GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Sé, São Paulo - SP, CEP 01017-906

 

SENTENÇA 

RELATÓRIO

Em exame, atos de Complementação de Aposentadoria expedidos pela Prefeitura Municipal de Ipuã, no exercício de 2021, em favor dos ex-servidores relacionados na planilha SisCAA do evento 10.2.

A instrução a cargo da Unidade Regional de Ituverava (evento 10.10) registrou que os benefícios haviam sido inicialmente informados como implementados no âmbito do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, quando, em realidade, correspondiam a complementações instituídas pela Lei Municipal nº 2.483/2002. A matéria foi então identificada e autuada, assim como os demais benefícios da mesma natureza concedidos nos exercícios de 2021 a 2024.

No exame da matéria, a UR-17 concluiu pela irregularidade das concessões para fins de registro, tendo em vista que o pagamento de complementação de aposentadoria sem a correspondente fonte de custeio não se mostra compatível com o disposto no art. 195, § 5º, da Constituição Federal e no art. 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que vedam a criação, majoração ou extensão de benefício previdenciário sem a indicação da respectiva fonte de custeio.

Reportou-se a precedentes desta Casa e ressaltou, ademais, a concessão dos benefícios após a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 103/2019.

Sob o aspecto formal, apontou a ausência de documentos exigidos pelas Instruções desta Corte de Contas, notadamente do Termo de Ciência e de Notificação e do título concessório da complementação ou de portaria contendo a indicação do valor do benefício.

Ofertado o contraditório, a municipalidade, mediante advogada, apresentou razões no evento 33.

Em síntese, sustentou que a atuação administrativa se restringiu à aplicação de lei vigente e regularmente aprovada, cuja constitucionalidade e legitimidade seriam presumidas na ausência de determinação judicial ou de pronunciamento definitivo que impedisse sua incidência.

No que concerne à fonte de custeio, argumentou que o art. 195, § 5º, da Constituição Federal não poderia ser interpretado como exigência de contribuição individual específica dos beneficiários.

Invocou os artigos 41 e 42 da Lei Municipal nº 2.483/2002, sob o argumento de que o benefício fora instituído sob a forma de auxílio de complementação, a ser suportado pelo Tesouro Municipal. Defendeu que a prestação não ostentaria natureza previdenciária em sentido estrito, mas caráter assistencial ou indenizatório, por decorrer de previsão legal específica e ser custeada diretamente pelo Município.

Subsidiariamente, ponderou que eventual necessidade de adequação do modelo de custeio não teria, por si só, o condão de invalidar os atos, especialmente diante da alegada inexistência de má-fé, fraude ou simulação.

Alegou que a sistemática instituída pela legislação municipal antecedia a reforma previdenciária promovida pela EC nº 103/2019 e que os beneficiários teriam preenchido os requisitos para a percepção das vantagens antes de sua vigência. Assim, defendeu a manutenção dos efeitos das concessões, com fundamento nos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da preservação das situações constituídas.

De outra parte, informou a edição da Lei Municipal nº 5.177, de 4 de março de 2026, que revogou os dispositivos da Lei Municipal nº 2.483/2002 que amparavam a concessão dos benefícios, determinando a revisão administrativa dos pagamentos implementados após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, com comunicação prévia aos beneficiários.

Quanto às impropriedades formais, pontuou que as Instruções foram editadas posteriormente à prática dos atos sob exame e que a ausência dos documentos apontados configuraria falha de natureza formal e sanável, sem repercussão sobre a validade material das concessões.

Ao final, requereu-se o reconhecimento da regularidade dos atos para fins de registro, com a preservação dos efeitos das concessões já implementadas.

DECISÃO

A defesa não logrou em afastar a impropriedade apontada nos atos em exame para fins de registro.

Trata-se de 6 Complementações de Aposentadoria expedidas pela Prefeitura Municipal de Ipuã, no exercício de 2021.

Os benefícios foram lastreados no artigo 41, §§ 1º e 2º, da Lei Municipal nº 2.483, de 19 de novembro de 2002 e alterações posteriores:

Art. 41 Ao servidor público municipal que vier a se aposentar cessando o vínculo empregatício com o município, não continuando em atividade, ou dependente de servidor que receba ou vier a receber da Previdência Social pensão por morte de servidor, será concedido um auxílio de R$ 80,00 (oitenta reais) a título de complementação de benefício previdenciário, proventos ou pensão. (vide Leis nº 3.658/2015 e nº 3833/2017)

§ 1º Terão direito ao recebimento do auxílio os servidores ou dependentes de servidores falecidos, de que trata o "caput" deste artigo, desde que na data da aposentadoria ou morte, os referidos servidores titulares de empregos tenham vínculo empregatício com o município, revestido de todos os efeitos legais, e tenham ainda, no mínimo 05 (cinco) anos de efetivo exercício de serviço público exclusivamente municipal.

§ 2º O servidor público municipal que vier a se aposentar e continuar espontaneamente em atividade ou permanecer ativo em decorrência de reintegração em seu emprego pela via administrativa ou judicial, não terá direito ao auxílio a título de complementação de benefício previdenciário de que trata esta lei (Redação dada pela Lei nº 3.422/2013.

Conforme anotado pela fiscalização, não restou demonstrado o recolhimento de qualquer contrapartida por parte dos servidores, quando na ativa, destinada a custear esse “plus” remuneratório, recebido além dos proventos de aposentadoria pagos pelo INSS.

A finalidade legalmente atribuída à vantagem evidencia que, embora custeada pelo Tesouro Municipal, a parcela foi concebida para complementar benefício previdenciário, não se sustentando a alegação de que ostentaria natureza meramente assistencial ou indenizatória.

Ademais, essa conclusão é corroborada pelas próprias razões de defesa, ao reconhecer que a complementação foi instituída como “mecanismo de equalização de benefícios em hipóteses específicas”, com o propósito de “mitigar distorções inerentes ao regime geral e preservar o caráter alimentar das prestações percebidas por aposentados e pensionistas”.

A legislação local, portanto, desenhou um mecanismo com caráter nitidamente previdenciário.

Dito isso, trazendo para o atual contexto constitucional, sobretudo após as reformas promovidas pelas Emendas nº 20/98, nº 41/2003 e nº 103/2019, a aplicação da modalidade de contribuição definida é condição expressamente necessária à percepção de complementação de aposentadorias. 

Art. 40 

[...] 

§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) 

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16.            (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 

§ 15 - Observado o disposto no art. 202, lei complementar disporá sobre as normas gerais para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) 

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) 

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 oferecerá plano de benefícios somente na modalidade contribuição definida, observará o disposto no art. 202 e será efetivado por intermédio de entidade fechada de previdência complementar ou de entidade aberta de previdência complementar.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 

  

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:  

 

§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 

Portanto, sem que lhe tenha sido atribuído caráter contributivo, a complementação dos proventos afronta, de maneira insofismável, aos artigos 40, § 15 e 195, § 5º, da Constituição Federal, refletidos nos artigos 144 e 218 da Constituição do Estado. 

Neste ponto, cabe enfatizar que ainda prevalece o entendimento sumulado[1] que confere ao Tribunal de Contas a prerrogativa do controle difuso de constitucionalidade em casos concretos, porquanto necessária ao exercício da função de controle. 

Outrossim, conforme verificou a equipe técnica, o ato foi editado após 13/11/2019, data de entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 103/2019, que ao introduzir alterações no § 15 do art. 37 da Constituição Federal, passou a vedar expressamente a complementação de proventos de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não sejam decorrentes de devido regime de previdência complementar ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social. 

Art. 37. 

[...] 

§ 15. É vedada a complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 

  

Infere-se, pois, que os dispositivos legais sobre os quais a Origem se embasa também não foram recepcionados pela nova reforma previdenciária. 

Portanto, inexistindo fonte de custeio, não há que se falar em possibilidade de pagamento de qualquer numerário aos interessados a título de complementação. 

Cumpre anotar que a matéria no âmbito da municipalidade tem sido reprovada por este Tribunal de Contas, a exemplo das decisões exaradas nos processos TC-015401.989.25, TC-015405.989.25[2], TC-021139.989.25, TC-015403.989.25[3], TC-015404.989.25[4], TC-015402.989.25 e TC-015407.989.25[5]

Por fim, quanto à superveniente edição da Lei Municipal nº 5.177, de 4 de março de 2026, que revogou os dispositivos da Lei Municipal nº 2.483/2002 que amparavam a concessão dos benefícios, cumpre reconhecer que a providência adotada pela Origem se mostra compatível com a necessidade de adequação da matéria ao atual ordenamento constitucional. Tal circunstância, contudo, não afasta a irregularidade dos atos concessórios praticados em 2021, cuja legalidade deve ser apreciada à luz das normas constitucionais vigentes à época de sua edição.

Nada obstante, na esteira da jurisprudência desta Casa, das decisões proferidas pelos Tribunais Superiores de Justiça e do entendimento sumulado pelo Tribunal de Contas da União, deixo de determinar a restituição dos valores indevidamente pagos, em razão da boa-fé do interessado e do evidente caráter alimentar das parcelas percebidas (STF-Recurso Extraordinário 638.115/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes; STJ Recurso Especial 1.244.182-PB (Tema 531) – Rel. Min. Benedito Gonçalves; Súmula 249 – TCU). 

Dessa forma e, nos termos do art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar Estadual nº 979/2005 e Resolução nº 03/2012 deste Tribunal, JULGO ILEGAIS os atos concessórios de complementação de aposentadoria em exame, negando-lhes o respectivo registro e aplicando, por conseguinte, o disposto no incisos XV do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Deixo de fixar providências à Origem, diante da revisão administrativa dos pagamentos implementados após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, anunciados pela defesa, por determinação superveniente da Lei Municipal nº 5.177, de 4 de março de 2026.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. 

Publique-se por extrato.

1- Ao Cartório para

a.  aguardar o prazo recursal e certificar o trânsito em julgado;

b.  oficiar à Câmara

2- Após, ao DSF-2.1 para as providências cabíveis, arquivando-se em seguida.

GABSW, 24 de Setembro de 2026.

SW-01

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO ILEGAIS os atos concessórios de complementação de aposentadoria em exame, negando-lhes o respectivo registro e aplicando, por conseguinte, o disposto no incisos XV do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Deixo de fixar providências à Origem, diante da revisão administrativa dos pagamentos implementados após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, anunciados pela defesa, por determinação superveniente da Lei Municipal nº 5.177, de 4 de março de 2026. Publique-se.