TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Cuida-se do exame conjunto da licitação na modalidade Concorrência Pública nº 003/2025 e do correspondente Contrato nº 034/2025, assinado em 18 de setembro de 2025 (TC-009868.989.26), processados sob o amparo da Lei Federal nº 14.133/2021, do acompanhamento de sua execução contratual (TC-10087.989.26) — cuja vistoria in loco (Visita nº 01) foi realizada no dia 26 de maio de 2026 —, e do Termo de Recebimento Definitivo, emitido em 18 de agosto de 2026 (TC-17555.989.26), firmados entre a Prefeitura Municipal de Uru e a empresa Zenite Engenharia de Construções Ltda.. O objeto da avença consiste na prestação de serviço de construção de uma ponte mista sobre o Rio Sucurizinho, localizada na Vicinal URU-310, fazendo a ligação dos Bairros Beirario/Lageado. A vigência contratual foi inicialmente estipulada em 12 (doze) meses, com início em 18 de setembro de 2025 e término previsto para o dia 18 de setembro de 2026, pelo valor inicialmente acordado de R$ 1.913.071,33. Ao término do contrato, diante da regular expiração contratual fática ocorrida na data prevista de 18 de setembro de 2026, o acompanhamento técnico da execução financeira apurou que o objeto foi integralmente entregue e o valor globalizado realizado totalizou os mesmos R$ 1.913.071,33, sem a celebração de quaisquer aditivos financeiros ou modificações no preço original.

Submetida a matéria ao crivo do controle externo, a Unidade Regional de Marília (UR-04) procedeu à instrução de cada processo.

No âmbito do processo de licitação e contrato (TC-009868.989.26), a Fiscalização pugnou pela sua irregularidade, listando imperfeições técnicas na fase preparatória e no instrumento convocatório:

• Ausência de previsão da contratação no Plano de Contratações Anual: Descompasso entre a abertura do certame e o planejamento oficial municipal divulgado na internet, cujo texto omitiu a referida obra pública.

• Afirmações conflitantes no Estudo Técnico Preliminar: Existência de evidente incoerência motivacional interna no ETP, dado que o item 5 defendeu a natureza de Obra de Arte Especial (OAE) e a alta complexidade técnica para impedir o somatório de atestados, enquanto o item 7 sustentou a ausência de alta complexidade para afastar e proibir a participação de empresas em consórcio.

• Reprodução de premissa técnica restritiva no Termo de Referência: Transposição das mesmas teses de alta complexidade ao TR com o escopo de convalidar cláusulas editalícias inibidoras da ampla disputa.

• Fragilidade da motivação para realização presencial do certame: Justificativa protocolada sob título errôneo de "Pregão Presencial" e arrimada em fundamentos genéricos para reprimir a via eletrônica preferencial da lei.

• Impugnação administrativa indeferida pela Administração: Rejeição liminar pelo Prefeito Municipal da impugnação da firma Sólida Engenharia, a qual combatia a exigência de atestado único, calcada em parecer jurídico inconclusivo e carente de laudo técnico de engenharia.

• Exigência de atestado único com vedação ao somatório: Edital cerceou a união de acervos para comprovação das parcelas de maior relevância técnica, culminando na severa inabilitação prévia de 4 (quatro) das 6 (seis) empresas proponentes.

• Efeito cumulativo das restrições à competitividade: Atuação conjunta da vedação ao somatório de atestados e da proibição de consórcios que afunilou a fase competitiva e reduziu a disputa comercial a apenas 2 (duas) empresas.

• Resultado econômico pouco expressivo: Obtenção de desconto ínfimo de R$ 1.340,35 (0,07% do valor orçado de R$ 1.914.411,68), apontando para perda de economicidade decorrente da falta de concorrência.

• Não emissão de ART/RRT do orçamento da obra: Falha formal caracterizada pela ausência de anotação de responsabilidade técnica específica sobre as planilhas orçamentárias estimativas.

• Divergência redacional sobre subcontratação: Desalinhamento entre o Edital (que vedava subcontratar "no todo") e o Contrato assinado (que vedava subcontratar em caráter "absoluto"), gerando insegurança jurídica.

Na sequência, em relação aos autos de acompanhamento da execução contratual (TC-010087.989.26), cuja vigência foi estipulada de 18 de setembro de 2025 a 18 de setembro de 2026 e o prazo de execução fixado de 28 de outubro de 2025 a 28 de abril de 2026, a Fiscalização manifestou-se pela sua regularidade com ressalvas. Apontou-se que, na medida da amostragem, a obra foi executada de acordo com as cláusulas pactuadas e sem falhas qualitativas, com a expressa ressalva de que, por ocasião da Visita nº 01 realizada in loco no dia 26 de maio de 2026, o objeto contratual já se encontrava integralmente concluído (TC-010087.989.26 – evento 19.13). Persistiu, contudo, a omissão documental orçamentária identificada na origem:

• Não emissão de ART/RRT do orçamento da obra: Reiteração da falha procedimental identificada pela equipe técnica, constatando que os autos da execução contratual permaneceram desprovidos da respectiva peça técnica de engenharia de custos.

Por fim, no que atine ao processo do Termo de Recebimento Definitivo (TC-017555.989.26), considerando a data de expiração final do contrato em 18 de setembro de 2026 e a data de emissão do termo de recebimento definitivo ocorrida em 18 de agosto de 2026, a Fiscalização concluiu pela sua plena regularidade:

• Inexistência de irregularidades: A fiscalização regional certificou que os termos de recebimento foram elaborados em estrita conformidade e que não restaram pendências materiais, financeiras ou remanescentes aptas a macular o TRD.

A fim de individualizar a cadeia de comando e delimitar os responsáveis políticos da municipalidade contratante, figurou o Senhor Robson Eduardo Forte, na qualidade de Prefeito Municipal e autoridade máxima, responsável pelas ordens administrativas primárias, indeferimento de impugnação, adjudicação e homologação do certame, bem como subscrição do pacto orçamentário e do recebimento definitivo. Pelo lado da sociedade empresária contratada, restou qualificada a firma Zenite Engenharia de Construções Ltda., figurando como responsável privado e signatário do ajuste o seu proprietário, Senhor Menote Rodolpho.

Regularmente notificados para a apresentação de suas justificativas em face das falhas pautadas pela auditoria de controle externo, foram coligidos os argumentos da defesa (TC-9868.989.26-0 - evento 55.1 e TC-10087.989.26-5 - evento 47.1):

• Ausência de previsão da contratação no Plano de Contratações Anual: A prefeitura sustentou que, embora ausente do Plano de Contratações Anual, a demanda possuía natureza superveniente e urgente, estando chancelada e aprovada diretamente pelos Manuais da Defesa Civil do Estado de São Paulo, origem dos recursos financeiros.

• Afirmações conflitantes no Estudo Técnico Preliminar: O patrono do Município alegou que a contradição assinalada pela auditoria é meramente aparente. Defendeu que o objeto constitui, sob os critérios da engenharia, uma Obra de Arte Especial (OAE) heterogênea. Assim, justificou que a obra era complexa o bastante para exigir comprovação de capacidade integral (vedando o somatório de atestados), mas não tão complexa a ponto de exigir consórcios, ante a existência de empresas aptas a executá-lo de forma individualizada no mercado.

• Reprodução de premissa técnica restritiva no Termo de Referência: A municipalidade ratificou as razões de segurança e cautela contidas no ETP, asseverando que o detalhamento da mesoestrutura, infraestrutura em estacas e superestrutura metálica no TR serviu unicamente para motivar a necessidade de uma contratação resguardada contra falhas técnicas.

• Fragilidade da motivação para realização presencial do certame: Justificou a municipalidade que a opção pela forma presencial encontra amparo legal no artigo 176, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, que outorgou aos municípios com menos de 20.000 habitantes um prazo de transição de 6 anos para a obrigatoriedade da forma eletrônica. Defendeu que, por ser o primeiro certame local com inversão de fases, o ambiente presencial ofereceu maior segurança operacional aos agentes públicos.

• Impugnação administrativa indeferida pela Administração: O Prefeito Municipal defendeu a higidez e a legalidade de seu ato de indeferimento, argumentando que a decisão buscou preservar o interesse público e os padrões técnicos exigidos pela Defesa Civil, rechaçando a tese de arbítrio.

• Exigência de atestado único com vedação ao somatório: As defesas colacionaram precedentes jurisprudenciais do próprio TCESP e do TCU (Acórdão nº 1153/2024 – Plenário do TCU) para fundamentar que a vedação ao somatório é legítima em obras de engenharia com alta especificidade técnica (OAE). Argumentaram que admitir o fracionamento de atestados impediria a Administração de aferir a capacidade gerencial simultânea das diversas disciplinas integradas da ponte.

• Efeito cumulativo das restrições à competitividade: A defesas ponderaram que não houve eliminação da competitividade, visto que 6 (seis) empresas compareceram e 2 (duas) restaram plenamente habilitadas e aptas a disputar a fase de lances (Zenite e Ecopontes). As razões pelas quais as 4 (quatro) empresas foram desclassificadas segue abaixo resumida:

R & T Serviços Terceirizados Ltda. ME: Foi inabilitada pela ausência completa de certidões do CREA, de acervo técnico e de atestados operacionais, além de possuir capital social inferior ao mínimo exigido.

Noroeste Paulista Construtora Ltda. EPP: Restou afastada por não apresentar Certidão de Acervo Técnico (CAT) e atestado operacional que contemplassem a totalidade dos serviços eleitos como parcelas de maior relevância.

Vitória & Vitória Construções Ltda.: Teve sua inabilitação motivada pela falta de descrição e comprovação da totalidade dos quantitativos das parcelas de maior relevância em suas certidões e atestados técnicos.

G. S. Costa Construtora Ltda. EPP: Foi excluída por insuficiência na comprovação das parcelas de maior relevância e por estourar o limite legal de faturamento anual de R$ 4,8 milhões para o enquadramento como EPP.

• Resultado econômico pouco expressivo: Aduziram os defendentes que o preço orçado tomou por base tabelas oficiais reconhecidas (TPU-DER e CDHU), com BDI de 29,89% e encargos de 76,10%, em total consonância com as regras de mercado. Ponderaram que Uru é município de pequeno porte e isolado geograficamente, encarecendo a logística de insumos pesados e justificando margens de desconto iniciais mais acanhadas.

• Não emissão de ART/RRT do orçamento da obra: Ambas as defesas silenciaram e deixaram de apresentar justificativas técnicas ou documentos para contrapor ou suprir a falta de emissão de ART/RRT orçamentária apontada pela fiscalização.

• Divergência redacional sobre subcontratação: A municipalidade classificou o apontamento como preciosismo formal sem efeito prático. Esclareceu que a intenção real foi vedar a subcontratação em sua totalidade e que a obra foi integralmente executada pela própria Zenite Engenharia, sem que houvesse terceirizações ou prejuízos operacionais.

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas (MPC) para a devida manifestação legal, o órgão ministerial exarou termo de devolução sem emissão de parecer de mérito, haja vista o processo não ter sido selecionado para análise no âmbito de sua cota de intervenção regulamentar.

É o relatório.

DECISÃO

O exame consolidado da licitação, do contrato principal, do acompanhamento de execução e do termo de recebimento definitivo exige o sopesamento das inconsistências identificadas na fase preparatória em face do resultado material colhido pela Administração Pública.

No que tange à vertente orçamentária e de planejamento, a ausência de previsão da obra no Plano de Contratações Anual configura omissão formal ao macroplanejamento mandatório exigido pelo artigo 12, inciso VII, da Lei Federal nº 14.133/2021. A tese defensiva que invoca a superveniência e a urgência decorrentes de diretrizes da Defesa Civil Estadual para afastar a necessidade de planejamento anual carece de sustentação nos autos, uma vez que o polo público não coligiu elementos documentais hábeis a comprovar o nexo causal ou a excepcionalidade orçamentária alegada. O planejamento administrativo vincula a atuação do gestor e sua desconsideração atrita com os princípios da motivação e da transparência previstos no artigo 5º do diploma federal de regência. No mesmo diapasão, a falta de encarte inicial das Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) relativas às planilhas orçamentárias de referência fragiliza o controle preventivo de autoria técnica. A emissão desse instrumento perante o conselho de classe competente não constitui formalidade inócua, mas salvaguarda indispensável para certificar a segurança técnica dos dados que amparam o gasto público.

No plano da instrução técnica do edital, verifica-se incongruência motivacional no Estudo Técnico Preliminar. A Administração invocou a complexidade física de Obra de Arte Especial (OAE) no item 5 para vedar o somatório de atestados, mas, no item 7 do mesmo documento, afastou a alta complexidade para obstar a participação de empresas em consórcio. Tal inconsistência compromete a racionalidade da fase preparatória, pois premissas excludentes foram utilizadas para fundamentar, simultaneamente, duas restrições distintas. A transposição dessas teses para o Termo de Referência e para o Edital potencializou o estreitamento da competitividade, repercutindo diretamente no comparecimento de interessados.

No tocante à condução do certame e à garantia da ampla disputa, a opção pela via presencial ampara-se formalmente no artigo 176, inciso II, da Lei Federal nº 14.133/2021, face ao contingente populacional do Município. Contudo, a motivação apresentou debilidade gerencial ao fundamentar-se em justificativas genéricas e ao instruir os autos com peça intitulada para modalidade diversa ("Pregão Presencial"). O emprego da inversão de fases, embora legalmente admitido pelo artigo 17, § 1º, da lei de regência, atuou de forma conjugada com a vedação ao somatório de atestados. O efeito prático desse arranjo materializou-se na inabilitação prévia de 4 (quatro) das 6 (seis) licitantes. Embora as exclusões tenham decorrido de descumprimentos documentais das próprias proponentes — a empresa R & T Serviços Terceirizados Ltda. Me por insuficiência de capital e ausência de registro profissional; a Noroeste Paulista Construtora Ltda. Epp e a Vitória & Vitória Construções Ltda. por incompletude em certidões técnicos-operacionais; e a G S Costa Construtora Ltda. por extrapolação do limite legal de faturamento de EPP —, o afunilamento do ambiente competitivo limitou a fase de lances a apenas 2 (duas) empresas. Como reflexo, obteve-se deságio global de 0,07% frente ao orçamento estimado, evidenciando que a mitigação da disputa dinâmica prejudicou a obtenção de uma proposta mais vantajosa.

No plano instrumental e contratual, a divergência de redação entre o Termo de Referência (que obstava a subcontratação "no todo") e a Cláusula Quarta do Contrato nº 034/2025 (que estabeleceu vedação absoluta) atrita com os princípios da segurança jurídica e da vinculação ao instrumento convocatório previsto no artigo 92, inciso II, do diploma federal. Modificações de texturas interpretativas entre o edital publicado e o termo assinado geram assimetria regulamentar e reduzem a clareza do regime obrigacional aplicável.

Por outro lado, o juízo sobre as desconformidades técnico-formais descritas deve considerar os elementos de campo colhidos na instrução da execução contratual. O acompanhamento técnico realizado pela Unidade Regional de Marília (UR-04) demonstrou que o objeto foi integralmente executado em estrito alinhamento às especificações quantitativas e qualitativas projetadas, sem a ocorrência de falhas materiais. A estabilidade financeira do contrato foi preservada, operando-se o encerramento da avença pelo valor originariamente pactuado de R$ 1.913.071,33, livre do aditamento de custos ou de prorrogações de prazo. O adimplemento satisfatório das obrigações principais culminou na lavratura do Termo de Recebimento Definitivo em 18 de agosto de 2026, indicando que, a despeito das debilidades na fase interna da licitação, a finalidade precípua do interesse público foi alcançada com a entrega física do equipamento urbano.

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Ante o exposto, DECIDO, com amparo em toda a fundamentação jurídica apresentada, fixar a seguinte deliberação no âmbito deste Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS a licitação na modalidade Concorrência Pública nº 003/2025, o correspondente Contrato nº 034/2025) nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993.

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS o acompanhamento da execução contratual, nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993.

TOMAR CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo, com fulcro nas normas regimentais vigentes.

RECOMENDAR à Prefeitura Municipal de Uru que, em futuras contratações voltadas à execução de obras e serviços de engenharia, observe as seguintes diretrizes corretivas e organizacionais:

• Controle Técnico de Orçamentos e ARTs: Condicione a abertura e a regular instrução de futuros procedimentos licitatórios ao encarte tempestivo e obrigatório das respectivas Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) ou Registros de Responsabilidade Técnica (RRTs) relativos aos projetos de engenharia e às planilhas orçamentárias estimativas de referência, abstendo-se de avançar com instruções processuais desprovidas de tais garantias de autoria técnica.

• Compatibilidade com o Planejamento Anual: Aprimore os mecanismos de planejamento prévio de modo a assegurar a estrita aderência de todos os certames deflagrados ao Plano de Contratações Anual (PCA) regulamentar divulgado pelo Município na internet, cuidando para que eventuais demandas urgentes ou supervenientes sejam formalmente justificadas e integradas por atos aditivos de planejamento específicos instruídos nos autos da fase preparatória.

• Coerência na Instrução de Estudos Técnicos: Oriente os setores técnicos competentes e as equipes de planejamento para que zelem pela estrita racionalidade, lógica e coerência interna na confecção dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP), abstendo-se de utilizar premissas técnicas excludentes ou contraditórias para motivar, simultaneamente, restrições editalícias distintas quanto à forma de comprovação de capacidade técnica e à participação de empresas em consórcio.

• Uniformidade e Vinculação Contratual: Institua rotina administrativa de conferência e revisão para assegurar a completa simetria e harmonia redacional entre as disposições contidas no Edital, no Termo de Referência e nas minutas dos contratos administrativos, notadamente quanto aos regimes de subcontratação aplicáveis, preservando a segurança jurídica das condições divulgadas e o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

• Adequação Procedimental de Atos: Certifique que as peças de justificativa voltadas ao afastamento da forma eletrônica preferencial da lei guardem estrita correspondência com a modalidade licitatória efetivamente instaurada no caso concreto, evitando a juntada de manifestações genéricas ou com titulações incongruentes nos autos do processo administrativo correspondente.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da presente Sentença poderá ser obtida mediante cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Uru, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/1993;
 

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Publique-se, por extrato.

GCS-A, São Paulo, 05 de outubro de 2026.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor
 

acsg

EXTRATO: DECIDO, com amparo em toda a fundamentação jurídica apresentada, fixar a seguinte deliberação no âmbito deste Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS a licitação na modalidade Concorrência Pública nº 003/2025, o correspondente Contrato nº 034/2025) nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993.

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS o acompanhamento da execução contratual, nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993.

TOMAR CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo, com fulcro nas normas regimentais vigentes.

RECOMENDAR à Prefeitura Municipal de Uru que, em futuras contratações voltadas à execução de obras e serviços de engenharia, observe as seguintes diretrizes corretivas e organizacionais:

• Controle Técnico de Orçamentos e ARTs: Condicione a abertura e a regular instrução de futuros procedimentos licitatórios ao encarte tempestivo e obrigatório das respectivas Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) ou Registros de Responsabilidade Técnica (RRTs) relativos aos projetos de engenharia e às planilhas orçamentárias estimativas de referência, abstendo-se de avançar com instruções processuais desprovidas de tais garantias de autoria técnica.

• Compatibilidade com o Planejamento Anual: Aprimore os mecanismos de planejamento prévio de modo a assegurar a estrita aderência de todos os certames deflagrados ao Plano de Contratações Anual (PCA) regulamentar divulgado pelo Município na internet, cuidando para que eventuais demandas urgentes ou supervenientes sejam formalmente justificadas e integradas por atos aditivos de planejamento específicos instruídos nos autos da fase preparatória.

• Coerência na Instrução de Estudos Técnicos: Oriente os setores técnicos competentes e as equipes de planejamento para que zelem pela estrita racionalidade, lógica e coerência interna na confecção dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP), abstendo-se de utilizar premissas técnicas excludentes ou contraditórias para motivar, simultaneamente, restrições editalícias distintas quanto à forma de comprovação de capacidade técnica e à participação de empresas em consórcio.

• Uniformidade e Vinculação Contratual: Institua rotina administrativa de conferência e revisão para assegurar a completa simetria e harmonia redacional entre as disposições contidas no Edital, no Termo de Referência e nas minutas dos contratos administrativos, notadamente quanto aos regimes de subcontratação aplicáveis, preservando a segurança jurídica das condições divulgadas e o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

• Adequação Procedimental de Atos: Certifique que as peças de justificativa voltadas ao afastamento da forma eletrônica preferencial da lei guardem estrita correspondência com a modalidade licitatória efetivamente instaurada no caso concreto, evitando a juntada de manifestações genéricas ou com titulações incongruentes nos autos do processo administrativo correspondente.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da presente Sentença poderá ser obtida mediante cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Uru, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/1993;
 

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Publique-se.

GCS-A, São Paulo, 05 de outubro de 2026.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor
 

acsg