TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Os autos cuidam do exame do Pregão Eletrônico nº 49/2025 e do Contrato nº 52/2025 dele decorrente, celebrado em 03/07/2025 entre a Prefeitura Municipal de Guariba e a empresa Governançabrasil S/A, tratados no TC-001344.989.26. O ajuste tem por objeto a prestação de serviços comuns de tecnologia da informação para a disponibilização de Plataforma de Gestão Municipal, pelo valor de R$ 6.759.568,20 com vigência final prevista até 03/07/2025.

LICITAÇÃO E CONTRATO

O edital e seus anexos encontram-se acostados aos eventos 1.7, 1.41 a 1.46, enquanto os comprovantes de divulgação no Diário Oficial do Município, no Diário Oficial do Estado, em jornal de grande circulação, na página eletrônica da Prefeitura e no portal BLLCompras constam do evento 1.8.

O certame adotou o regime de execução indireta, com critério de julgamento pelo menor preço, conforme previsto no edital acostado ao evento 1.7.

O orçamento estimativo totalizou R$ 8.886.293,83 e foi elaborado exclusivamente com base em pesquisa direta junto a fornecedores do mesmo segmento de mercado, conforme o quadro comparativo apresentado no evento 1.4.

A proposta vencedora, no valor de R$ 6.759.568,20, foi adjudicada e homologada em 08/07/2025, nos termos do evento 1.13.

O certame contou com a participação de 1 (um) proponente, conforme a Ata de abertura da sessão pública colacionada nos eventos 1.9/1.11, e não foi alvo de recurso administrativo no curso do processo licitatório.

O instrumento contratual e o comprovante de sua publicação constam, respectivamente, dos eventos 1.14 a 1.18, 1.29 e no Portal Nacional de Contratações Públicas, conforme o link disponível em https://pncp.gov.br/app/contratos/48664304000180/2025/2135.

A Auditoria, a cargo da Unidade Regional de Ribeirão Preto — UR-06, conforme instrução constante do evento 23.8, concluiu que a irregularidade abaixo relacionada comprometia o procedimento licitatório e o contrato em exame:

1. orçamento estimativo do certame foi elaborado com base em valores fornecidos pela então contratada e por apenas outras duas empresas do setor, sem a ampliação do número de fornecedores consultados, sem a utilização, como parâmetro, de preços anteriormente contratados e sem a devida justificativa para a escolha dos fornecedores, circunstâncias que comprometem a confiabilidade dos valores obtidos quanto à sua aderência às condições de mercado, em desacordo com o artigo 23, caput e inciso IV do § 1º, da NLLC – item A.5 do relatório.

Além disso, a Auditoria propôs a expedição de recomendações quanto aos seguintes apontamentos:

1. O edital abrigou entre as condições de habilitação econômicofinanceira a apresentação de certidão negativa de concordata, exigência que extrapola o disposto no artigo 69 da Lei Federal nº 14.133/2021;
2. O edital guardou requisito generalista para o atestado de qualificação técnica do licitante, por não ter restringido os itens do certame aos quais a comprovação deveria vincular-se, tampouco os quantitativos mínimos, em desobediência ao artigo 67, §§ 1º e 2º, do NLLC.

Devidamente notificados, nos termos do ato constante do evento 35.1, os interessados apresentaram suas razões de defesa, a seguir sintetizadas.

A Prefeitura Municipal de Guariba, em defesa juntada ao evento 43.1, sustentou a regularidade da licitação, do contrato e de sua execução. Quanto ao orçamento estimativo, alegou que a contratação por R$ 6.759.568,20, frente à estimativa de R$ 8.886.293,83, proporcionou economia de aproximadamente 23,93%, sem sobrepreço ou prejuízo ao erário. Afirmou que os valores do ajuste anterior serviram de referência, embora não formalizados na pesquisa, e que a ampliação das funcionalidades e a integração da Câmara Municipal não ocasionaram elevação desproporcional dos custos. Acrescentou que a continuidade da solução tecnológica evitou despesas de implantação e migração e reduziu riscos operacionais.

Em relação à participação de uma única licitante, defendeu que a ampla publicidade, a ausência de impugnações e recursos e a inexistência de restrições indevidas afastam o comprometimento da competitividade. Qualificou a exigência de certidão negativa de concordata como falha terminológica, sem repercussão no resultado, e justificou a formulação abrangente dos requisitos de qualificação técnica como medida destinada a ampliar a participação.

Invocou precedentes desta Corte e os artigos 20 e 22 da LINDB, sob o argumento de que eventuais deficiências formais devem ser apreciadas à luz da economicidade, da boa-fé e das consequências práticas da decisão. Ao final, requereu o reconhecimento da regularidade da matéria e o arquivamento dos autos, admitidas recomendações para o aperfeiçoamento dos futuros editais.

A empresa Contratada não se manifestou nos autos.

O Termo de Ciência e de Notificação foi acostado ao evento 1.33.

1º TERMO ADITIVO

O 1º Termo de Aditamento, examinado no TC-008443.989.26-4 e celebrado em 18/09/2025, destinou-se à inclusão de um novo módulo denominado “Atendimento Personalizado – Área de Gestão da Saúde”, no montante de R$ 290.000,00 mantidas inalteradas as demais cláusulas contratuais. Em decorrência da alteração, o valor global do contrato passou a R$ 7.049.568,20.

A Auditoria, a cargo da Unidade Regional de Ribeirão Preto — UR-06, conforme instrução constante do evento 16.1, concluiu que as irregularidades abaixo relacionadas comprometiam o 1º Termo Aditivo em exame:

1. indicativo de que o módulo acrescido contempla atividades de acompanhamento técnico e assessoria na área da saúde sem que reste evidenciada sua correlação direta com o objeto contratual originalmente pactuado;
2. ausência de pesquisa de preços documentada utilizada como critério de aceitabilidade para inclusão dos novos serviços, se compatíveis aos valores de mercado.

Devidamente notificados, nos termos do ato constante do evento 29.1, os interessados apresentaram suas razões de defesa nas petições colacionadas nos eventos 22.1, 32.1 e 34.1, a seguir sintetizadas.

A Prefeitura Municipal de Guariba, em defesa juntada ao evento 22.1, sustentou que o primeiro termo aditivo ampliou o suporte técnico já previsto na Plataforma de Gestão Municipal, sem transfiguração do objeto, com acréscimo de 4,29% e observância dos requisitos legais. Defendeu a vantajosidade do preço mediante comparação com o atendimento originalmente contratado e alegou ausência de sobrepreço ou dano ao erário. Contestou a aplicação automática do princípio da acessoriedade e qualificou o modelo desatualizado do Termo de Ciência e de Notificação como falha formal. Ao final, requereu o reconhecimento da regularidade do aditamento, admitidas recomendações.

A empresa Governançabrasil S/A Tecnologia, em defesa juntada ao evento 34.1, sustentou que o primeiro termo aditivo ampliou o suporte técnico da Plataforma de Gestão Municipal para a área de saúde, sem alteração da natureza do objeto ou transferência de atribuições dos agentes públicos, com acréscimo de 4,29%. Defendeu a vantajosidade do preço mediante comparação com o atendimento originalmente contratado e qualificou a ausência de pesquisa específica e o Termo de Ciência e de Notificação desatualizado como falhas formais sanáveis. Contestou a aplicação automática do princípio da acessoriedade e requereu a regularidade do aditamento, admitidas, subsidiariamente, recomendações e determinações.

O Termo de Ciência e de Notificação foi acostado ao evento 1.4 fls 03/04.

Unificada a análise dos processos abrangidos por esta sentença, o Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, deixou de selecioná-los, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, e restituiu-os para regular prosseguimento, conforme eventos 62.1 do TC-001344.989.26-4 e 46.1 do TC-008443.989.26-4.

É o relatório. Passo a decidir.

DECISÃO

A matéria comporta juízo de regularidade, sem prejuízo das determinações e recomendações destinadas ao aperfeiçoamento do planejamento, da formação dos preços referenciais e dos controles sobre a execução contratual.

A controvérsia concentra-se na pesquisa de preços, na participação de apenas uma licitante e na adequação do acréscimo promovido pelo Primeiro Termo Aditivo. A apreciação dessas questões exige o confronto entre as falhas identificadas pela Unidade Regional de Ribeirão Preto — UR-06, no evento 23.8, e os elementos concretos relativos à formação do orçamento, à publicidade do certame e às condições da contratação.

Pontuo que, quanto ao orçamento estimativo, o art. 23, § 1º[1], da Lei nº 14.133/2021 admite a utilização dos parâmetros legais de forma combinada ou isolada. Assim, a pesquisa realizada exclusivamente junto a fornecedores não constitui, por si só, causa de irregularidade. Essa possibilidade, contudo, exige o atendimento das condições previstas no inciso IV[2] do referido dispositivo, especialmente a formalização das solicitações, a justificativa da escolha dos consultados e a contemporaneidade das propostas.

No caso, foram apresentadas cotações de três empresas do segmento de tecnologia da informação, com identificação dos fornecedores, discriminação dos componentes da solução e separação entre os custos de implantação e as despesas periódicas, conforme evento 23.1 do TC-001344.989.26-4. Os documentos foram emitidos em abril e maio de 2025 e apresentam referências efetivas para a composição do orçamento. Não se trata, portanto, de pesquisa desprovida de elementos materiais aptos a permitir a compreensão dos valores estimados.

Subsistem, contudo, deficiências na documentação das solicitações, na justificativa de escolha dos fornecedores consultados e na análise das diferenças entre os preços unitários. Também merece esclarecimento a referência ao Município de Corumbataí na apresentação da proposta da Governançabrasil. Todavia, as planilhas subsequentes identificam os serviços destinados à Prefeitura e à Câmara Municipal de Guariba, circunstância que permite considerar a inconsistência, isoladamente, insuficiente para invalidar a cotação, conforme evento 23.1, fls. 09/14, do TC-001344.989.26-4.

A comparação exige, ainda, a uniformização dos períodos considerados. As propostas apresentam despesas recorrentes para 12 meses, ao passo que o Contrato nº 52/2025 possui vigência de 60 meses, conforme evento 1.14. O quadro comparativo distingue os desembolsos iniciais das mensalidades e projeta estas últimas para o prazo contratual. A metodologia mostra-se inteligível, embora devesse ter sido acompanhada de justificativa expressa acerca das condições comerciais aplicáveis à contratação pelo período de cinco anos.

Mantidos os valores mensais cotados e computados os custos de implantação uma única vez, as projeções para sessenta meses superam o preço contratado de R$ 6.759.568,20 nas três referências pesquisadas (evento 23.1). Embora não dispense a análise crítica dos preços unitários, essa comparação favorece a aceitação das condições econômicas do ajuste.

Observo que o Contrato nº 57/2021, celebrado em 05/07/2021, não reproduzia integralmente o escopo atual, razão pela qual a comparação entre os valores globais exige a distinção das funcionalidades, dos serviços adicionais e dos períodos de referência (evento 23.4 do TC-001344.989.26-4). A variação percentual semelhante entre diversos módulos comuns enfraquece a hipótese de aumento arbitrário, mas não comprova a correta aplicação dos reajustes, cuja verificação exige a organização do histórico contratual e das respectivas memórias de cálculo (evento 1.14 do TC-001344.989.26-4).

Quanto à presença de apenas uma participante, essa ocorrência recomenda maior cautela, mas não demonstra, por si só, restrição indevida à competição (eventos 1.9 a 1.11 do TC-001344.989.26-4). A instrução registra a divulgação do procedimento nos meios pertinentes e a observância dos prazos (evento 23.8 fls. 05/08). Não há indicação de exclusão de concorrentes ou demonstração concreta de que as cláusulas questionadas tenham determinado o comparecimento de uma única empresa.

Entento que os apontamentos referentes à habilitação também comportam relevação neste caso, sem prejuízo da correção dos futuros editais. A referência à concordata deve ser eliminada, e as exigências de capacidade técnica devem guardar relação objetiva com as parcelas relevantes do objeto. A ausência de quantitativo mínimo, entretanto, não configura automaticamente ilegalidade, pois o artigo 67, § 2º[3], estabelece faculdade sujeita aos limites legais. A inexistência de exclusões demonstradas permite tratar essas ocorrências no campo do aperfeiçoamento do instrumento convocatório.

No tocante ao Primeiro Termo Aditivo, tratado no TC-008443.989.26-4 acolho as justificativas quanto à vinculação do atendimento personalizado à operação da plataforma na área da saúde. O contrato original já previa o respectivo módulo e serviços de atendimento personalizado. A prestação adicional descrita pelas defesas pode ser compreendida como suporte ao uso da solução, sem transferência das competências decisórias dos servidores municipais.

O acréscimo de R$ 290.000,00, correspondente a R$ 5.000,00 mensais por cinquenta e oito meses, representa aproximadamente 4,29% do valor inicial (evento 1.4 do TC-008443.989.26-4 fls. 01). Seu enquadramento deve observar o artigo 124, inciso I[4], conforme a natureza da alteração, e os artigos 125[5] e 126[6] da Lei nº 14.133/2021. A indicação do artigo 124, inciso II, alínea “a”[7], no instrumento não corresponde ao conteúdo do aditamento e deve ser corrigida, assim como a referência ao montante como valor anual.

A contratada, em peça defensiva juntada ao evento 34.1 do TC-008443.989.26-4, apresentou comparação entre o custo horário adicional e o atendimento personalizado previsto no ajuste original. Embora esse parâmetro interno não substitua uma pesquisa externa, oferece referência pertinente à apreciação do acréscimo. A vinculação ao objeto, o percentual da alteração e a justificativa econômica constante da referida manifestação permitem relevar a deficiência instrutória apontada pela Fiscalização no evento 16.1 do TC-008443.989.26-4, fls. 02 a 04, com determinação para a adoção de controles que comprovem a prestação dos serviços adicionais e impeçam sua sobreposição às atividades já remuneradas.

Concluo, portanto, que os elementos favoráveis à contratação permitem relevar os apontamentos, cuja repercussão concreta não se mostrou suficiente para comprometer o certame, o contrato e o aditamento. Esse juízo não decorre apenas da ausência de prejuízo demonstrado, mas do confronto das falhas com as referências econômicas disponíveis, a publicidade do procedimento e a vinculação dos serviços adicionais ao objeto.

Ante o exposto, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 49/2025, o Contrato nº 52/2025 e o Primeiro Termo Aditivo, com as determinações abaixo, no exercício da competência prevista no artigo 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

DETERMINO à Prefeitura Municipal de Guariba que, para os próximos certames:

1. promova a conferência e a correção das inconsistências materiais dos quadros de preços e dos instrumentos examinados, inclusive do fundamento legal e da referência temporal do valor do aditamento, com a publicidade cabível;
2. organize o histórico da contratação anterior, com os aditamentos e as memórias de reajuste disponíveis, para permitir a comparação entre serviços equivalentes;
3. estabeleça registros específicos das atividades, horas e resultados do atendimento adicional na área da saúde, com distinção em relação ao suporte e ao atendimento personalizado já contratados, sob controle do gestor e do fiscal;
4. adeque os Termos de Ciência e Notificação às instruções aplicáveis;
5. amplie as fontes de pesquisa sempre que disponíveis, documente a escolha dos fornecedores consultados e as solicitações encaminhadas;
6. examine criticamente as diferenças entre as cotações, explicite os efeitos do prazo e da escala sobre os preços;
7. revise as cláusulas de habilitação para preservar sua pertinência e proporcionalidade;
8. os futuros acréscimos sejam precedidos de justificativa técnica e econômica específica.

ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações.

Ressalvo que esta decisão não alcança o mérito do acompanhamento da execução contratual tratado no TC-001433.989.26-6.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para que, certificado o trânsito em julgado, dê ciência desta decisão à Prefeitura de Guariba e aos responsáveis, para cumprimento e observância das determinações.

     2. Após, ao Arquivo.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 49/2025, o Contrato nº 52/2025 e o Primeiro Termo Aditivo, com as determinações e recomendações abaixo, no exercício da competência prevista no artigo 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993. DETERMINO à Prefeitura Municipal de Guariba que, para os próximos certames: I.          promova a conferência e a correção das inconsistências materiais dos quadros de preços e dos instrumentos examinados, inclusive do fundamento legal e da referência temporal do valor do aditamento, com a publicidade cabível; II.       organize o histórico da contratação anterior, com os aditamentos e as memórias de reajuste disponíveis, para permitir a comparação entre serviços equivalentes; III.  estabeleça registros específicos das atividades, horas e resultados do atendimento adicional na área da saúde, com distinção em relação ao suporte e ao atendimento personalizado já contratados, sob controle do gestor e do fiscal; IV.          adeque os Termos de Ciência e Notificação às instruções aplicáveis; V. amplie as fontes de pesquisa sempre que disponíveis, documente a escolha dos fornecedores consultados e as solicitações encaminhadas; VI.     examine criticamente as diferenças entre as cotações, explicite os efeitos do prazo e da escala sobre os preços; VII.      revise as cláusulas de habilitação para preservar sua pertinência e proporcionalidade; VIII.   os futuros acréscimos sejam precedidos de justificativa técnica e econômica específica. ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações. Ressalvo que esta decisão não alcança o mérito do acompanhamento da execução contratual tratado no TC-001433.989.26-6. Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento. Publique-se.

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