Submetem-se a exame o Pregão Eletrônico SUPRI n.º 314/2024 e o Contrato SNJ n.º 251/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa Cetype Informática e Serviços Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de leitura, correção e processamento dos resultados da Avaliação Global Interna da Secretaria de Educação, para alunos do 1.º ao 9.º ano, com fornecimento de material, logística e ferramenta informatizada, pelo valor de R$ 4.586.055,50, para vigorar de 04.06.2025 a 03.06.2026 (evento 1.21).

A matéria foi instruída pela 2.ª Diretoria de Fiscalização, que, depois de examinar a fase preparatória, a disputa e o instrumento contratual, concentrou a censura em dois pontos. O primeiro repousou na vedação, inscrita no item 3.6.1 do edital, à participação de pessoas jurídicas reunidas em consórcio, reputada desacompanhada de motivação técnica específica. O segundo concerniu à formação do orçamento estimativo, de R$ 4.629.374,21, obtido mediante pesquisa direta com fornecedores, metodologia que a Fiscalização considerou insuficiente, quando empregada isoladamente, para satisfazer ao artigo 23, § 1.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021.

Quanto aos demais aspectos, o exame técnico não assinalou censura. Registrou-se a existência de Plano de Contratações Anual (PCA), Estudo Técnico Preliminar (ETP), Termo de Referência (TR), orçamento estimado, parecer jurídico, publicidade do edital, regular designação da agente responsável, adjudicação e homologação. Consignou-se, ainda, que o edital não recebera impugnações, que não houvera inabilitações ou recursos e que o contrato fora divulgado tempestivamente no Portal Nacional de Contratações Públicas, além de publicado pelos meios locais.

A Chefia Técnica da Fiscalização e a Diretoria competente acolheram a conclusão do laudo e propuseram juízo desfavorável à licitação e ao ajuste (eventos 26.7 a 26.9).

Diante dessas ocorrências, por despacho disponibilizado no DOE-TCESP em 14/03/2026, assinalou-se, com fundamento no artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, prazo à Origem, aos responsáveis e à Contratada para que oferecessem as justificativas que entendessem cabíveis (eventos 29.1 e 37.1).

O Município de Barueri compareceu aos autos por sua Procuradoria e pediu o afastamento das duas censuras. Alegou que a vedação aos consórcios encontrava amparo no ETP, no qual se registrara a ampla oferta de empresas capazes de executar, isoladamente, o objeto. Quanto à estimativa de preços, invocou a literalidade do artigo 23, § 1.º, da Lei n.º 14.133/2021, que admite a adoção dos parâmetros ali arrolados de forma combinada ou não, e informou terem sido solicitadas cotações a mais de cinco empresas, com retorno de cinco delas.

A Secretaria Municipal de Suprimentos, por meio do Ofício n.º 055/2026, desenvolveu a mesma linha defensiva. Sustentou que a contratação possuía feição comum, conquanto adaptada às necessidades da rede municipal de ensino, e que essa particularidade tornaria pouco prestáveis, para a composição do preço, bases genéricas ou referências desatentas às condições locais. Assinalou, por isso, haver recorrido ao mercado especializado, em número superior ao mínimo legal (eventos 41.1/41.2, 42.1/42.2 e 55.1/55.2).

Os Srs. José Roberto Piteri, Cesar Alexandre Pádula Miano e Liliane Célia de Moraes Cavaliere, por advogado constituído, também se manifestaram. Defenderam que o planejamento antecedente demonstrara a conveniência de execução integrada por um único prestador, em razão da necessidade de uniformidade metodológica, integração de dados, redução de interfaces operacionais e centralização de responsabilidades. No capítulo econômico, reiteraram que a lei não impõe a cumulação de todos os parâmetros do artigo 23, § 1.º, e lembraram que a proposta vencedora ficara aproximadamente 1% abaixo do orçamento estimado (eventos 58.1/58.4).

O Ministério Público de Contas teve vista regimental e restituiu os autos para prosseguimento, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 006/2014, sem parecer de mérito juntado ao processo (evento 62.1).

Eis o relatório.

Segue a decisão.

A matéria comporta juízo de regularidade.

Com efeito, a controvérsia primeira exige que se determine o exato alcance do artigo 15 da Lei Federal n.º 14.133/2021. O novo regime abandona a antiga neutralidade legislativa e parte da admissibilidade da participação de empresas reunidas em consórcio, ressalvando, porém, a possibilidade de vedação quando a Administração a justifique no processo licitatório. A faculdade existe, mas não se exerce por fórmula vazia. Reclama vínculo entre a restrição e os dados concretos do objeto, do mercado e da modelagem escolhida.

Esse é, aliás, o traço que sobressai da jurisprudência mais recente desta Corte. No TC-022.669/989/25 e TC-022.776/989/25, julgados pelo Tribunal Pleno em 29/04/2026, assentou-se que a vedação é juridicamente possível, desde que se apoie em fundamentação idônea, coerente com as características do objeto e apta a demonstrar concretamente a adequação da restrição. Naquele caso, relativo a serviços heterogêneos de limpeza urbana, a motivação foi tida por insuficiente porque a disciplina do consórcio, da subcontratação e da própria aglutinação não se harmonizava com a diversidade técnica das parcelas reunidas (DOE-TCESP em 08/05/2026).

O mesmo Colegiado, poucos meses antes, partindo da mesma premissa, alcançara conclusão favorável em contexto fático distinto, no TC-016.673/989/25, na Sessão Ordinária de 08/10/2025. Ali, reconheceu-se a legitimidade da vedação quando o objeto não apresentava elevada complexidade e o levantamento de mercado indicava número razoável de potenciais licitantes aptos à execução integral, sem prejuízo de recomendar que o Estudo Técnico Preliminar trouxesse fundamentação mais explícita a respeito (DOE-TCESP em 05/12/2025).

A leitura conjunta dos dois precedentes afasta soluções automáticas. Nem a simples proibição conduz à nulidade, nem a invocação abstrata de conveniência administrativa basta para legitimá-la.

Nos presentes autos, a cláusula restritiva não se ergueu sobre terreno inteiramente desprovido de motivação antecedente. O Estudo Técnico Preliminar (ETP) registrou que os serviços eram encontradiços no mercado e suscetíveis de execução por diferentes empresas individualmente consideradas. Mais do que isso, ao comparar as alternativas possíveis, o planejamento elegeu a contratação integrada de um único prestador por divisar vantagens de uniformidade metodológica, coordenação, integração dos dados, economia operacional e centralização da responsabilidade (evento 1.5). Essa escolha não equivale, por si só, à justificativa específica exigida pela Lei de Licitação, mas fornece o substrato técnico contemporâneo a partir do qual a vedação se torna inteligível.

É certo que teria sido preferível um capítulo próprio no ETP, a explicitar, sem mediações, por que a admissão de consórcios não acrescentaria competição útil à disputa. Todavia, a deficiência de exteriorização não assume, neste caso, grandeza bastante para contaminar o certame. O objeto é coeso, os três itens compõem etapas interdependentes de um mesmo ciclo de avaliação educacional, a Administração identificou mercado apto à execução integral e a instrução não revelou elemento concreto de que a proibição houvesse afastado concorrente potencial ou comprimido a disputa. A inexistência de impugnações e inabilitações não prova, isoladamente, a plena competitividade, mas também não oferece confirmação factual ao risco abstrato enunciado no laudo.

O apontamento, por conseguinte, não subsiste como causa de irregularidade. Resta, isto sim, espaço para ressalva, a fim de que, nas futuras contratações, eventual vedação a consórcios seja objeto de motivação autônoma, expressa e contemporânea, articulada com a complexidade do objeto, a estrutura do mercado, as regras de subcontratação e os efeitos concretos sobre a competição.

A segunda questão reclama igual precisão. O artigo 23, § 1.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021 estabelece cinco referências possíveis para a estimativa de preços e declara, de maneira expressa, que poderão ser adotadas de forma combinada ou não. Daí não resulta liberdade para formar orçamento por amostra arbitrária ou descolada do mercado, pois o caput exige compatibilidade com os valores efetivamente praticados e o inciso IV condiciona a pesquisa direta à solicitação formal, ao mínimo de três fornecedores, à atualidade das cotações e à justificação da escolha dos consultados. Resulta, porém, que a pluralidade de fontes, embora desejável como técnica de confirmação, não se converte, só por si, em requisito invariável de validade.

A evolução recente da jurisprudência desta Casa confirma essa distinção. No TC-008.348/989/26, o Tribunal Pleno, em 08/07/2026, censurou pesquisa que, além de não demonstrar adequadamente o mínimo legal em determinados itens, deixara sem motivação objetiva a escolha dos fornecedores consultados. O voto fez referência ao TC-000.347/989/26, de 11/03/2026, para assentar que a impropriedade não estava no número abstrato de cotações, mas na ausência da motivação exigida pelo artigo 23, § 1.º, IV, da Lei de Licitação (DOE-TCESP, em 17/07/2026).

De modo semelhante, no TC-009.109/989/26, julgado em 17/06/2026, o Plenário determinou a reformulação da estimativa porque a pesquisa direta conduzia a valores concretamente superiores às referências de mercado, ignorava bases públicas e desconsiderava a economia de escala (DOE-TCESP, em 29/06/2026). Já no TC-022.690/989/25 e TC-022.779/989/25, Sessão Ordinária de 04.02.2026, a Corte reputou conforme ao artigo 23, § 1.º, a utilização conjugada de cotações de fornecedores e contratações similares, embora determinasse outros aperfeiçoamentos destinados a assegurar a fidedignidade do orçamento (DOE-TCESP, em 08/04/2026).

A situação de Barueri distingue-se das hipóteses censuradas. Houve cinco cotações efetivamente aproveitadas, precedidas de solicitação a número ainda maior de empresas. A documentação administrativa consignou como razão da seleção a pertinência do ramo de atividade e, nas justificativas, esclareceu que o serviço deveria ser moldado à rede municipal de ensino, razão pela qual referências genéricas poderiam exigir ajustes pouco comparáveis. Pode-se reputar essa motivação breve e recomendar-lhe maior densidade, mas a Unidade de Instrução não trouxe aos autos preço público, base especializada, contratação similar ou outro referencial que infirmasse os valores colhidos.

Há outro dado que deve ser manejado com a devida cautela. O contrato foi firmado por R$ 4.586.055,50, enquanto o orçamento estimativo alcançava R$ 4.629.374,21, diferença aproximada de 0,94%. Essa redução não certifica, por si, a aderência do preço ao mercado, porque uma disputa ancorada em referência deficiente pode conservar o vício de origem. Serve, contudo, ao lado das cinco cotações e da ausência de qualquer parâmetro contraditório produzido na instrução, para demonstrar que o processo não oferece base segura para uma conclusão de artificialidade da estimativa.

A censura fiscalizatória foi formulada em termos categóricos, como se a pesquisa direta, quando não acompanhada de outra fonte, fosse sempre insuficiente à luz do artigo 23, § 1.º. Essa proposição excede a letra da lei e não corresponde, em toda a sua extensão, aos precedentes mais atuais deste Tribunal, que examinam a representatividade da amostra, a motivação da escolha dos consultados e a efetiva correspondência do orçamento com o mercado. Ausente demonstração concreta de ruptura desses parâmetros, a falha não alcança substância para infirmar a licitação ou o ajuste.

Convém, ainda assim, advertir que o procedimento pode e deve ser aperfeiçoado. A autorização legal para o emprego isolado de um parâmetro não dispensa prudência metodológica. Sempre que houver fonte pública, contratação similar ou base especializada razoavelmente comparável, o cotejo entre referências reduz o risco de distorção. Quando a peculiaridade do objeto tornar esse confronto impraticável, a razão técnica deverá ficar documentada desde a fase preparatória, e a escolha dos fornecedores consultados deverá revelar critério objetivo de representatividade.

Afastadas, nesses limites, as duas ocorrências que motivaram a abertura do contraditório, remanesce quadro instrutório essencialmente favorável. O planejamento foi formalizado, o objeto se acha definido, a publicidade observou os canais legalmente exigidos, a disputa transcorreu sem impugnações ou recursos, o preço contratado ficou abaixo da estimativa e o instrumento contratual recebeu divulgação tempestiva no PNCP. Não se identificou vício autônomo nas cláusulas do ajuste capaz de alterar essa conclusão.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 2.º, XVIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 c.c. o artigo 57, III, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGAM-SE REGULARES o Pregão Eletrônico SUPRI n.º 314/2024 e o Contrato SNJ n.º 251/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa Cetype Informática e Serviços Ltda.

Sem embargo do juízo favorável, DETERMINA-SE À MUNICIPALIDADE que, em futuras contratações, a) faça constar do Estudo Técnico Preliminar motivação específica e contemporânea para eventual vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, com exame do objeto, do mercado, da subcontratação e dos efeitos sobre a competitividade, e b) nas pesquisas diretas de preços, explicite os critérios de escolha dos fornecedores consultados e, sempre que tecnicamente possível, confronte as cotações com outras referências previstas no artigo 23, § 1.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021, registrando as razões da eventual inaplicabilidade dos demais parâmetros.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP n.º 1/2011, a íntegra desta decisão, bem como dos demais documentos que integram os autos, poderá ser consultada mediante prévio cadastramento regular no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW, em 25 de Setembro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04