TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da análise dos Termos Aditivos nº 068/2024 (processo eTC-009602.989.25-3) e nº 228/2024 (processo eTC-009639.989.25-0), ambos vinculados ao Termo de Colaboração nº 005/2019 (Processo Administrativo nº 3408/2019), firmado entre o Município de Osasco e o Instituto Morgan de Educação, Saúde e Esportes. O objeto pactuado consiste no gerenciamento e na execução de atividades esportivas, culturais, recreativas e educacionais no equipamento público Centro de Artes e Esportes Unificados – CEU Camila da Silva Rossafa, sob o regime de mútua cooperação.

O Termo Aditivo nº 068/2024 foi assinado em 03/05/2024, prevendo a prorrogação da vigência da parceria por 6 (seis) meses (de 03/05/2024 a 03/11/2024), pelo valor global de R$ 2.135.418,46, sendo a 5ª prorrogação do ajuste. Já o Termo Aditivo nº 228/2024 foi assinado em 21/10/2024, correspondendo à 6ª prorrogação do ajuste por 2 (dois) meses (de 04/11/2024 a 31/12/2024), no montante de R$ 664.926,78.

O processo principal, outros aditivos, apostilamentos e prestações de contas estão em trâmite nesta Casa e são tratados nos seguintes TC’s:

• eTC -6178.989.21 – Termo de Colaboração nº 005/2019 – sentença pela irregularidade com aplicação de multa publicada no DOE de 11/09/2026, em fase de recurso;
• eTC – 7621.989.21 - Apostilamento 012/2019 - sentença pela irregularidade com aplicação de multa publicada no DOE de 11/09/2026, em fase de recurso;
• eTC – 7626.989.21 - Termo Aditivo 053/2020 e Apostilamentos nº 014/2020 e 024/2020 - sentença pela irregularidade com aplicação de multa publicada no DOE de 11/09/2026, em fase de recurso;
• eTC - 12110.989.22 - Termo aditivo nº 069/2021;
• eTC - 12114.989.22 - Termo aditivo nº 058/2022;
• eTC – 14390.989.21 – Prestação de Contas 2019;
• eTC – 11974.989.23 – Termo Aditivo nº 90/2023
• eTC – 15425.989.23 – Prestação de Contas 2023;
• eTC – 15561.989.23 – Prestação de Contas 2022;
• eTC – 15982.989.23 – Prestação de Contas 2021;
• eTC – 19717.989.23 – Prestação de Contas 2020;
• eTC – 7041.989.25 – Prestação de Contas 2024;
• eTC – 15679.989.26 – Prestação de Contas 2025.

A fiscalização entendeu que apontamentos de irregularidades, a seguir listados, comprometem o Termo de Aditamento nº 068/2023 – eTC 9602.989.25 (eventos 18.1 a 18.2):

1. Vigência contratual total aditada extrapola o prazo máximo de 60 meses (monta 66 meses e 19 dias) com preços superiores àqueles inicialmente celebrados (mediante reajustamento pelo triplo da inflação do período);

2. Prorrogação da vigência contratual mediante preços que representam reajustamento de 99,80% (o triplo do INPC do período: de 33,69%), sem elevação nas metas de produção. O valor médio mensal passou de R$ 178.126,99 para R$ 355.903,08. Abala os termos pactuados na celebração inicial e que sagraram o êxito da entidade no certame de origem;

3.  Remessa/autuação processual extemporânea ao prazo das Instruções/TCESP nº 01/2024 (atraso superior a um ano).

Também, em razão da proposta pela irregularidade da matéria inicial, apresentou proposta de irregularidade do Termo de Aditivo em exame, em observância à aplicação do Princípio da Acessoriedade.

A fiscalização também entendeu que os apontamentos a seguir comprometem o Termo Aditivo nº 228/2024 – eTC – 9639.989.25 (eventos 18.1 e 18.2):

a) Justificativa deste aditamento de 6ª prorrogação insubsistente (motivação do ato administrativo inválida);

b) Prorrogação da vigência contratual mediante preços que representam reajustamento de 86,64% (mais que o dobro do INPC do período: de 35,45%), sem elevação nas metas de produção. O valor médio mensal passou de R$ 178.126,99 para R$ 332.463,39. Abala os termos pactuados na celebração inicial e que sagraram o êxito da entidade no certame de origem;

c) Remessa/autuação processual extemporânea ao prazo das Instruções/TCESP nº 01/2024 (atraso de sete meses).

Também, em razão da proposta pela irregularidade da matéria inicial, apresentamos ainda proposta de irregularidade do Termo de Aditivo em exame, em observância à aplicação do Princípio da Acessoriedade.”

Andamento Processual

A instrução processual atinente ao Termo Aditivo nº 068/2024 (TC-009602.989.25-3) inaugurou-se com a confecção do relatório e instrução técnica pela equipe da 10ª Diretoria de Fiscalização (DF-10), conforme nos eventos 18.1 e 18.2. Expediu-se a notificação formal dos responsáveis cuja publicação oficial ocorreu no Diário Oficial do Estado (DOE) de 22/08/2025, conforme certificado no evento 23.1. Em atendimento ao chamamento do Tribunal, o Prefeito Municipal Gerson Dias Pessoa pleiteou prorrogação do prazo defensivo no evento 43.1. Na sequência do contraditório, a entidade privada Instituto Morgan apresentou suas justificativas no evento 42.1, ao passo que a Prefeitura Municipal de Osasco protocolou as razões do Poder Concedente nos eventos 44.1 a 44.4. O processo prosseguiu com a juntada da portaria de designação do gestor público responsável pela parceria no evento 59.1. A emissão do parecer do Ministério Público de Contas (MPC) consta no evento 61.1.

Por sua vez, a instrução do processo referente ao Termo Aditivo nº 228/2024 (TC-009639.989.25-0) iniciou-se com o relatório técnico de fiscalização da DF-10, registrado nos eventos 18.1 e 18.2. A notificação dos interessados foi veiculada no DOE de 22/08/2025 (evento 23.1). A organização parceira ofereceu suas justificativas no evento 43.1. O Chefe do Executivo Municipal requereu dilação de prazo no evento 44.1, vindo a Prefeitura Municipal a protocolar suas defesas oficiais nos eventos 45.1 a 45.4. Registrou-se a anexação do ato de designação do gestor público no evento 60.1 e colheu-se a manifestação do Ministério Público de Contas, acostada sob o evento 62.1.

Sobre os pedidos de prorrogação de prazo do Prefeito Gerson Pessoa, no evento 43.1 do eTC 9602.989.25 e 44.1 do eTC-9639.989.25, deixo de conceder o prazo requerido pelo atual Prefeito, Sr. Gerson Pessoa, visto que a ele não se atribui nenhuma ingerência sobre a matéria analisada e que, inobstante, a Prefeitura Municipal trouxe suas justificativas de interesse.

Argumentações das defesas

• eTC 9602.989.25:

Quanto à extrapolação do prazo limite de vigência (66 meses e 19 dias), a Prefeitura Municipal argumentou que a prorrogação por mais seis meses deu-se em caráter excepcional para evitar a paralisação abrupta dos serviços essenciais de cultura, educação e esporte no CEU Camila, amparando-se na alteração do Decreto Federal nº 8.726/2016 pelo Decreto nº 11.948/2024 (que estendeu o limite de vigência em parcerias para até 10 anos), além da aplicação analógica do art. 57, § 4º, da Lei nº 8.666/93, autorizando a prorrogação extraordinária por até 12 meses.

O Instituto Morgan informou que a extensão constituiu ponte temporária e precária de transição enquanto o novo chamamento público era processado, esclarecendo que a extrapolação do prazo decorreu de entraves burocráticos e operacionais internos da própria Administração, sem responsabilidade da entidade.

No tocante ao reajustamento de preços de 99,80% sem elevação de metas, a Administração Municipal de Osasco ponderou que não houve reajuste contratual propriamente dito no Aditivo nº 068/2024, mas sim a manutenção do valor pactuado no termo aditivo antecedente (TA nº 090/2023), resultando em um custo médio mensal de R$ 355.903,08, proporcionalmente menor que o do período anterior (gerando economia de R$ 10.405,57). Justificou, ainda, que as altas históricas observadas desde 2022 refletiram o aumento substancial nas oficinas e no público atendido, somado a dissídios coletivos salariais (10,16%), adicionais de periculosidade/insalubridade e reajuste da hora-aula dos oficineiros.

O Instituto Morgan alegou que a variação financeira em relação ao ajuste inicial de 2019 decorreu do lapso temporal de seis anos e dos fortes impactos da pandemia de COVID-19, que exigiram readequação do Plano de Trabalho, investimentos em tecnologias para ensino remoto e aquisição de insumos de higienização e infraestrutura.

Referente à remessa e autuação extemporânea no TCESP (atraso superior a 1 ano), a Prefeitura Municipal sustentou tratar-se de vício eminentemente formal, sem má-fé ou dano ao erário, requerendo o encaminhamento da falha para o campo das recomendações, conforme precedentes do TCESP.

O Instituto Morgan ponderou que o envio fora do prazo regulamentar constituiu mero vício formal que não comprometeu a transparência nem a fiscalização dos atos pela Corte de Contas.

Acerca da incidência do Princípio da Acessoriedade, o Poder Executivo asseverou a inaplicabilidade da contaminação automática pela matéria principal, alegando que os aditivos possuem fundamentos materiais próprios  e que os princípios da presunção de legitimidade dos atos administrativos e da segurança jurídica devem prevalecer.

A entidade parceira afirmou que todas as medidas observaram estritamente a legalidade, devendo os efeitos jurídicos consolidados em prol da comunidade ser preservados.

• eTC 9639.989.25:

No tocante à motivação considerada insubsistente (atribuição de inércia ao antecessor), a Prefeitura  Municipal alegou que a motivação do aditamento de dois meses (de 04/11 a 31/12/2024, no valor de R$ 664.926,78) fundamentou-se na necessidade indispensável de cobrir a fase final do Chamamento Público nº 050/2024, cuja homologação estava prevista para a segunda quinzena de dezembro de 2024, impedindo a descontinuidade dos serviços no encerramento do exercício.

O Instituto Morgan mencionou que a dilação temporal teve caráter excepcional, precário e transitório, respaldada por cláusula de encerramento antecipado assim que homologado o novo procedimento competitivo.

Relativamente ao reajustamento de preços de 86,64% sem elevação de metas, o Executivo Municipal reafirmou a ausência de reajuste contratual, destacando que o valor mensal do Aditivo nº 228/2024 (R$ 332.163,39/mês) representou redução de R$ 23.739,69/mês em comparação ao aditivo imediatamente anterior (TA nº 068/2024) e uma economia de R$ 50.347,89 no período de dois meses.

A entidade destacou que no exercício de 2024 promoveu efetiva otimização administrativa e renegociação com fornecedores, gerando redução real nos repasses (queda de 6,8% no bimestre) sem causar qualquer prejuízo à qualidade das atividades.

Em relação à remessa e autuação extemporânea no TCESP (atraso de 7 meses), a Prefeitura Municipal reiterou que a extemporaneidade não causou prejuízo ao exercício do controle externo nem à instrução processual, sendo matéria passível de regularização com expedição de recomendação.

O Instituto Morgan argumentou que o atraso na remessa configurou impropriedade formal contornável, incapaz de macular a higidez financeira da parceria.

Acerca do Princípio da Acessoriedade, a Prefeitura Municipal manteve a tese de que a aplicação inflexível do princípio da acessoriedade viola o contraditório e a ampla defesa ao desconsiderar a autonomia e os motivos objetivos do termo aditivo.

O Instituto Morgan concluiu requerendo o julgamento de regularidade da matéria ante o adimplemento integral das obrigações do Plano de Trabalho e o atendimento do interesse público.

Manifestação do MPC

O Ministério Público de Contas (MPC) manifestou-se pela IRREGULARIDADE dos Termos Aditivos nºs 068/2024 e 228/2024. O órgão ministerial destacou que o aditamento nº 068/2024 elevou o valor médio mensal de R$ 178.126,99 para R$ 355.903,08, representando um acréscimo de 99,80%, patamar equivalente a aproximadamente o triplo da variação do INPC no período (33,69%).

Já quanto ao aditivo nº 228/2024, o MPC salientou que o reajuste fixou o repasse mensal em R$ 332.463,39, resultando em reajuste de 86,64%, valor superior ao dobro da inflação acumulada pelo INPC no mesmo intervalo (35,45%).

O Parquet de Contas salientou que as elevações expressivas dos recursos públicos repassados, em níveis muito superiores aos índices inflacionários, foram agravadas por não virem acompanhadas de qualquer incremento proporcional nas metas de produção do Plano de Trabalho.

O MPC rejeitou as justificativas da Prefeitura que alegou que as condições pactuadas nos dois aditivos apenas reproduziram os parâmetros estipulados no aditamento antecedente (Termo Aditivo nº 090/2023), ponderando que tomar o aditivo anterior como referência significou incorporar e perpetuar nos novos instrumentos os mesmos vícios de sobrepreço e falta de fundamentação técnica do ajuste anterior.

Ainda frisou que os aditivos estavam contaminados por acessoriedade, assentando que a jurisprudência do TCESP é pacífica quanto ao caráter declaratório da decisão de irregularidade, cujos efeitos retroagem para alcançar a totalidade dos negócios modificativos celebrados.

DECISÃO

Entendo que os Termos Aditivos nºs 068/2024 e 228/2024, oriundos do Termo de Colaboração nº 005/2019, mereçam o juízo de irregularidade.

Saliento, primeiramente, que em virtude do Princípio da Acessoriedade, as irregularidades que comprometeram o Termo de Colaboração principal (eTC-006178.989.21-6) estendem-se, por consequência, às suas avenças acessórias. Sendo o termo aditivo negócio jurídico dependente, a contaminação do ajuste originário impede a concessão de regularidade ao instrumento posterior.

Quanto à extrapolação do prazo limite de vigência, entendo que o Decreto Federal nº 11.948/2024 possui aplicação restrita ao âmbito da Administração Pública Federal. No caso em análise, não foi apresentada pelas defesas qualquer informação acerca da edição de norma municipal posterior que tenha estabelecido novos prazos de vigência para as parcerias celebradas pelo Município de Osasco, tampouco foi indicada a existência de alteração do Decreto Municipal nº 11.384/2016, que regulamenta o regime jurídico das parcerias voluntárias firmadas entre a Administração Pública Municipal e as Organizações da Sociedade Civil.

A prorrogação infringe a cláusula 2.1 do Termo de Colaboração nº 005/2019 que dita que “ O prazo de vigência deste instrumento será de 12 (doze) meses, contado de sua assinatura, podendo ser prorrogado, limitado ao prazo máximo de 60 (sessenta)meses...” (evento 1.47 do eTC-6178.989.21).

 Concernente à justificativa insubsistente da 6ª prorrogação, a justificativa apresentada pelo Secretário de Cultura, atribuindo a necessidade de nova prorrogação à inércia de seu antecessor, revela-se totalmente inválida como motivação do ato administrativo, visto que a própria autoridade municipal já havia assinado a prorrogação anterior cinco meses antes.

A não realização, em tempo oportuno, de novo chamamento público em razão de questões de ordem administrativa, por si só, não constitui fundamento suficiente para justificar a manutenção da parceria após o esgotamento do prazo de vigência previsto no ajuste.

No tocante ao reajustamento do valor contratual superar os índices inflacionários, as elevações expressivas dos recursos públicos repassados, em níveis muito superiores aos índices inflacionários, foram agravadas por não virem acompanhadas de qualquer incremento proporcional nas metas de produção do Plano de Trabalho.

Saliento, ainda, que o fato de o ajuste inicial não possuir cláusula ou índice de reajustamento agravou a imprevisibilidade do ônus (evento 1.47 do eTC-00006178.989.21).

Acrescento que a tentativa da defesa em alegar que as condições pactuadas nos dois aditivos apenas reproduziram os parâmetros estipulados no aditamento antecedente (Termo Aditivo nº 090/2023) não merece prosperar, visto que, tomar o aditivo anterior como referência significou incorporar e perpetuar aos novos instrumentos os mesmos vícios de sobrepreço e falta de fundamentação técnica do ajuste anterior (eTC-11974.989.23).

Em relação à remessa e autuação extemporânea no TCESP dos dois aditivos em questão, houve infringência ao artigo 182, caput, das Instruções TCESP nº 01/2024[1].

Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, artigo 73, §4º c/c artigo 4º, inciso III e parágrafo único da Lei Complementar nº 979/2005, em consonância com o artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/93, JULGO IRREGULARES os Termos Aditivos n° 068/2024 e nº 228/2024, nos valores de R$ 2.135.418,46 e R$ 664.926,78, respectivamente.

Transitada em julgado a presente decisão, oficie-se ao Ministério Público do Estado de São Paulo.

Oficie-se, ainda, à Câmara Municipal de Osasco para fins de conhecimento e eventual adoção de medidas em suas esferas de competências e atribuições.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a. Aguardar o prazo recursal;

b. Juntar ou certificar;

Após o trânsito em julgado:

c. Encaminhar os autos à SDG para o cumprimento do disposto na Deliberação SEI 13.122/2021-7;

d. Comunicar à Câmara Municipal de Osasco remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93;

e. Comunicar à Prefeitura Municipal de Osasco, remetendo-lhe cópia da sentença, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII do mesmo diploma legal;

f. Oficiar ao Ministério Público Estadual.

Após, ao arquivo.

G.C.S.A.S.W., em 22 de setembro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

AUDITOR

SW-08