois, lapso bastante para que se iniciasse movimento concreto de redução, sobretudo entre os ocupantes de cargos em comissão. Nada nos autos demonstra semelhante inflexão. Ao contrário, o quantitativo registrado em 2024 superou o dos exercícios anteriores.

A peculiaridade dos comissionados agrava o quadro. A investidura nesses postos repousa em vínculo fiduciário associado às atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do artigo 37, V, da Constituição Federal, e há de conservar correspondência com as necessidades da estrutura que os instituiu. Quando quatro quintos de seus ocupantes se encontram cedidos a órgãos da Administração Direta, torna-se difícil conciliar a conformação real do quadro com a razão institucional que justificara as nomeações.

Mais grave, a Fiscalizada reedita fundamentos que a PRODESAN já submetera ao crivo desta Corte. A origem histórica das cessões, o ressarcimento das despesas, a preservação do vínculo funcional, o alegado interesse da Companhia e a licitude abstrata do instituto foram, em substância, anteriormente invocados para justificar o mesmo modelo de movimentação de pessoal. A censura deste Tribunal, todavia, nunca recaiu sobre a cessão em tese, mas sobre sua configuração concreta, marcada pelo elevado número de empregados cedidos e pela presença maciça de comissionados.

Para além das citadas Contas de 2020, a mesma irregularidade voltou a integrar os fundamentos dos juízos desfavoráveis relativos a 2021 (TC-002.850/989/21), 2022 (TC-002.250/989/22) e 2023 (TC-002.463/989/23), preservados em sede recursal, respectivamente nos TC-001.409/989/24, TC-015.720/989/24 e TC-008.638/989/25. No apelo concernente ao exercício de 2023, a Segunda Câmara registrou expressamente que a cessão excessiva de empregados, inclusive comissionados, permanecia entre as razões do juízo de irregularidade. Não se está, portanto, diante de argumento novo capaz de infirmar orientação anteriormente firmada, mas da persistência de situação já censurada e que, em 2024, longe de regredir, se ampliou.

Configurado está, nesse ponto, o descumprimento qualificado de determinação anteriormente expedida, a atrair o artigo 33, § 1.º, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, sem prejuízo da infração às normas e aos princípios que regem a gestão de pessoal, subsumível ao artigo 33, III, “b”, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

As falhas de governança compõem o segundo núcleo de censura.

Cumpre notar, neste exercício, dado normativo de particular importância. A receita operacional bruta de 2023 atingiu R$ 101.223.623,00, ultrapassando o limite de R$ 90 milhões previsto no artigo 1.º, § 1.º, da Lei Federal n.º 13.303/2016. Para 2024, portanto, a Companhia passou a submeter-se integralmente às estruturas de governança previstas no Título I desse diploma.

Daí por que a atuação material dos administradores, embora relevante, não supre as formalidades que o legislador erigiu em instrumentos de controle. O artigo 23, caput, da Lei das Estatais exige compromisso dos diretores com metas e resultados específicos, aprovado pelo Conselho de Administração. O § 1.º do mesmo dispositivo reclama plano de negócios para o exercício subsequente e estratégia de longo prazo para horizonte mínimo de cinco anos. Já o § 2.º atribui ao Conselho a avaliação anual dos resultados e a publicação de suas conclusões.

A reunião de 05/04/2024, que a Origem invoca em seu favor, comprova que o Conselho examina demonstrações financeiras e discute iniciativas relevantes para a Fiscalizada. Não demonstra, contudo, a existência dos instrumentos formalmente exigidos, nem substitui a definição, a aprovação e o acompanhamento de metas, riscos e resultados em documentos próprios. Permanecem, nessa extensão, os apontamentos consignados pelo corpo instrutivo nos itens B.2 – Conselho de Administração, B.3 – Diretoria e C.1 – Planejamento Estratégico do relatório de instrução.

Há, neste bloco, aspecto defensivo que merece particular relevo. Embora a peça de esclarecimentos se alongue sobre a cessão de pessoal, a situação econômico-financeira e o Comitê de Auditoria Estatutário (CAE), deixou sem enfrentamento individualizado a ausência de representante dos empregados no Conselho de Administração, o Comitê Estatutário de Indicação e Avaliação, a atuação documental da Auditoria Interna, os treinamentos periódicos de integridade e gestão de riscos e as obrigações específicas de transparência. A lacuna é tanto mais expressiva quanto se trata, em larga medida, de deveres objetivos e documentalmente demonstráveis. O silêncio não equivale, por si só, a confissão. Sucede que, diante de achados fundados justamente na inexistência ou na não apresentação dos registros institucionais correspondentes, incumbia à Jurisdicionada trazer aos autos os elementos aptos a demonstrar a regularidade. Ausente essa contraposição probatória, não há base para afastar as constatações técnicas.

No que respeita à composição do Conselho de Administração, subsiste igualmente o apontamento relativo à ausência de representante dos empregados. Ultrapassado, no exercício precedente, o limite estabelecido pelo artigo 1.º, § 1.º, da Lei Federal n.º 13.303/2016, tornou-se plenamente exigível a conformação do colegiado às regras previstas no artigo 19 do mesmo texto legal, inclusive quanto à participação daquela representação. Não tendo a Defesa apresentado elemento capaz de demonstrar a regular adequação do órgão durante o período examinado, impõe-se a correção de sua composição.

No tocante ao Comitê Estatutário de Indicação e Avaliação, a conclusão não difere. Sua criação é determinada pelo artigo 10 da Lei das Estatais, e a peça de esclarecimentos não apresenta elemento capaz de demonstrar sua instituição e efetivo funcionamento em 2024.

Quanto ao Comitê de Auditoria Estatutário, assiste razão parcial à Fiscalizada apenas quanto à invocação do Decreto Estadual n.º 62.349/2016, que não rege sociedade estatal municipal. Não procede, contudo, a tentativa de extrair do artigo 12 do Decreto Municipal n.º 7.627/2016[1] caráter facultativo para o colegiado no exercício ora examinado. O regulamento local foi editado, conforme seu próprio artigo 1.º, para as empresas enquadradas no regime diferenciado do artigo 1.º, §§ 1.º e 3.º, da Lei Federal n.º 13.303/2016, isto é, aquelas cuja receita operacional bruta do exercício anterior fosse inferior a R$ 90 milhões. Superado esse patamar em 2023, incide diretamente, em 2024, o regime integral da Lei das Estatais, cujo artigo 24 dispõe, em termos cogentes, que a empresa pública e a sociedade de economia mista deverão possuir CAE. Norma regulamentar municipal concebida para hipótese diversa não pode converter em faculdade obrigação legal que se tornou plenamente aplicável à Companhia.

Os autos revelam, ademais, que a Assembleia Geral Extraordinária de 24/04/2024 aprovou a inserção do órgão no Estatuto Social. Subsiste, porém, a falha essencial. Em declaração de abril de 2025, a própria PRODESAN informa que os três membros ainda não haviam sido nomeados. A mera previsão estatutária, desacompanhada de composição e funcionamento, não satisfaz o dever legal.

Mantém-se, igualmente, a impropriedade referente ao Conselho Fiscal. A Defesa não controverte a recondução acima do limite legal, limitando-se a informar que o apontamento está sendo observado e que a ocorrência não se repetirá. A providência anunciada para períodos subsequentes não elide a desconformidade verificada em 2024. Corrige-se apenas o enquadramento jurídico adotado pela equipe fiscalizatória, pois o limite temporal decorre do artigo 13, VIII, da Lei Federal n.º 13.303/2016 e não do artigo 26, § 2.º, que versa sobre a indicação de membro pelo ente controlador.

Idêntica censura reclama a Auditoria Interna. A Fiscalização reconhece a existência formal da unidade, mas registra não haver recebido o relatório anual nem documentação capaz de comprovar a aferição dos controles. O artigo 9.º, § 3.º, II, da Lei das Estatais atribui ao órgão a aferição da adequação do controle interno, da efetividade do gerenciamento de riscos e dos processos de governança. Sem produção documental apta a revelar o trabalho efetivamente desempenhado, o mecanismo perde parte substancial de sua utilidade institucional.

Respeitante ao treinamento anual sobre Código de Conduta e Integridade e gestão de riscos, a conclusão é semelhante. A obrigação possui assento expresso no artigo 9.º, § 1.º, VI, da lei de regência. A falta de comprovação de sua realização em 2024 não encontra justificativa específica nos esclarecimentos da Origem.

Sob o prisma da transparência, permanecem falhas numerosas e objetivas. A carta anual de políticas públicas, a política de divulgação de informações, a carta anual de governança corporativa e o relatório integrado ou de sustentabilidade integram os deveres impostos pelo artigo 8.º da Lei Federal n.º 13.303/2016. A Auditoria registra, ainda, divulgação incompleta ou desatualizada de informações relevantes, bem assim deficiências na disciplina das informações sigilosas e falta do extrato exigido pelo artigo 30, § 2.º, da Lei Federal n.º 12.527/2011.

Tais omissões já haviam sido alcançadas por comando amplo nas Contas de 2020, quando se ordenou a plena adequação às regras de governança, controle e transparência legalmente estabelecidas. Não se desconhece que a receita então auferida submetia a empresa a regime jurídico parcialmente distinto. Em 2024, porém, ultrapassado o patamar do artigo 1.º, § 1.º, da Lei das Estatais a permanência das lacunas já não pode ser vista como simples etapa de adaptação voluntária, passando a traduzir inobservância direta de comandos legais plenamente exigíveis.

Permanece, por isso, o apontamento do item E.3 – Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações/Determinações do TCESP do relatório de fiscalização, não como censura genérica fundada na simples existência de recomendações pretéritas, mas na extensão em que comandos concretos desta Corte permaneceram sem atendimento, notadamente quanto à cessão de pessoal e à adequação das estruturas de governança, controle e transparência. A melhora de outros aspectos da gestão não apaga a reiteração dessas obrigações específicas.

Diverso tratamento merecem os demais achados.

A pendência do Audesp – Fase III subsiste e reclama correção, mas as dificuldades técnicas narradas pela Origem, os testes já realizados e o histórico jurisprudencial da própria Companhia recomendam relegá-la ao campo das determinações, sem utilizá-la como fundamento autônomo do juízo desfavorável.

Relativamente ao Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB), a falta do certificado no exercício é incontroversa. Todavia, a Origem informa a existência de projeto aprovado pelo Corpo de Bombeiros, intervenções materiais em curso e implementação de parte substancial das exigências. A deficiência merece acompanhamento até a efetiva expedição do documento, mas não acrescenta densidade bastante aos fundamentos centrais da irregularidade.

Pode ser afastado o apontamento concernente ao Regulamento de Licitações e Contratos. O artigo 31 da Lei Federal n.º 13.303/2016 fixa os objetivos de obtenção da proposta mais vantajosa e de prevenção do sobrepreço e do superfaturamento. O artigo 40, por sua vez, exige regulamento interno compatível com o regime legal, sem impor a reprodução literal daqueles enunciados. A própria Unidade de Instrução reconhece a adequação geral do regulamento e não indica contratação concreta em que se tenha produzido dano, superfaturamento ou escolha antieconômica.

Os documentos trazidos ao feito (eventos 45.3/45.4) reforçam essa leitura. A proposta original para implementação da metodologia Building Information Modeling (BIM) previa 1.537 horas de consultoria e treinamento, ao valor de R$ 845.350,00. A posterior redução consensual dos quantitativos, celebrada no âmbito da controvérsia judicial, não encontra, por si, óbice no limite ordinário dos acréscimos e supressões, pois o artigo 81, § 2.º, da lei de regência admite que as supressões resultantes de acordo entre os contratantes ultrapassem o percentual geral. Não se vislumbra, nesse episódio, suporte para reprimenda à matéria.

De igual modo, a execução de 37,09% do orçamento de investimentos revela distância entre previsão e realização, mas a Unidade Técnica não individualiza projeto essencial frustrado, prejuízo aos serviços ou dispêndio antieconômico daí decorrente. A ocorrência recomenda melhor planejamento e evidenciação, não reprovação autônoma.

Examinados os achados que sustentam o juízo de irregularidade e aqueles relegados ao campo das determinações, cumpre, ao cabo, ponderar os resultados alcançados no exercício, porque a medida da censura não pode prescindir dos sinais objetivos de recuperação revelados pelos autos. A PRODESAN não recebe transferências orçamentárias do Ente central e aufere suas receitas de contratos de prestação de serviços e da comercialização de produtos, inclusive perante o próprio Município. Segundo registra a instrução, o exercício encerrou-se com resultado positivo de R$ 66.742.621,00, equivalente a 58,81%, em contraste com o prejuízo de R$ 47.481.969,00 apurado em 2023.

Por sua vez, a receita operacional líquida elevou-se de R$ 90.931.695,00 para R$ 102.350.705,00, ao passo que o lucro bruto ascendeu de R$ 20.939.604,00 para R$ 25.471.713,00. Parcela expressiva da recuperação proveio do resultado financeiro, favorecido pela transação celebrada com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) em dezembro de 2024.

Sob o aspecto patrimonial, houve também melhora digna de registro. O patrimônio líquido, embora ainda negativo, passou de R$ 317.820.810,00 para R$ 250.772.733,00, com redução de 21,10% do saldo a descoberto. Os prejuízos acumulados diminuíram de R$ 416.592.072,00 para R$ 348.951.050,00. O passivo circulante recuou 49,90%, de R$ 62.883.373,00 para R$ 31.501.647,00, enquanto o não circulante decresceu 7,34%, de R$ 373.960.087,00 para R$ 346.506.623,00.

É certo que o quadro ainda inspira cautela. O passivo total, de R$ 378.008.270,00, excedia largamente o ativo de R$ 127.235.537,00, e a liquidez geral permanecia em 0,10. A Auditoria Independente, ademais, emitiu parecer com ressalva diante das obrigações tributárias não recolhidas, do patrimônio líquido a descoberto e da descontinuidade observada em parcelamentos pretéritos (evento 18.217). Todavia, não se reproduziu em 2024, com a mesma feição, o processo de deterioração econômico-financeira que servira de fundamento central aos juízos desfavoráveis anteriores.

A transação individual deferida pela PGFN em 03/12/2024 reduziu os encargos dos débitos previdenciários em R$ 73.916.747,00. Outro parcelamento, atinente ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), foi consolidado com desconto efetivo de R$ 10.349.074,00 e quitado à vista. Persistiu, ainda, o saldo de R$ 183.298.810,00 referente ao Termo de Compromisso n.º 43/2011 com a Prefeitura, objeto de tratativas para amortização mediante dação de imóveis e outras providências.

Quanto aos acontecimentos de 2025 invocados nos esclarecimentos, não alteram retroativamente o retrato encerrado em 31/12/2024. Servem apenas para revelar a continuidade do esforço de recuperação e deverão ser aferidos nas contas próprias. Sob o princípio da anualidade, importa reconhecer que o período fiscalizado produziu lucro expressivo e sensível melhora da posição patrimonial e financeira da Companhia.

Tais resultados atuam em favor da moderação da resposta sancionatória, mas não elidem as infrações que sustentam o juízo desfavorável. A irregularidade não decorre da subsistência de números negativos herdados do passado, mas de condutas e omissões próprias do exercício examinado, notadamente a continuidade e ampliação da cessão de pessoal após comando específico desta instância de controle externo, a insuficiente conformação dos órgãos de governança, a falta dos instrumentos legais de planejamento e a inobservância de deveres expressos de transparência e integridade.

Ante o exposto e considerando o mais que dos autos consta, nos termos do artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005, bem como do artigo 57, IV, do Regimento Interno deste Tribunal, na redação dada pela Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE IRREGULAR O BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 DA PROGRESSO E DESENVOLVIMENTO DE SANTOS S.A. – PRODESAN, com fundamento no artigo 33, III, “b” c.c. o § 1.º do artigo 33 e o artigo 36, parágrafo único, todos da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

Sem embargo, pelos fundamentos expendidos ao longo deste julgamento, DETERMINA-SE À ORIGEM QUE:

a) promova a efetiva redução da cessão de empregados a órgãos e entidades da Administração Municipal, com especial atenção aos ocupantes de cargos em comissão ou funções de confiança, vedada a manutenção de cessões que descaracterizem a natureza fiduciária desses postos, conservando-se as demais apenas nas hipóteses juridicamente autorizadas, devidamente motivadas e acompanhadas da demonstração individualizada do interesse da Companhia e do ressarcimento integral dos custos correspondentes;

b) adeque a composição do Conselho de Administração ao artigo 19 da Lei Federal n.º 13.303/2016, assegurando a participação de representante dos empregados;

c) formalize, previamente à investidura dos diretores, os compromissos de gestão com metas e resultados específicos, devidamente aprovados e acompanhados pelo Conselho de Administração, nos termos do artigo 23, caput, da Lei das Estatais;

d) elabore e submeta ao Conselho de Administração o plano anual de negócios e a estratégia de longo prazo para horizonte mínimo de cinco anos, com identificação de riscos e oportunidades, promovendo, ao término de cada exercício, a análise dos resultados e a divulgação das conclusões, na forma do artigo 23, §§ 1.º e 2.º, da Lei Federal n.º 13.303/2016;

e) institua e mantenha em efetivo funcionamento o Comitê Estatutário de Indicação e Avaliação previsto no artigo 10 da Lei das Estatais e o Comitê de Auditoria Estatutário exigido pelo artigo 24 do mesmo diploma legal, com regular composição, reuniões periódicas e registro formal de suas deliberações;

f) observe, nas futuras nomeações e reconduções do Conselho Fiscal, o limite previsto no artigo 13, VIII, da Lei Federal n.º 13.303/2016;

g) regularize definitivamente as transmissões ao Audesp – Fase III, observando os prazos e os formatos estabelecidos nas Instruções desta Corte;

h) ultime as providências necessárias à obtenção e à manutenção de AVCB válido para o edifício-sede, conservando nos autos internos os documentos comprobatórios das intervenções realizadas;

i) assegure atuação efetiva e documentada da Auditoria Interna, mediante planejamento anual, aferição dos controles, da gestão de riscos e da governança e produção dos respectivos relatórios, em observância ao artigo 9.º, § 3.º, II, do Marco Regulatório das Estatais;

j) realize, no mínimo anualmente, os treinamentos previstos no artigo 9.º, § 1.º, VI, da Lei Federal n.º 13.303/2016, abrangendo Código de Conduta e Integridade e gestão de riscos;

k) cumpra integralmente os deveres de transparência previstos no artigo 8.º da Lei das Estatais, inclusive quanto à carta anual de políticas públicas, à política de divulgação de informações, à carta de governança corporativa, ao relatório integrado ou de sustentabilidade e à atualização tempestiva das informações relevantes, bem como discipline as informações sigilosas e mantenha o extrato exigido pelo artigo 30, § 2.º, da Lei Federal n.º 12.527/2011;

l) prossiga no equacionamento das obrigações previdenciárias, tributárias e dos demais passivos, acompanhando o adimplemento das transações e dos parcelamentos e as tratativas relativas ao Termo de Compromisso n.º 43/2011, com adequada evidenciação contábil de cada obrigação;

m) aperfeiçoe o acompanhamento do orçamento de investimentos, mediante relatório anual que confronte as ações planejadas, os valores previstos, a execução física e financeira e as justificativas para as diferenças relevantes.

ALERTA-SE a atual Administração de que a reiteração de qualquer dessas falhas, especialmente da cessão de pessoal em desconformidade com os comandos desta Corte, poderá repercutir no julgamento dos exercícios subsequentes e ensejar as sanções previstas na Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, de forma ainda mais gravosa.

APLICA-SE ao Sr. Odair Gonzalez, responsável pela quase totalidade do exercício, multa de 200 (duzentas) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs), nos termos do artigo 104, II e VI, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, em razão das infrações legais remanescentes e do descumprimento da determinação relativa à cessão de pessoal, consideradas, na graduação da sanção, as circunstâncias atenuantes anteriormente reconhecidas. O pagamento deverá ser efetuado no prazo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do correspondente ofício de cobrança, nos termos da Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do respectivo valor em dívida ativa do Estado.

DEIXA-SE DE APLICAR sanção pecuniária ao Sr. Carlos Alberto Ferreira Mota, em razão da reduzida extensão dos períodos em que exerceu a Presidência e do caráter substitutivo de sua atuação, elementos que não recomendam a imposição de multa pessoal no caso concreto.

OFICIE-SE ao Ministério Público do Estado.

COMUNIQUE-SE a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em cumprimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07.

Esta sentença não alcança atos ainda pendentes de apreciação por esta Corte, conquanto relacionados com o período fiscalizado.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP n.º 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para que, certificado o trânsito em julgado:

a) notifique pessoalmente o Sr. Odair Gonzalez, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias para o recolhimento da multa aplicada, sob pena de inscrição do respectivo valor em dívida ativa do Estado;

b) oficie ao Ministério Público do Estado, encaminhando-lhe cópia desta decisão;

c) comunique a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em cumprimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07;

d) inexistindo o recolhimento da multa no prazo assinalado, adote as providências necessárias à inscrição de seu valor em dívida ativa do Estado.

2. Cumpridas as providências, ao arquivo.

GCSASW, em 2 de outubro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04