TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Concorrência. Obras. Lei nº 14.133/2021. Falhas de planejamento e formalização. Ausência de prejuízo e sobrepreço. Regularidade com ressalvas e recomendações.

RELATÓRIO

• Ciro Cesar Costa, Prefeito Municipal e signatário do ajuste;
• Antonio Ricardo Nappi, Coordenador Geral e Gestor do Contrato;
• Caio Bertoni, proprietário da empresa contratada e signatário do ajuste.

Em exame a Concorrência nº 02/2025 e o decorrente Contrato nº 126/2025, celebrado em 11/06/2025 entre a Prefeitura Municipal de Santa Adélia e a empresa Caio Bertoni Ltda., tendo por objeto a contratação de empresa para construção de Centro Cultural.

O Acompanhamento da Execução Contratual tramita no TC-013737.989.25-1, e se encontra em fase de instrução.

O orçamento estimado foi fixado em R$ 1.136.884,36, com base em composições de preços da Tabela SINAPI, sem desoneração, data-base dezembro de 2024 e BDI de referência de 20,83%. A Fiscalização registrou, ao final, que o preço contratado se mostrou compatível com o praticado no mercado.

A sessão pública ocorreu em 04/06/2025 (evento n. 1.13), com a participação de duas empresas, Caio Bertoni Ltda. e Wellington Migliari Barboza Ltda., ambas com proposta inicial de R$ 1.136.884,36. Na etapa de lances, a segunda licitante declinou, enquanto Caio Bertoni Ltda. ofertou R$ 1.136.500,00, sagrando-se vencedora.

Não houve desclassificação de propostas nem inabilitação de licitantes. Também não foram registradas impugnações ou recursos no procedimento.

O objeto foi adjudicado e homologado em 11/06/2025.

O prazo de execução da obra foi fixado em 24 meses, contado da Ordem de Serviço expedida em 12/06/2025.

O ajuste, firmado pelo valor global de R$ 1.136.500,00 (evento n. 1.16), foi precedido de certame na modalidade concorrência, regido pela Lei Federal nº 14.133/2021, sob o regime de empreitada por preço global, com critério de julgamento pelo menor preço global e modo de disputa fechado e aberto.

Os autos foram redistribuídos a este Relator em 30/09/2025 (evento n.27) em razão das novas competências implementadas pela Resolução nº 12/2025.

A instrução coube à Unidade Regional de Araraquara – UR-13, que, em relatório constante do evento 23.48, concluiu que os seguintes apontamentos comprometiam o procedimento licitatório e o contrato:

a. Não foi apresentada a Declaração de Atualização Cadastral do Sr. Caio Bertoni, responsável pela Contratada, em desacordo ao contido no artigo 1º das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal;

b. Ausência de Plano de Contratações Anual, valioso instrumento de eficiência e planejamento estabelecido no artigo 18, caput, e artigo 12, inciso VII e § 1º, da Lei nº 14.133/2021;

c. O Estudo Técnico Preliminar não atende aos incisos IV e VI do artigo 18, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, definidos como obrigatórios no § 2º do citado artigo;

d. O Termo de Referência não fundamentou a contratação e não contém todos os parâmetros previstos no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021;

e. O Ente não disponibilizou o Edital e anexos em sítio eletrônico oficial, como faculta o artigo 54, § 2º, da Lei nº 14.133/2021;

f. A Origem limitou-se a declarar que a sessão foi gravada em áudio e vídeo, conforme determinado no artigo 17, § 2º, da NLLC, sem disponibilizar os arquivos à Fiscalização;

g. Não foi apresentada a garantia de proposta da contratada;

h. Quanto à qualificação técnica, não foi definida a parcela de maior relevância, em afronta ao artigo 67, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021, o que pode ter comprometido o caráter competitivo do certame, que contou com apenas 02 proponentes;

i. Quanto à qualificação econômico-financeira, foi exigida certidão negativa de falência, concordata, recuperação judicial ou extrajudicial, em desatendimento à restrição legal disposta no artigo 69, II, da Lei nº 14.133/2021, que apenas oferece espaço para exigência de declaração negativa de falência;

j. O edital não exigiu declaração da licitante de que esta cumpre as exigências de reserva de cargo para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas, conforme determina o artigo 63, IV, da Lei nº 14.133/2021;

k. O edital não exigiu declaração dos licitantes, sob pena de desclassificação, de que suas propostas econômicas compreendem a integralidade dos custos para atendimento dos direitos trabalhistas assegurados na Constituição Federal, nas leis trabalhistas, nas normas infralegais, nas convenções coletivas de trabalho e nos termos de ajustamento de conduta vigentes na data de entrega das propostas, em descumprimento ao estabelecido no artigo 63, § 1º, da NLLC;

l. Quanto à vistoria prévia do local da obra, não foi prevista a possibilidade de substituição da vistoria por declaração formal assinada pelo responsável técnico do licitante acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação, em afronta ao artigo 63, § 3º, da NLLC;

m. O Edital estabeleceu que a visita técnica deverá ser realizada obrigatoriamente por responsável técnico da empresa participante, o que pode ter prejudicado o caráter competitivo do certame, que contou com apenas dois proponentes;

n. Não há qualquer menção aos Encargos Sociais no orçamento elaborado pela Origem, em afronta ao artigo 18, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021;

o. Não foi apresentada a composição da taxa de BDI e Encargos Sociais da contratada, em desatendimento ao artigo 56, § 5º, da Lei nº 14.133/2021;

p. O edital estabeleceu, em sua Cláusula 13ª, que os preços do contrato não serão reajustados durante a vigência contratual, de 30 meses, em desatendimento ao artigo 25, § 7º, da Lei de Licitações;

q. Definido o resultado do julgamento, a Administração não negociou condições mais vantajosas com o primeiro colocado, desatendendo o artigo 61, caput e § 1º, da Lei nº 14.133/2021;

r. O Fiscal do contrato, Sr. Leonardo Augusto dos Santos, Engenheiro Civil, não assinou o Termo de Ciência e de Notificação, em infringência ao inciso III do artigo 2º das Instruções nº 01/2024;

s. A Cláusula 5ª do ajuste estabeleceu que os preços do contrato não serão reajustados durante a vigência contratual, estabelecida em 30 meses, em desatendimento ao artigo 25, § 7º, c.c. artigo 92, V, da Lei nº 14.133/2021;

t. Não foi localizado no contrato o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, bem como a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz, em desatendimento ao artigo 92, incisos XI e XVII, da Lei nº 14.133/2021;

u. A garantia contratual prestada não cobre a vigência do ajuste, em desatendimento ao estabelecido no item 3.4 do contrato.

Notificados os interessados, foram apresentadas justificativas, acompanhadas de documentos, pela empresa Caio Bertoni Ltda., e pela Prefeitura Municipal de Santa Adélia (eventos n.107 e 110).

A contratada informou ter apresentado a Declaração de Atualização Cadastral de seu responsável e a garantia de proposta correspondente a 1% do valor estimado. Sustentou que o Termo de Referência continha elementos suficientes à formulação da proposta e que a certidão apresentada para habilitação econômico-financeira abrangia falência e recuperação judicial ou extrajudicial.

Quanto às declarações relativas à reserva de cargos e à integralidade dos custos trabalhistas, apresentou-as juntamente com sua manifestação. Também juntou planilhas de composição do BDI e dos encargos sociais.

No tocante à garantia contratual, alegou que sua vigência corresponde ao prazo de execução da obra, de 24 meses, e que, em caso de prorrogação da execução, poderá ser igualmente prorrogada ou substituída.

A Prefeitura informou, inicialmente, que passou a elaborar o Plano de Contratações Anual, tendo editado o instrumento para o exercício de 2026 e promovido sua divulgação no sítio oficial.

Quanto ao Estudo Técnico Preliminar e ao Termo de Referência, argumentou que a obra é financiada com recursos de convênio celebrado com o Governo do Estado de São Paulo, por intermédio do Conselho Gestor do Fundo Estadual de Defesa dos Interesses Difusos, e que o respectivo Plano de Trabalho, previamente aprovado, definiu o objeto, local, parâmetros, medidas e composição de custos da obra.

Acrescentou que a planilha orçamentária, o cronograma físico-financeiro, o memorial descritivo e os projetos integraram o Anexo I do edital, com indicação dos quantitativos e preços referenciais.

No tocante à publicidade, consignou que o edital fora divulgado no Diário Oficial e disponibilizado fisicamente na sede da Prefeitura, além de se encontrar acessível no Portal da Transparência municipal.

Informou, ainda, que a sessão presencial foi gravada em áudio e vídeo, estando a mídia sob guarda do Departamento de Licitações, e juntou comprovantes das garantias de proposta apresentadas pelas licitantes.

Em relação à qualificação técnica, defendeu que a ausência de indicação de parcelas específicas de maior relevância teve por objetivo ampliar a concorrência, pois foram admitidos atestados referentes a serviços similares, sem intenção de restringir a disputa. Sustentou que não houve prejuízo concreto à competição e invocou precedente desta Corte no qual ocorrência semelhante foi remetida ao campo das recomendações.

Sobre a exigência de certidão relativa à recuperação judicial, atribuiu sua inclusão ao aproveitamento de modelo anterior de edital, afirmando que não houve inabilitação, impugnação ou pedido de esclarecimento em razão da cláusula e que nenhuma participante se encontrava em recuperação judicial ou extrajudicial.

Quanto às declarações exigidas pelo artigo 63 da Lei nº 14.133/2021, reportou-se aos documentos posteriormente apresentados pela contratada e requereu a relevação dos apontamentos.

A respeito da vistoria técnica obrigatória e de sua realização por responsável técnico, sustentou que a exigência decorreu das cautelas relacionadas à execução de obra financiada mediante convênio estadual, sujeita a regras de prestação de contas e eventual devolução de recursos, afirmando inexistir exigência de vínculo prévio entre o profissional visitante e a licitante.

Em relação à formação do preço, aduziu que o orçamento foi elaborado a partir da tabela SINAPI e que a estimativa global contemplou BDI de 20,83%, defendendo que a ausência de indicação expressa dos encargos sociais não significaria sua desconsideração na formação dos custos.

Quanto à proposta vencedora, reportou-se às planilhas de BDI e encargos sociais posteriormente apresentadas pela contratada.

No que pertine às cláusulas que afastaram o reajuste durante os 30 meses de vigência e à ausência de prazo contratual para decisão sobre pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, sustentou que, por se tratar de obra financiada por convênio e contratada por empreitada global, eventual recomposição dos preços poderia ser apreciada mediante comprovação do aumento dos custos, com fundamento no equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.

Em relação à ausência de negociação posterior ao julgamento, afirmou que o agente de contratação teria indagado a vencedora acerca da possibilidade de nova redução do preço, apesar de a negativa não ter sido consignada na ata.

Quanto à ausência de assinatura do fiscal no Termo de Ciência e de Notificação, informou que providenciaria a regularização.

Por fim, a Municipalidade reiterou que a garantia contratual cobre os 24 meses destinados à execução da obra, enquanto os 30 meses de vigência abrangem período adicional relacionado à prestação de contas do convênio, comprometendo-se a exigir a correspondente prorrogação da garantia caso haja ampliação do prazo de execução.

Ao final, requereu o julgamento pela regularidade da matéria.

É o relatório.

DECIDO.

Em exame a Concorrência nº 02/2025 e o decorrente Contrato nº 126/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Santa Adélia e Caio Bertoni Ltda., objetivando a construção de Centro Cultural, pelo valor de R$ 1.136.500,00, com prazo de execução de 24 meses e vigência contratual prevista de 30 meses.

Consigno que o Acompanhamento da Execução Contratual permanece em exame no TC-013737.989.25-1, não sendo apreciado nesta oportunidade.

O certame, regido pela Lei Federal nº 14.133/2021, contou com apenas duas participantes. Ambas apresentaram proposta inicial de R$ 1.136.884,36, correspondente ao orçamento estimado divulgado pela Administração. Na etapa de lances, Wellington Migliari Barboza Ltda. declinou, enquanto Caio Bertoni Ltda. ofertou R$ 1.136.500,00, redução de apenas R$ 384,36 em relação ao valor estimado. Não houve desclassificações, inabilitações, impugnações ou recursos.

Delineado esse contexto, algumas circunstâncias merecem ponderação.

O Município de Santa Adélia possui população inferior a 20.000 habitantes, circunstância que atrai a incidência das disposições transitórias previstas no artigo 176 da Lei nº 14.133/2021.[1] Registro, ainda, que a implementação da nova disciplina licitatória exigiu adaptação normativa e procedimental por parte dos entes públicos, especialmente diante do número expressivo de dispositivos dependentes de regulamentação, tema que foi objeto de alertas expedidos por esta Corte por meio dos Comunicados SDG nº 31/2021 e nº 34/2023. Esses elementos devem ser considerados na avaliação da gravidade concreta das impropriedades identificadas.

Pois bem.

A ausência de Plano de Contratações Anual, embora não constitua, isoladamente, vício apto a comprometer o procedimento, destoa das orientações desta Corte quanto ao fortalecimento do planejamento das contratações públicas. O artigo 18, caput, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a fase preparatória deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual sempre que elaborado[2], enquanto os Comunicados SDG nº 12/2023 e nº 34/2023 ressaltaram a necessidade e recomendaram a adoção desse instrumento. De todo modo, a Prefeitura informou tê-lo implementado para o exercício subsequente, providência que mitiga a ocorrência e sinaliza adequação às diretrizes traçadas por este Tribunal.

O Estudo Técnico Preliminar, por sua vez, não reuniu as estimativas das quantidades acompanhadas das correspondentes memórias de cálculo e documentos de suporte, tampouco a estimativa do valor da contratação com os elementos previstos no artigo 18, § 1º, incisos IV e VI, de observância mínima por força do § 2º do mesmo dispositivo.[3] O documento apresentado como Termo de Referência também não contemplou, de forma sistematizada, todos os parâmetros do artigo 6º, inciso XXIII, da mesma Lei.[4]

De outro lado, observo que a contratação estava vinculada a convênio estadual e amparada por plano de trabalho, projetos, memorial descritivo, cronograma físico-financeiro e planilha orçamentária.

Assim, embora a fase preparatória pudesse ter sido melhor estruturada, o objeto estava suficientemente definido, sem comprometimento da contratação.

No mais, quanto à ausência inicial de disponibilização do edital em sítio eletrônico oficial, tratando-se de Município com população inferior a vinte mil habitantes, incide a regra transitória do artigo 176, inciso III e parágrafo único, incisos I e II, da Lei nº 14.133/2021 (v. nota 1), tendo sido confirmada a publicação no Diário Oficial e a disponibilização gratuita dos documentos nas repartições municipais, entendo que não subsiste a censura. A defesa informou, ademais, que os documentos passaram a estar acessíveis no Portal da Transparência.

A adoção da forma presencial foi expressamente justificada pela Origem com fundamento no artigo 176, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, considerando que o Município está abrangido pelo prazo de transição para a realização obrigatória das licitações sob a forma eletrônica. A sessão, segundo sustenta a defesa, foi gravada em áudio e vídeo, como determina o artigo 17, § 2º, da mesma Lei, cuja redação transcrevo: “§ 2º As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo.”

Foram posteriormente apresentados a garantia de proposta, a Declaração de Atualização Cadastral e as declarações previstas no artigo 63, inciso IV e § 1º, da Lei nº 14.133/2021.[5] Embora tardias, essas providências permitem relevar os apontamentos no caso concreto.

Maior atenção merece a disciplina da qualificação técnica.

O edital exigiu comprovação de capacidade técnico-profissional e técnico-operacional sem definir previamente as parcelas de maior relevância, em desacordo com o artigo 67, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021.[6] A justificativa de que a opção teria buscado ampliar a participação não afasta a deficiência, pois a ausência dessa definição retira do instrumento convocatório parâmetro objetivo para a aferição uniforme da experiência anterior dos licitantes.

Também não considero adequada a disciplina conferida à vistoria prévia. Ainda que a Administração tenha apresentado razões ligadas à relevância da obra e à necessidade de conhecimento das condições locais, o artigo 63, § 2º, da Lei nº 14.133/2021[7], ao admitir a exigência de conhecimento prévio do local quando imprescindível à compreensão das condições e peculiaridades do objeto, deve ser lido em conjunto com o § 3º do mesmo dispositivo[8], que determina que o edital sempre preveja a possibilidade de substituição da vistoria por declaração formal de pleno conhecimento, assinada pelo responsável técnico do licitante.

Essas ocorrências ganham relevo diante da reduzida participação no procedimento: apenas duas empresas apresentaram propostas e uma delas declinou da etapa de lances.

De outro lado, o fato de terem ofertado inicialmente o exato valor do orçamento estimado não constitui, isoladamente, indício de irregularidade, pois o parâmetro havia sido disponibilizado aos interessados. Ainda assim, o resultado revela competição econômica limitada: a única redução obtida foi de R$ 384,36, aproximadamente 0,034% do valor estimado.

Esse contexto recomenda especial cautela na adoção de condições de participação suscetíveis de reduzir o universo de interessados.

No caso concreto, entretanto, noto que não houve inabilitações, desclassificações ou impugnações relacionadas às cláusulas examinadas, tampouco vislumbro elementos suficientes para estabelecer nexo entre essas exigências e o comparecimento de apenas duas empresas. As ocorrências devem, portanto, ser objeto de ressalva e de determinação para correção em futuros certames.

A habilitação econômico-financeira também merece reparo.

O artigo 69, inciso II, da Lei nº 14.133/2021[9] restringe a documentação à certidão negativa de feitos sobre falência expedida pelo distribuidor da sede do licitante, de modo que a ampliação da exigência para abranger concordata e recuperação judicial ou extrajudicial não encontra respaldo no dispositivo. A cláusula, porém, não ocasionou inabilitação nem impediu a participação de qualquer das proponentes, o que permite, in casu, mantê-la no campo das ressalvas.

Quanto à formação do preço, o orçamento estimativo foi elaborado com base na tabela SINAPI, data-base dezembro de 2024, e contemplou BDI de referência de 20,83%. A ausência de indicação expressa dos encargos sociais representou deficiência na instrução, já que o artigo 18, inciso IV, da Lei de regência exige orçamento estimado com as composições dos preços utilizados em sua formação.[10]

No tocante à proposta vencedora, a composição do BDI e dos encargos sociais não foi apresentada no momento próprio, providência exigida, para obras e serviços de engenharia, pelo artigo 56, § 5º.[11] De todo modo, as planilhas foram posteriormente juntadas, o que comporta alçar a falha ao campo das ressalvas.

Ademais, não há indicação de sobrepreço. Ao contrário, os autos demonstram que o valor contratado é compatível com o de mercado, circunstância relevante para afastar repercussão material dessas deficiências sobre a economicidade do ajuste.

Por outro lado, a justificativa apresentada para a ausência de previsão de reajuste não merece acolhimento, comportando ser alçada ao campo das ressalvas. O edital e o contrato estabeleceram que os preços permaneceriam sem reajuste durante toda a vigência, fixada em 30 meses, o que contraria diretamente o artigo 25, § 7º, da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual a previsão de índice de reajustamento é obrigatória independentemente do prazo de duração do contrato.[12] A mesma exigência consta, entre as cláusulas contratuais necessárias, do artigo 92, inciso V.[13] O fato de a obra ser financiada por convênio estadual não altera essa conclusão, e a possibilidade de restabelecimento extraordinário do equilíbrio econômico-financeiro não substitui o reajustamento ordinário dos preços, por se tratar de institutos distintos. O reajustamento possui caráter periódico e decorre da aplicação do índice previamente estabelecido, enquanto o reequilíbrio pressupõe a ocorrência de fatos supervenientes aptos a romper a equação econômico-financeira inicial do contrato.

Deve ser ressalvada, ainda, a ausência no instrumento contratual do prazo para resposta a pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro e da obrigação do contratado de observar as exigências legais de reserva de cargos, cláusulas previstas no artigo 92, incisos XI e XVII, da Lei nº 14.133/2021.[14]

Sobre a negociação posterior ao julgamento, cabe uma distinção. O artigo 61, caput, estabelece faculdade de a Administração negociar condições mais vantajosas com o primeiro colocado, e não dever absoluto de obter redução adicional do preço. Realizada a negociação, contudo, seu resultado deve ser divulgado e juntado aos autos, nos termos do § 2º.[15] A ata demonstra que a segunda colocada declinou e que a vencedora reduziu sua proposta inicial de R$ 1.136.884,36 para R$ 1.136.500,00. A defesa sustenta ter havido, depois disso, nova tentativa de negociação, recusada pela vencedora, o que não foi documentado. Assim, cumpre recomendar a Edilidade  que as futuras tratativas e seus resultados sejam integralmente registrados no processo.

A ausência da assinatura do fiscal no Termo de Ciência e de Notificação, também as alço ao campo das ressalvas e recomendações, cabendo à Origem observar, nos próximos ajustes, a integralidade da documentação exigida pelas Instruções desta Corte.

Por fim, quanto à garantia contratual, sua cobertura limitou-se aos 24 meses previstos para a execução da obra, embora a vigência do ajuste fosse de 30 meses. A justificativa de que o período remanescente se destinaria ao encerramento e à prestação de contas do convênio não afasta a exigência contratual de manutenção da garantia durante toda a vigência, devendo a Administração providenciar sua prorrogação ou substituição quando necessária.

Em conjunto, as falhas evidenciam deficiências no planejamento e na formalização da contratação. Contudo, diante da ausência de prejuízo ou sobrepreço o a matéria comporta desfecho favorável, sob ressalvas e recomendações.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a Concorrência nº 02/2025 e o Contrato nº 126/2025, tratados no TC-013623.989.25-8.

Deve a Prefeitura Municipal de Santa Adélia, em futuros certames, se atentar às ressalvas e recomendações expedidas no corpo deste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a Concorrência nº 02/2025 e o Contrato nº 126/2025, tratados no TC-013623.989.25-8.

Deve a Prefeitura Municipal de Santa Adélia, em futuros certames, se atentar às ressalvas e recomendações expedidas no corpo deste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se