TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em virtude da repartição de competência estabelecida pela Resolução TCESP nº 12/2025, os autos foram remetidos a mim.

LICITAÇÃO E CONTRATO

Cuidam os processos do exame da Tomada de Preços nº 01/SL/2023 e do decorrente Contrato nº 85/SL/2023, celebrado em 15/09/2023 entre a Prefeitura Municipal de Ouroeste e a empresa Construtora Oliveira & Araújo Ltda., objeto do TC-020312.989.23-9.

A contratação tem por objeto a execução de obra de revitalização da Rua Bartolomeu Bueno, no Município de Ouroeste/SP, sob o regime de execução indireta. O ajuste foi celebrado pelo montante de R$ 897.374,72, com vigência inicial prevista até 15/09/2024.

O edital e seus anexos encontram-se acostados aos eventos 1.19 a 1.30, enquanto os comprovantes de divulgação no Diário Oficial do Município, no Diário Oficial do Estado, em jornal local e na página eletrônica da Prefeitura constam dos eventos 1.31 a 1.34.

O certame adotou o regime de execução indireta, com critério de julgamento pelo menor preço global, conforme previsto no edital acostado ao evento 1.19.

O orçamento estimativo alcançou o valor de R$ 945.600,34 e foi elaborado com fundamento exclusivamente na Tabela de Serviços com Desoneração, versão 186 da CDHU, referência junho de 2025, conforme eventos 1.6 a 1.14 e 19.5. Não houve disponibilização de quadro comparativo de preços entre fornecedores do mesmo ramo de atividade, conforme evento 19.8, fl. 06.

A proposta vencedora, no valor de R$ 897.374,72, foi adjudicada e homologada em 01/09/2023, nos termos dos eventos 1.37 a 1.44.

O certame contou com a participação de 3 proponentes, conforme a Ata de abertura da sessão pública colacionada no evento 1.35, tendo sido inabilitadas as empresas FSG Construtora Ltda. EPP, em razão da não apresentação das declarações exigidas no item 6.1.5.1.1 do edital, bem como da apresentação do Livro Diário, com Termo de Abertura e Encerramento referente ao exercício de 2021; e SM Joaquim dos Santos Construções Ltda. EPP, em razão da apresentação de certidões fora do prazo estabelecido no item 6.1.5.2 do instrumento convocatório.

Houve interposição de recurso administrativo pela empresa SM Joaquim dos Santos Construções Ltda. EPP, conforme petição e razões recursais acostadas aos eventos 1.48 a 1.50. A empresa Construtora Oliveira & Araújo Ltda. EPP apresentou contrarrazões nos eventos 1.53 a 1.55, fl. 01. A Prefeitura Municipal de Ouroeste, por meio da Comissão Permanente de Licitação, emitiu decisão administrativa em 28/08/2023, dando provimento ao recurso administrativo e considerando habilitada a empresa SM Joaquim dos Santos Construções Ltda. EPP, conforme eventos 1.55, fl. 02, a 1.58.

O instrumento contratual e o comprovante de sua publicação constam, respectivamente, dos eventos 1.59 a 1.64.

A Auditoria, a cargo da Unidade Regional de Fernandópolis — UR-11, conforme instrução constante do evento 19.8, concluiu que as irregularidades abaixo relacionadas comprometiam o procedimento licitatório e o contrato em exame:

a)    Ausência de publicação do aviso de licitação em “jornal de grande circulação no estado” (art. 21, § 2º, III, da Lei nº 8.666/1993), em prejuízo do caráter competitivo da licitação, já que resultou na participação de diminuto número de licitantes;

b)    O processo licitatório foi esteado em planilha orçamentária defasada, cuja vigência precedia em quase um ano à elaboração do Edital, elevando-se o risco de demanda precoce por aditamentos de valor e custos adicionais, além de, em casos extremos, a ocorrência de atrasos e paralisações;

c)    Não há definição expressa dos parâmetros de reajuste, indexadores de preço, ou menção de data-base ou periodicidade de eventual reajustamento, nos termos do inciso III do art. 55 da Lei nº 8.666/1993.

Devidamente notificados, nos termos dos atos constantes dos eventos 42.1, 66.1, 106.1, 136.1 e 151.1, os interessados apresentaram suas razões de defesa, a seguir sintetizadas.

A Prefeitura Municipal de Ouroeste, por intermédio de sua Procuradoria Geral do Município, apresentou justificativas nos eventos 76.6, 116.1 e 122.1. Em breve síntese, a Origem sustenta que os apontamentos não ocasionaram prejuízo ao erário, tampouco comprometeram a competitividade do certame, uma vez que o aviso de licitação foi divulgado no Jornal do Interior, veículo de circulação regional e estadual, inclusive em meio eletrônico, e o procedimento contou com três propostas válidas, todas inferiores ao orçamento estimado.

Afirma, ainda, que a planilha orçamentária permanecia compatível com os preços de mercado, tanto que a obra prosseguiu sem atrasos, pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro ou demonstração concreta de defasagem. Quanto à ausência de critérios expressos de reajuste, alega que o ajuste se submete à Lei nº 8.666/1993, conforme suas próprias cláusulas, e que a recomposição constitui garantia constitucional aplicável independentemente de previsão contratual específica.

Notificado pessoalmente, conforme comprovantes acostados aos eventos 148.1 e 151.1, o Senhor Alex Garcia Sakata, ex-Prefeito Municipal, não se manifestou nos autos até o presente momento.

O Termo de Ciência e de Notificação foi acostado ao evento 1.80.

1º TERMO ADITIVO

O 1º Termo de Aditamento, examinado no TC-014893.989.24-4 e celebrado em 18/06/2024, destinou-se à inclusão de novos serviços, no montante de R$ 66.301,14 mantidas inalteradas as demais cláusulas contratuais. Em decorrência da alteração, o valor global do contrato passou a R$ 963.675,86.

Devidamente notificados, nos termos dos atos constantes dos eventos 26.1, 49.1 e 116.1, os interessados apresentaram suas razões de defesa nas petições colacionadas nos eventos 59.1, 59.2 e 103.1, a seguir sintetizadas.

Em suma, a Prefeitura, representada pela Procuradoria Geral do Município e subsidiada pela área técnica municipal, sustentou que o encaminhamento intempestivo do Termo Aditivo decorreu de falha de comunicação entre os setores de Licitações e Controle Interno. No mérito, alegou que os acréscimos quantitativos e qualitativos foram motivados por condições técnicas identificadas durante a reforma da via, como desníveis reduzidos, variações nas soleiras dos imóveis e deficiência da drenagem pluvial, e que os serviços executados a montante e a jusante, embora situados fora da área inicialmente projetada, guardavam relação direta com o adequado funcionamento da obra.

Defendeu que as alterações foram devidamente justificadas, autorizadas, submetidas à análise jurídica e formalizadas dentro dos limites do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993, sem extrapolação do objeto ou deficiência de planejamento. Afirmou, ainda, que os estudos técnicos foram realizados, embora não consolidados em documento específico; que a ART original abrangeria os serviços acrescidos; e que a reduzida dimensão destes não exigia a atualização do cronograma físico-financeiro, comprometendo-se a emitir ART específica em futuros aditamentos.

Por fim, ressaltou a ausência de dano ao erário, dolo ou má-fé, requereu o arquivamento do feito sem penalidades ou, subsidiariamente, a expedição de recomendações, e posteriormente ratificou integralmente as justificativas já apresentadas.

Notificado pessoalmente, conforme comprovantes acostados aos eventos 129.1 e 132.1, o Senhor Alex Garcia Sakata, ex-Prefeito Municipal, não se manifestou nos autos até o presente momento.

O Termo de Ciência e de Notificação foi acostado ao evento 1.10.

ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRATUAL

O Acompanhamento da Execução Contratual encontra-se autuado no processo nº TC-020410.989.23-0. A visita realizada, bem como as ocorrências apontadas pela Unidade Regional de Fernandópolis – UR-11 -, encontram-se sintetizadas a seguir:

1º Visita – Evento 15.22 – 13/11/2023:

A Unidade de Fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual, nesta fase do acompanhamento, em razão dos seguintes apontamentos:

a)    O processo licitatório foi esteado em planilha orçamentária defasada, cuja vigência precedia em quase um ano à elaboração do Edital, elevando, com isso, o risco de demanda precoce por aditamentos de valor e/ou custos adicionais, além de destoar da jurisprudência deste e. Tribunal;

b)    A designação formal do preposto mantido pela Contratada, nos termos do art. 68 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, foi procedida somente após provocação da Fiscalização (em que pese a carta de preposto apresentada assentar data anterior - à época da celebração do Contrato, os detalhes alusivos à respectiva assinatura digital indicam, na verdade, sua subscrição em 10 de novembro de 2023;

c)    Não foi demonstrada a emissão de ARTs em relação ao(s) responsável(veis) pelo orçamento do Projeto Básico, pela fiscalização da obra e pela elaboração de eventuais projetos executivos, conforme exigem os arts. 1º e 2º da Lei nº 6.496, de 7 de dezembro de 1977;

d)    A ART alusiva ao responsável pela execução da obra foi emitida posteriormente ao início dos trabalhos, em contrariedade ao disposto na Lei nº 6.496/1977 e § 1º do art. 4º da Resolução do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia - Confea nº 1.137, de 31 de março de 2023;

e)    A inscrição da obra no Cadastro Nacional de Obras - CNO da Receita Federal do Brasil – RFB foi efetuada somente em 10 de novembro de 2023 (após requisição de sua comprovação pela Fiscalização), em desconformidade com a Instrução Normativa RFB n° 2.061, de 20 de dezembro de 2021;

f)     Em face da realização extemporânea do cadastro retro, não foi possível o acesso, nessa oportunidade, aos dados disponíveis na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social - GFIP vinculada à matrícula CNO da obra, sobretudo no tocante à regularidade das contribuições sociais pertinentes aos trabalhadores envolvidos;

g)    Com relação às informações cadastradas no CNO, constatamos imprecisão no tocante à data de início da obra: foi registrado o dia 15 de setembro de 2023, data de assinatura do Contrato, entretanto, a Ordem de Início de Serviços foi emitida em 27 de setembro, tendo a execução iniciada, de fato, em 4 de outubro de 2023, segundo informado no Livro de Ordem;

h)   Verificamos, durante a inspeção in loco, que as partes alteraram a ordem da realização de serviços, respectivos quantitativos e percentuais envolvidos, sem que houvesse atualização/alteração prévia ou concomitante do cronograma físico-financeiro, mantendo referidos ajustes na informalidade, o que, além de não refletir a realidade de execução da obra e impactar na previsão das medições, obstaculiza o acompanhamento da execução contratual;

i)     As instalações utilizadas como Canteiro de Obras não atendem aos requisitos mínimos estabelecidos pela Norma Regulamentadora nº 18 do Ministério do Trabalho e pela Norma Brasileira - NBR nº 12.284:1991 da Associação Brasileira de Notas Técnicas - ABNT. O container instalado no local desempenhava apenas a função de depósito de materiais. Foi informado que em caso de necessidade fisiológica, os trabalhadores precisam recorrer à vizinhança;

j)      Ausência dos elementos mínimos estabelecidos pelo art. 16 da Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966 na placa de identificação da obra, destoando, também, das normatizações do Crea-SP17;

k)    Apesar de manter Livro de Ordem, nos termos do Ato Normativo Crea nº 06, de 28 de maio de 2012, estava este desatualizado, com os últimos registros posicionados em 26 de outubro de 2023;

l)     A obra apresentava divergências em relação ao cronograma físico-financeiro apresentado à Fiscalização, o qual encontrava-se vigente durante a inspeção in loco (referido documento previa a conclusão do trecho BT1 da ciclovia - selecionado para verificação - ao fim dos primeiros 30 dias de execução contratual, findados em 27 de outubro de 2023, o que não foi constatado, possivelmente em decorrência da anotação registrada no item “8” da presente instrução);

m)  No tocante aos serviços preliminares, também previstos para conclusão no prazo retro, registramos dissonância do material utilizado na placa de identificação, em detrimento do disposto no Memorial Descritivo e planilha de custos - lona vinílica x chapa de aço;

n)   Observamos também a ocorrência de dissonância em relação ao material utilizado como contenção (integrante dos serviços preliminares), em detrimento do disposto no Memorial Descritivo e planilha de custos - tela vazada de nylon x chapa compensada resinada. A contenção instalada revelou-se deficientemente executada, sendo prontamente comprometida ao emaranhar-se em um veículo em trânsito na área (fato presenciado pela Fiscalização);

o)    Constatamos, por fim, a sinalização precária da obra no trecho que a antecede, conforme exigido no Memorial Descritivo na seção “Obrigações da Contratada”, com o fim de informar a execução de “obra adiante”, bem como subsidiar a prevenção de acidentes.

2º Visita – Evento 36.13 – 21/03/2024:

A Unidade de Fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual, nesta fase do acompanhamento, em razão dos seguintes apontamentos:

a)    Conforme constatado na visita anterior, as partes alteraram a ordem da realização de serviços, respectivos quantitativos e percentuais envolvidos, sem que houvesse atualização/alteração prévia ou concomitante do cronograma físico-financeiro, mantendo referidos ajustes na informalidade, o que, além de não refletir a realidade da execução da obra e impactar na previsão das medições, obstaculiza o acompanhamento da execução contratual. Equitativamente, nesta oportunidade, a Origem apresentou novo cronograma físico-financeiro, editado em 19 de março de 2024 (véspera da data da visita em pauta), evidenciando a realização de novas modificações, contudo, sem a devida formalização documental;

b)    Reincidindo a situação identificada na inspeção precedente, as instalações utilizadas como Canteiro de Obras permaneciam não atendendo aos requisitos mínimos estabelecidos pela Norma Regulamentadora nº 18 do Ministério do Trabalho e pela Norma Brasileira – NBR nº 12.284:1991 da Associação Brasileira de Notas Técnicas – ABNT10. O container instalado no local desempenhava apenas a função de depósito de materiais. Foi informado que, em caso de necessidade fisiológica, os trabalhadores precisam recorrer à vizinhança (comércio local);

c)    A placa de identificação da obra, que já apresentava inconformidades na inspeção anterior, encontrava-se ainda mais comprometida nesta vistoria. A gravidade das avarias observadas, possivelmente em decorrência da fragilidade do material de confecção, impedia completamente a identificação dos responsáveis pela execução e demais informações alusivas à obra, configurando, assim, descumprimento do art. 16 da Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, das normatizações do Crea-SP e de disposições contratuais;

d)    Considerando a volubilidade do cronograma físico-financeiro, que vem sofrendo alterações no curso da execução contratual, inclusive posteriores às medições, restou prejudicada a efetividade da análise do estágio atual da obra em relação à previsão (que se apresenta volátil). Sem embargo, verificou-se na visita atual que, fisicamente, a obra acompanha, com intuito, o último cronograma, emitido na véspera da inspeção;

e)    Ainda em relação ao cronograma mencionado, observamos, na avaliação dos aspectos financeiros, ligeira divergência na execução contratual, visto que o último cronograma emitido (doc. 06.1) estabelece que ao fim do prazo de 150 dias, contados da OIS, a execução deveria alcançar o equivalente a 54% do montante contratado (R$ 485.199,87), ao passo que, a última medição, realizada 163 dias da OIS, registrou o equivalente a 53% (R$ 479.986,37);

f)     A dissonância em relação ao material utilizado como contenção, em detrimento do disposto no Memorial Descritivo e na planilha de custos – tela vazada de nylon x chapa compensada resinada, identificada na vistoria precedente, permaneceu evidente durante a inspeção atual. Adicionalmente, foi constatada a falta do referido apetrecho em alguns pontos, podendo culminar na ocorrência de acidentes, dada a existência de escavações nas calçadas, buracos no solo e volume importante de terra e de materiais a serem empregados na obra;

g)    Assim como registrado na primeira inspeção, foi observada a sinalização insatisfatória da obra no trecho que a antecede, conforme exigido no Memorial Descritivo na seção “Obrigações da Contratada”, com o fim de informar a execução de “obra adiante”, bem como garantir a segurança do tráfego.

3º Visita – Evento 69.15 – 24/07/2024:

A Unidade de Fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual, nesta fase do acompanhamento (serviços finalizados), em razão dos seguintes apontamentos:

a)    A análise in loco dos serviços acrescidos pelo Termo Aditivo nº 01/2024 (TC-014893.989.24) corroboram a extrapolação do objeto contratual original (especialmente por incluir itens não licitados), além da ocorrência de falhas na fase de planejamento;

b)    Execução de serviços adicionais sem a formalização precedente de projetos, estudos técnicos e registro de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART);

c)    Placa de identificação da obra não localizada, apesar de o ajuste estar em vigor até 15 de setembro de 2024;

d)    Divergências de execução em relação ao projeto anexo ao edital;

e)    Identificação de falhas de execução nos serviços aditados;

f)     Situações verificadas na disposição e configuração das vias, calçadas e vagas de estacionamento indicam que o planejamento poderia ter sido mais robusto;

g)    O cronograma físico-financeiro apresentado não estava atualizado, portanto não refletia a realidade da obra.

4º Visita (Final) – Evento 99.1 – 15/09/2024:

A Unidade de Fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual, nesta fase do acompanhamento (serviços finalizados), em razão dos seguintes apontamentos:

a)    As disposições do Termo de Recebimento Provisório emitido levam o órgão a desatender o preceituado na alínea b do inciso I e no § 3º do artigo 73 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

b)    Os serviços acrescidos pelo Termo Aditivo nº 01/2024 (TC- 014893.989.24) extrapolaram o objeto contratual original (especialmente por incluir itens não licitados), bem como evidenciaram falhas na fase de planejamento;

c)    Os serviços adicionais foram executados sem a formalização precedente de projetos, estudos técnicos e registro de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), demonstrando falta de rigor técnico na execução da obra;

d)    Situações verificadas na disposição e configuração das vias, calçadas (incluindo condições adversas de acessibilidade) e vagas de estacionamento indicam que o planejamento poderia ter sido mais robusto e eficaz;

e)    Manutenção de cronograma físico-financeiro desatualizado até a conclusão física da obra, não se mostrando hábil para os propósitos a que se destina.

As partes foram notificadas nos termos regimentais, conforme os eventos 22.1, 50.1, 82.1, 99.1, 112.1, 148.1,  e 53.1, e apresentaram suas razões de defesa.

Em síntese, a Prefeitura, representada pela Procuradoria Geral do Município, em petição colacionada no evento 185.1, sustentou que os apontamentos possuem caráter predominantemente formal, foram corrigidos no curso da execução e não ocasionaram dano ao erário nem comprometeram a qualidade da obra.

Alegou que a planilha orçamentária permanecia compatível com os preços de mercado; que as pendências relativas ao preposto, às ARTs, ao CNO, ao Livro de Ordem, à placa de identificação e ao recebimento definitivo foram regularizadas; e que as alterações do cronograma decorreram de necessidades técnicas e logísticas, sem modificação informal do objeto ou do valor contratual.

Atribuiu à contratada a responsabilidade pelas condições do canteiro, pela sinalização e pela execução material dos serviços, sustentando, ainda, que os materiais empregados apresentavam desempenho equivalente. Quanto ao Termo Aditivo, afirmou que os acréscimos decorreram de circunstâncias técnicas conhecidas durante a execução, permaneceram dentro dos limites do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993 e se mostraram indispensáveis à adequada conclusão do empreendimento.

Defendeu, por fim, que as exigências específicas de acessibilidade apontadas pela Fiscalização não constavam das normas técnicas vigentes à época do projeto, ressaltando a conclusão do objeto, a economia de R$ 48.225,62, a ausência de dolo, má-fé ou erro grosseiro e requerendo o afastamento das irregularidades e penalidades ou, subsidiariamente, a expedição de recomendações.

Notificado pessoalmente, conforme comprovantes acostados aos eventos 174.1, 190.1 e 193.1, o Senhor Alex Garcia Sakata, ex-Prefeito Municipal, não se manifestou nos autos até o presente momento.

TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO

O Termo de Recebimento Definitivo, examinado no TC- 000918.989.25-2 foi celebrado em 06/12/2024 e destinou-se a atestar o recebimento, em caráter definitivo, do objeto pactuado no Contrato nº 85/SL/2023, de 15 de setembro de 2023.

A Unidade de Fiscalização, em instrução colacionada no evento 9.10, concluiu pela irregularidade do termo de recebimento definitivo, em razão dos seguintes apontamentos:

a)    Extrapolação dos prazos para os recebimentos provisório e definitivo da obra, excedendo os limites estabelecidos pela lei e desprovida de fundamentação ou justificativa formal (artigo 73 da Lei nº 8.666/1993);

b)    Remessa intempestiva do ajuste a este E. Tribunal e atendimento inicial em desacordo com o artigo 108 das Instruções nº 01/2024;

c)    Necessidade reiterada de intervenção da Fiscalização para o cumprimento das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal, indicando a falta de diligência por parte da Origem no tocante ao acompanhamento e à aplicação das normas vigentes;

d)    Elaboração extemporânea (após a autuação do ajuste) de documentos exigidos no artigo 108 das Instruções nº 01/2024;

e)    No contexto da avaliação procedida no processo principal (em curso), com julgamento inicial pela irregularidade, faz-se necessária a menção ao Princípio da Acessoriedade, haja vista que o presente constitui um ajuste subordinado ao termo original.

 Além das considerações precedentes, a Fiscalização, a cargo da UR-11, registrou (evento 9.10 fl. 04) que a documentação inicialmente encaminhada no evento 1 mostrou-se incompleta, pois o termo apresentado não informou a existência de pendências, reajustamentos ou acertos e a Origem deixou de juntar os documentos exigidos para demonstrar a regular conclusão do ajuste, entre eles a comunicação da contratada sobre o término dos serviços, o Termo de Recebimento Provisório, o registro de eventuais recusas ou a correspondente certidão negativa, o comprovante de devolução da garantia contratual e a declaração da autoridade responsável acerca dos prazos, multas, qualidade, quantidade, conformidade e perfeição da obra executada.

As partes foram notificadas nos termos regimentais, conforme os eventos 23.1, 60.1 e 89.1 apresentaram suas razões de defesa.

Em síntese, a Prefeitura, representada pela Procuradoria Geral do Município e pela área técnica municipal, sustentou que a emissão dos Termos de Recebimento Provisório e Definitivo dependia de prévia comunicação escrita da contratada, nos termos do artigo 73, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, e que a demora não acarretou prejuízo ao Município, pois a contagem das garantias legais somente se iniciaria a partir do recebimento provisório.

Alegou que, após os apontamentos da Fiscalização, solicitou à contratada os requerimentos pertinentes e providenciou os documentos faltantes, ainda que extemporaneamente. Atribuiu as falhas no cumprimento das Instruções nº 01/2024 à reduzida estrutura administrativa municipal e ao acúmulo de atribuições pelo corpo técnico, informando a adoção de medidas para aperfeiçoar os controles e prevenir reincidências.

Acrescentou que a obra foi concluída com êxito, dentro do prazo, sem paralisações ou prejuízos, e que o aditamento, motivado por circunstâncias imprevistas, não afetou o cronograma de execução. Requereu, por fim, o afastamento dos apontamentos e das penalidades ou, subsidiariamente, a expedição de recomendações.

Notificado pessoalmente, conforme comprovantes acostados aos eventos 102.1 e 105.1, o Senhor Alex Garcia Sakata, ex-Prefeito Municipal, não se manifestou nos autos até o presente momento.

Não foi apresentando o Termo de Ciência e de Notificação.

Unificada a análise dos processos abrangidos por esta sentença, o Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, deixou de selecioná-los, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, e restituiu-os para regular prosseguimento, conforme eventos 156.1 do TC-020312.989.23-9, 198.1 do TC-020410.989.23-0, 137.1 do TC-014893.989.24-4 e 110.1 do TC-000918.989.25-2.

É o relatório. Passo a decidir.

DECISÃO

A matéria não comporta juízo de aprovação. Embora não tenham sido quantificados dano ao erário, superfaturamento, fraude ou atuação dolosa, o conjunto probatório não revela apenas falhas isoladas de remessa documental. Ao contrário, evidencia deficiências convergentes na atualização do orçamento, na publicidade, nas cláusulas essenciais, no planejamento do aditamento, no controle técnico da execução e no recebimento da obra.

Conforme leciona a obra “Reflexões sobre a Nova Lei de Licitações”, publicada em 2022 pela Escola Paulista de Contas Públicas, o orçamento detalhado integra o projeto básico e exerce função decisiva, pois dimensiona a contratação, permite aferir a exequibilidade das propostas, limita a despesa e oferece parâmetro para verificar a seleção da proposta mais vantajosa. Por essa razão, os artigos 6º, inciso IX, alínea “f”[1], 7º, § 2º, inciso II[2], e 43, inciso IV[3], da Lei nº 8.666/1993 exigem orçamento fundamentado, detalhado e compatível com os preços correntes no mercado.

A Auditoria, a cargo da UR-11, bem registrou que a planilha orçamentária baseou-se exclusivamente na Tabela CDHU, versão 186, vigente em 21/06/2022, enquanto o edital data de 17/07/2023, conforme evento 19.8, fl. 06. O intervalo de quase 13 meses supera amplamente o limite de 6 meses reiteradamente adotado por esta Corte. A informação defensiva de que 3 propostas ficaram abaixo do teto estimado não demonstra, por si só, economicidade, pois, se o referencial não retrata o mercado contemporâneo, o desconto nominal incide sobre base cuja confiabilidade já se encontra comprometida.

Nesse sentido, o entendimento firmado por este Tribunal nos autos do TC-012408.989.24-2[4] mostra-se diretamente aplicável ao caso em análise. Naquele julgado, o E. Tribunal Pleno assentou que o intervalo superior a 6 meses entre a data-base do orçamento e a divulgação do edital impede afirmar, com segurança, que a proposta mais vantajosa tenha sido selecionada, ainda que o preço contratado seja inferior ao estimado.

No presente caso, a defasagem é ainda maior, sem que tenha havido atualização por índice idôneo ou pesquisa complementar contemporânea, conforme evento 19.8. Assim, entendo que a inexistência de pedido de reequilíbrio econômico-financeiro ou de paralisação da obra não elimina o vício originário, pois tais fatos posteriores não recompõem, retrospectivamente, a qualidade do parâmetro utilizado na disputa.

A Origem divulgou o certame nos Diários Oficiais do Município e do Estado, no sítio eletrônico municipal e no Jornal do Interior, conforme eventos 1.31 a 1.34. A Auditoria da UR-11, contudo, apurou que este último era periódico regional de baixa tiragem e não comprovava circulação estadual. A defesa limitou-se a afirmar sua abrangência regional e digital, sem apresentar dados de tiragem, distribuição estadual, audiência ou pluralidade territorial capazes de desconstituir a constatação técnica. Houve, portanto, descumprimento do art. 21, inciso III[5], da Lei nº 8.666/1993.

Entendo que a publicação do aviso de licitação não constitui formalidade meramente ornamental. O art. 21, inciso III, da Lei nº 8.666/1993 impunha, para a tomada de preços, a divulgação em jornal diário de grande circulação no Estado e, se existente, em veículo de circulação no Município ou na região. A finalidade da norma é ampliar o universo de interessados, favorecer a competição real, assegurar a transparência e viabilizar o controle social. A divulgação eletrônica ou regional pode reforçar a publicidade, mas não substitui automaticamente o meio expressamente exigido pela legislação então aplicável.

A jurisprudência desta Corte admite, excepcionalmente, relegar falhas de publicidade ao campo das recomendações quando outros meios asseguram efetiva divulgação e quando a disputa e a economicidade se mostram satisfatórias. Assim decidiu a Segunda Câmara no TC-009928.989.24-3, citado no TC-011099.989.24-6[6]. A distinção, contudo, é relevante: naquele paradigma houve 2 propostas, desconto de aproximadamente 12,99% e orçamento formado por tabelas oficiais e cotações de mercado. Na Tomada de Preços ora examinada, embora tenham participado 3 licitantes e o contrato seja de menor vulto, o desconto foi de cerca de 5,10%, cuja representatividade não pode ser confirmada porque o próprio orçamento estava defasado, conforme eventos 1.6 a 1.14 e 19.5.

Somada às duas inabilitações iniciais e às demais falhas verificadas, a publicidade incompleta não pode ser examinada de forma isolada.

Outrossim subsiste a omissão dos critérios de reajuste, do índice aplicável, da data-base e da periodicidade (eventos 19.8 fls. 10/11 e 1.59 a 1.61). O reajuste constitui mecanismo ordinário destinado a recompor a perda inflacionária mediante índice previamente definido; a revisão ou o reequilíbrio econômico-financeiro, por sua vez, decorre de evento extraordinário que rompe a equação econômico-financeira do ajuste. A sujeição genérica do contrato à Lei nº 8.666/1993 não supre a cláusula obrigatória prevista no art. 55, inciso III[7], nem autoriza a escolha posterior de índice sem vinculação prévia.

A tese defensiva, constante do evento 76.1, fls. 09/10, no sentido de que o reajuste constitui direito implícito, não afasta a irregularidade. A preservação constitucional da equação econômico-financeira não dispensa o dever de o edital e o contrato estabelecerem previamente os critérios objetivos de sua aplicação. Concluo, portanto, que a omissão compromete a segurança jurídica, a vinculação ao instrumento convocatório e a transparência, razão pela qual deve integrar o juízo desfavorável sobre o contrato.

O 1º Termo Aditivo, tratado no TC-014893.989.24-4, incluiu serviços quantitativos e qualitativos equivalentes a 7,38% do valor original. A defesa invocou, nas petições e esclarecimentos colacionados aos eventos 59.1 e 59.2, condições percebidas durante a reforma, relativas a níveis variáveis das soleiras, drenagem deficiente e intervenções a montante e a jusante, sustentando tratar-se de fatos ocultos.

A Auditoria realizada pela UR-11 constatou, contudo, no evento 12.6, a inclusão de itens fora da área originalmente projetada, a ausência de estudos e projetos prévios, a falta de ART própria e a não atualização do cronograma. A área técnica da Origem admitiu a inexistência de documento específico dos estudos e afirmou, de forma inadequada, que a ART do contrato original abrangeria automaticamente os serviços acrescidos (eventos 59.1 e 59.2).

O termo aditivo é o instrumento destinado a formalizar alterações das condições originárias, tais como acréscimos, supressões, revisão ou prorrogação contratual. O art. 65, inciso I, alíneas “a” e “b”[8], da Lei nº 8.666/1993 admite a modificação do projeto para melhor adequação técnica e a alteração quantitativa do objeto, desde que haja justificativa contemporânea, preservação da identidade contratual, demonstração da necessidade e observância dos limites previstos no § 1º[9] do mesmo dispositivo. Desse modo, a observância do limite percentual constitui condição necessária, mas não suficiente, para a validade do acréscimo.

As justificativas apresentadas explicam a utilidade posterior das intervenções, mas não demonstram, de forma suficiente, sua imprevisibilidade, tampouco substituem os projetos, quantitativos, memória de cálculo, responsabilidade técnica e cronograma que deveriam ter sido elaborados antes da execução. Entendo que as condições físicas de via antiga, soleiras e drenagem eram, em princípio, passíveis de levantamento técnico na fase de projeto. Além disso, a execução para além dos limites inicialmente projetados evidencia alteração cuja aderência ao objeto deveria ter sido demonstrada comparativamente, e não apenas afirmada.

O precedente desta Corte, tratado nos autos do TC-014954.989.23-2[10], confirma que aditamento com acréscimo de objeto exige justificativa suficiente, planejamento e estudo apto a evidenciar a vantajosidade, independentemente da observância do teto percentual. No caso presente, a ausência desses elementos impede reconhecer a regularidade própria do instrumento. A falha de remessa fora do prazo previsto nas Instruções nº 01/2024 reforça a deficiência formal, embora, isoladamente, pudesse ser objeto de recomendação.

Os arts. 66[11] e 67[12] da Lei nº 8.666/1993 exigem a execução fiel ao pactuado e o acompanhamento por representante da Administração, com registro das ocorrências e determinação das correções necessárias. A fiscalização contratual não se limita à observação do resultado final, pois deve controlar segurança, qualidade, materiais, medições, cronograma, responsabilidades técnicas e conformidade com os projetos durante toda a execução.

As quatro inspeções realizadas, conforme eventos 15.22, 36.13, 69.15 e 99.10 do TC-020410.989.23-0, revelaram a continuidade das ocorrências: a) formalização tardia do preposto; b) ARTs ausentes ou intempestivas; c) CNO extemporâneo e com data imprecisa; d) Livro de Ordem desatualizado; e) alterações informais de sequência e quantitativos; f) canteiro em desacordo com normas de segurança; g) placa deficiente; h) substituição de materiais previstos; i) contenção e sinalização precárias; e j) cronogramas alterados tardiamente.

Na segunda visita, a própria Auditoria consignou, no evento 36.13, fls. 03/07, que, em essência, os apontamentos anteriores subsistiam, apesar da notificação municipal encaminhada à Contratada.

Após a conclusão física da obra, persistiram divergências em relação ao projeto, falhas nos serviços aditados, ausência de projetos e ARTs prévios e configuração inadequada de vias, calçadas e estacionamento. Também foram registrados trechos desfavoráveis à acessibilidade e cronograma incapaz de refletir a realidade da obra.

Tais ocorrências possuem repercussão material e impedem o acolhimento da tese de que todas as falhas seriam exclusivamente documentais ou imputáveis à Contratada. A Administração conserva dever próprio e indelegável de fiscalização e de exigência de correção na fase de execução contratual.

A conclusão da obra sem paralisação e sem dano financeiro quantificado constitui circunstância atenuante, mas não equivale à demonstração de execução regular. No caso concreto, houve inspeção direta, reincidência e constatação de riscos de segurança, desconformidades de materiais, problemas de acessibilidade e falhas nos serviços acrescidos, conforme evento 99.10, fls. 4/11.

Em relação ao recebimento da obra, entendo que o recebimento provisório serve à verificação inicial do objeto pelo fiscal, enquanto o definitivo, após período de observação ou vistoria, atesta a adequação da obra por servidor ou comissão designada. Nos termos do art. 73, inciso I, alínea “a”[13], da Lei nº 8.666/1993, o recebimento provisório deve ser lavrado em até 15 dias da comunicação escrita da Contratada; pelo § 3º[14] do mesmo dispositivo, o prazo de observação para o recebimento definitivo não pode superar 90 dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital.

A Contratada comunicou a conclusão da obra em 28/06/2024; o recebimento provisório foi lavrado em 06/08/2024, cerca de 39 dias depois; e o recebimento definitivo ocorreu em 06/12/2024, 122 dias após o provisório. Não havia previsão editalícia nem justificativa formal para a superação do prazo de 90 dias (evento 9.10 fls. 03/04).

A defesa, no evento 33.2, fls. 1/2, inverte a lógica legal ao sustentar que a Contratada deveria formular novo requerimento para cada termo e que seria a maior interessada na providência. Conforme preceitua o art. 73, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, uma vez comunicada a conclusão da obra, compete à Administração realizar tempestivamente as verificações e formalizar ambos os recebimentos.

Somam-se a isso a remessa intempestiva do termo, a ausência inicial dos documentos previstos no art. 108 das Instruções TCESP nº 01/2024 e a elaboração posterior de declarações apenas após sucessivas requisições da Fiscalização. A juntada superveniente permitiu completar parcialmente a instrução, mas não elimina a ausência de diligência contemporânea. O recebimento definitivo, ademais, não convalida falhas materiais já registradas durante a execução.

No caso concreto, a multiplicidade e a reiteração das falhas, inclusive após alertas da Fiscalização, impedem reduzi-las a meras impropriedades formais.

Em síntese, não acolho: (i) a tese de atualidade do orçamento, uma vez que sua data-base antecedeu o edital em quase 13 meses; (ii) a suficiência do Jornal do Interior como veículo de circulação estadual, por ausência de comprovação objetiva; (iii) a possibilidade de suprir a cláusula de reajuste por remissão genérica à lei; (iv) a regularidade do aditivo apenas em razão da observância do limite percentual; e (v) a caracterização de todas as ocorrências da execução e do recebimento como falhas meramente formais.

Ante o exposto, nos termos do art. 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, e do art. 57, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 01/SL/2023 e o decorrente Contrato nº 85/SL/2023, examinados no TC-020312.989.23-9, bem como o 1º Termo Aditivo, celebrado em 18/06/2024 e examinado no TC-014893.989.24-4, o Acompanhamento da Execução Contratual, tratado nos autos do TC-020410.989.23-0, e o Termo de Recebimento Definitivo, celebrado em 06/12/2024 e examinado no TC-000918.989.25-2.

Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Ouroeste que, em futuras contratações:

1. utilize orçamento atualizado e representativo do mercado, com data-base compatível com a divulgação do edital e memória dos critérios de atualização;
2. publique os avisos de licitação em todos os meios legalmente exigidos e documente a efetiva abrangência do veículo utilizado;
3. inclua no edital e no contrato critérios objetivos de reajuste, com índice, data-base e periodicidade;
4. preceda aditamentos de justificativa contemporânea, comparação com o objeto original, estudos, projetos, memória de cálculo, ART ou RRT, demonstração de vantajosidade e cronograma atualizado;
5. mantenha fiscalização efetiva, Livro de Ordem e cronograma físico-financeiro atualizados, e exija conformidade de materiais, sinalização, canteiro, segurança e acessibilidade;
6. observe rigorosamente os prazos e requisitos do artigo 73 da Lei nº 8.666/1993 ou da legislação vigente, bem como os prazos e documentos previstos nas Instruções deste Tribunal; e
7. institua listas de verificação e fluxo de comunicação entre Licitações, Engenharia, Controle Interno e Procuradoria, com capacitação periódica dos agentes.

APLICO, com fundamento no art. 104, II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, MULTA de 150 (cento e cinquenta) UFESPs ao Sr. Alex Garcia Sakata, indicado no Termo de Ciência e de Notificação como responsável pela contratação maculada, regularmente notificado nos autos, cujo recolhimento deverá ocorrer no prazo de 30 (trinta) dias, contado do trânsito em julgado e do recebimento do competente ofício de cobrança, nos termos da Lei Estadual nº 11.077/2002, sob pena de inscrição do débito na dívida ativa do Estado.

ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações.

FAÇA-SE SABER deste julgamento à Câmara Municipal de Ouroeste.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1.    Ao Cartório, para que, certificado o trânsito em julgado, dê ciência desta decisão à Prefeitura Municipal de Ouroeste e aos responsáveis, para cumprimento e observância das determinações e recomendações.

2.    Após, ao Arquivo.

SW-02

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 01/SL/2023 e o decorrente Contrato nº 85/SL/2023, examinados no TC-020312.989.23-9, bem como o 1º Termo Aditivo, celebrado em 18/06/2024 e examinado no TC-014893.989.24-4, o Acompanhamento da Execução Contratual, tratado nos autos do TC-020410.989.23-0, e o Termo de Recebimento Definitivo, celebrado em 06/12/2024 e examinado no TC-000918.989.25-2. Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Ouroeste que, em futuras contratações: I. utilize orçamento atualizado e representativo do mercado, com data-base compatível com a divulgação do edital e memória dos critérios de atualização; II. publique os avisos de licitação em todos os meios legalmente exigidos e documente a efetiva abrangência do veículo utilizado; III. inclua no edital e no contrato critérios objetivos de reajuste, com índice, data-base e periodicidade; IV. preceda aditamentos de justificativa contemporânea, comparação com o objeto original, estudos, projetos, memória de cálculo, ART ou RRT, demonstração de vantajosidade e cronograma atualizado; V. mantenha fiscalização efetiva, Livro de Ordem e cronograma físico-financeiro atualizados, e exija conformidade de materiais, sinalização, canteiro, segurança e acessibilidade; VI. observe rigorosamente os prazos e requisitos do artigo 73 da Lei nº 8.666/1993 ou da legislação vigente, bem como os prazos e documentos previstos nas Instruções deste Tribunal; e VII. institua listas de verificação e fluxo de comunicação entre Licitações, Engenharia, Controle Interno e Procuradoria, com capacitação periódica dos agentes. APLICO, com fundamento no art. 104, II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, MULTA de 150 (cento e cinquenta) UFESPs ao Sr. Alex Garcia Sakata, indicado no Termo de Ciência e de Notificação como responsável pela contratação maculada, regularmente notificado nos autos, cujo recolhimento deverá ocorrer no prazo de 30 (trinta) dias, contado do trânsito em julgado e do recebimento do competente ofício de cobrança, nos termos da Lei Estadual nº 11.077/2002, sob pena de inscrição do débito na dívida ativa do Estado. ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações. Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento. Publique-se.

SW-02