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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP
PABX: (11) 3292-3266 - Internet: http://www.tce.sp.gov.br
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| PROCESSO: | 00012110.989.22-5 |
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| ÓRGÃO: |
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| ORGANIZ. SOC. CIVIL: |
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| INTERESSADO(A): |
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| ASSUNTO: | Processo administrativo 3408/2019 Termo de colaboração nº 005/2019 Termo aditivo 069/2021 Objeto>Constituiu objeto do presente instrumento a execução de atividades voltados a finalidades de relevância pública e social, contemplando ações direcionadas a promoção da cultura, esportes, lazer, inclusão social, ou similares, visando o pleno gerenciamento, bem como o funcionamento e o estimulo RESUMO DO PROCESSO: ao uso e ocupação do(s) equipamento(s) publico(s) pela comunidade, preferencialmente local, com práticas esportivas, culturais e de lazer, mediante a celebração de atividade de natureza não continuada, em regime de mutua cooperação com a Municipalidade de Osasco, sendo esta a gestora da política pública e orientadora dos programas ou planos setoriais das áreas no CEU Camila. Vigencia: 15/04/2021 a 14/04/2022 Valor: RS 3.100.668,33 |
| EXERCÍCIO: | 2021 |
| INSTRUÇÃO POR: | DF-10 |
| PROCESSO PRINCIPAL: | 00006178.989.21-6 |
| PROCESSO: | 00012114.989.22-1 |
|---|---|
| ÓRGÃO: |
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| ORGANIZ. SOC. CIVIL: |
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| INTERESSADO(A): |
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| ASSUNTO: | Processo administrativo 3408/2019 Termo colaboração n.005/2019 Termo aditivo n.058/2022 Objeto>Constituiu objeto do presente instrumento a execução de atividades voltados a finalidades de relevância pública e social, contemplando ações direcionadas a promoção da cultura, esportes, lazer, inclusão social, ou similares, visando o pleno gerenciamento, bem como o funcionamento e o estimulo ao uso e ocupação do(s) equipamento(s) publico(s) pela comunidade, preferencialmente local, com práticas esportivas, culturais e de lazer, mediante a celebração de atividade de natureza não continuada, em regime de mutua cooperação com a Municipalidade de Osasco, sendo esta a gestora da política pública e orientadora dos programas ou planos setoriais das áreas no CEU Camila. Vigencia: 15/04/2022 a 14/04/2023 Valor: R$ 3.647.714,89 |
| EXERCÍCIO: | 2022 |
| INSTRUÇÃO POR: | DF-10 |
| PROCESSO PRINCIPAL: | 00006178.989.21-6 |
RELATÓRIO
Tratam os autos da análise dos aditivos nº 069/2021 (eTC- 12110.989.22) e 058/2022 (eTC -12114.989.22) do processo relativo à parceria entre o Município de Osasco e o Instituto Morgan de Educação, Saúde e Esportes. O objeto pactuado consiste no pleno gerenciamento e execução de atividades sociais e comunitárias voltadas ao estímulo ao uso e ocupação do equipamento público CÉU Camila da Silva Rossafa, abrangendo atividades físicas, esportivas, recreativas e culturais mediante mútua cooperação sob o regime de atividade de natureza não continuada.
A finalidade do aditamento nº 069/2021 (eTC- 12110.989.22) consistiu na segunda prorrogação da vigência da parceria por mais doze meses, com início fixado em 15 de abril de 2021, estabelecendo-se o valor anual do repasse em R$ 3.100.668,33, quantia esta que representou um reajustamento de 45,06% em relação ao patamar da contratação inicial (R$ 2.137.523,84 / 2019-2020) e de 6,10% ante o valor do período anterior R$ 2.922.267,61 (2020-2021).
A finalidade do aditamento nº 058/2022 (eTC -12114.989.22) foi a terceira prorrogação da vigência contratual por mais doze meses, contados a partir de 15 de abril de 2022. O valor financeiro fixado para esta dilação de prazo foi estabelecido em R$ 3.647.714,89, representando uma elevação e reajustamento acumulado de 70,65% em face do montante da pactuação originária de 2019 e de 17,64% sobre o período operacional imediatamente anterior (R$ 3.100.668,33 / 2021-2022).
O processo principal, outros aditivos, apostilamentos e prestações de contas estão em trâmite nesta Casa e são tratados nos seguintes TC’s:
A fiscalização entendeu que apontamentos de irregularidades, a seguir listados, comprometem o Termo de Aditamento nº 069/2021 – eTC -12110.989.22 (eventos 20.3 a 20.5):
a) Descumprimento da cláusula editalícia que prevê a proporção entre despesas de custeio e despesas de capital.
b) Inviabilidade de execução do objeto contratual: prorrogação contratual em alta e plena Pandemia de Covid-19 (em 15/04/21) cujas atividades têm natureza impreterivelmente presencial feriu medidas sanitárias de isolamento e distanciamento e o próprio Decreto Municipal afim – atividades descritas: ocupação e uso do espaço público, utilização de salas, atividade de dança e de teatro, artes marciais, utilização da quadra poliesportiva”, satisfação de frequentadores dos CEUs etc.).
c) Reajustamento do valor contratual supera índices inflacionários (em até 35,45 pontos percentuais - em relação ao valor da contratação inicial) e se deu em plena e alta pandemia de Covid-19 (abril/2021) que inviabilizava a execução de atividades contratuais impreterivelmente presenciais - contraria medidas sanitárias de isolamento e distanciamento de Decreto Municipal afim.
A fiscalização entendeu que apontamentos de irregularidades, a seguir listados, comprometem o Termo de Aditamento nº 058/2022 – eTC -12114.989.22 (eventos 18.2 a 18.4):
a) Descumprimento da cláusula editalícia que prevê a proporção entre despesas de custeio e despesas de capital.
b) Reajustamento do valor contratual supera índices inflacionários (em até 48,66 pontos percentuais).
c) Indefinição do ciclo/periodicidade de contagem das metas de produção no plano de trabalho inviabiliza os controles de seu cumprimento.
Andamento Processual
O trâmite dos processos seguiu a cronologia de eventos abaixo:
- eTC – 00012110.989.22 - inicialmente foram juntados os Relatórios de Fiscalização elaborados pela equipe técnica da 10ª Diretoria de Fiscalização (DF-10), conforme eventos 20.3 a 20.5. Na sequência, foi publicada a notificação oficial dos interessados no DOE de 13.08.2022, conforme evento 30.1. Em atendimento, a Prefeitura Municipal de Osasco apresentou suas justificativas e esclarecimentos, formalmente encartados nos eventos 36.1 a 36.8. Posteriormente, o Instituto Morgan solicitou a dilação de prazo para apresentação de sua defesa, conforme protocolo no evento 37.1, pedido este que foi regularmente deferido conforme publicação no DOE de 10.09.2022 (evento 44.1). As justificativas e defesas materiais da entidade privada foram então apresentadas e autuadas nos eventos 46.1 a 46.8. Com o encerramento do contraditório preliminar, foi colhido o parecer do Ministério Público de Contas (MPC), acostado sob o evento 60.1. Por fim, foi juntado o ato de nova designação do gestor público municipal responsável pelo monitoramento da parceria, registrado no evento 78.1, concluindo-se assim as etapas de instrução processual do feito.
- eTC – 00012114.989.22 - a instrução do processo iniciou-se com a elaboração do relatório técnico de fiscalização pela DF-10, registrado nos eventos 18.2 a 18.4. Em seguida, foi publicada, no DOE de 19.08.2022, a notificação para que os responsáveis apresentassem defesa, conforme evento 28.1. Atendendo à notificação, a Procuradoria do Município de Osasco protocolou suas justificativas oficiais nos eventos 33.1 a 33.4. A entidade solicitou prazo adicional para apresentar suas alegações técnicas, pedido registrado no evento 37.1. O pedido foi deferido e a prorrogação de prazo publicada no DOE de 15.09.2022, conforme evento 44.1. Aproveitando o prazo concedido, o Instituto Morgan apresentou suas justificativas e documentos nos eventos 48.1 a 48.4. Posteriormente, o processo foi encaminhado ao Ministério Público de Contas, que juntou sua manifestação técnica no evento 57.1. Foi anexado o ato oficial de nova designação do gestor municipal responsável pelo projeto, registrado no evento 75.1.
Argumentações das defesas
eTC-00012110.989.22 (Termo Aditivo nº 069/2021)
Quanto ao descumprimento da cláusula editalícia que prevê a proporção entre despesas de custeio e despesas de capital, a Prefeitura do Município de Osasco asseverou que a divisão decimal de 10% de despesas de capital foi crucial e estritamente observada tão somente no primeiro ano do termo de parceria (exercício de 2019), momento em que foram realizadas as compras iniciais de todo o acervo de materiais permanentes, mobiliários e equipamentos necessários para a montagem e o pleno funcionamento do CÉU Camila da Silva Rossafa. No entanto, a municipalidade argumentou que, com o transcurso regular e a consolidação do projeto, as demandas mais agudas e reais do serviço se concentraram em despesas de custeio operacional e de pessoal, de forma que manter a aquisição artificial de materiais de capital permanentes adicionais geraria desperdício de recursos. Assim, o remanejamento amparou-se no interesse público, na eficiência e na observância ao princípio da proporcionalidade concreta da parceria.
O Instituto Morgan reforçou a legalidade da medida, defendendo que a proporção verificada nos termos aditivos de 2021 e 2022 obedeceu estritamente às demandas fáticas das oficinas sob execução. Esclareceu que, como o equipamento já se encontrava com seu acervo físico estruturado e consolidado, persistir na aquisição forçada de bens de capital redundantes configuraria nítido dano aos cofres públicos por ineficiência de alocação. O instituto invocou, ademais, precedentes do próprio TCESP (destacando-se o acórdão no TC-045550/026/07 e o acórdão no TC-001998.989.18-0), que convalidam a regularidade de adequações e remanejamentos entre capital e custeio no transcurso da execução contratual desde que voltados ao aprimoramento operacional e preservado o valor global pactuado.
Acerca da inviabilidade de execução do objeto contratual: prorrogação contratual em alta e plena Pandemia de Covid-19 (em 15/04/21) cujas atividades têm natureza impreterivelmente presencial feriu medidas sanitárias de isolamento e distanciamento e o próprio Decreto Municipal afim, a Prefeitura Municipal de Osasco esclareceu que a organização social procedeu com a célere e tempestiva adaptação do plano de trabalho para a modalidade telemática e online. Esclareceu que as aulas, oficinas, palestras e eventos passaram a ocorrer de modo remoto e em transmissões de vídeo ao vivo (lives), contando com a fiscalização e o acompanhamento semanais da Secretaria Municipal de Cultura por meio de seus canais oficiais. A municipalidade aduziu que as tratativas para o aditamento em exame iniciaram-se meses antes da decretação da fase vermelha de março de 2021, utilizando como parâmetro as regras de flexibilização total e parcial de novembro de 2020, o que explica a previsão formal de atividades físicas que foram, logo em seguida, prontamente suspensas e convertidas ao ambiente virtual.
A entidade asseverou que todos os planos de trabalho executados respeitaram estritamente as regras de isolamento e os decretos sanitários da municipalidade. Pontuou que as oficinas remotas serviram como um canal indispensável de apoio emocional e preservação da saúde mental da comunidade em período atípico de isolamento, mantendo o engajamento contínuo nas redes. A OSC comprovou o protocolo de um 'Plano de Retomada Segura' em janeiro de 2021, instruído com exaustivos protocolos de higiene, distanciamento físico e ventilação forçada dos ambientes físicos (como salas multiuso, biblioteca e teatro) para o momento de retorno gradual autorizado. Concluiu salientando que, mesmo diante das barreiras de isolamento, o modelo híbrido permitiu atingir 80% das metas.
No tocante ao reajustamento do valor contratual superar índices inflacionários e se dar em plena e alta pandemia de Covid-19 (abril/2021), a Administração Municipal de Osasco sustentou que a majoração dos repasses decorreu obrigatoriamente da incidência de dissídios coletivos trabalhistas aplicados sobre a folha salarial dos funcionários operacionais celetistas e das indispensáveis adequações e manutenções do espaço físico. Justificou que o reajuste espelhou a expansão e ampliação real das oficinas fornecidas à população do CÉU Camila, o que elevou as necessidades reais de contratação de profissionais e compra de materiais de higiene e pedagógicos. Ademais, alegou que o índice inflacionário isolado do IGPM do período de vigência de 2021-2022 demonstrou que o valor real do plano de trabalho de Osasco encontrava-se apenas R$ 262,55 acima da inflação teórica, confirmando a modicidade da variação.
O Instituto Morgan salientou que o apontamento técnico de excesso inflacionário configurou equívoco interpretativo por parte da auditoria, uma vez que desconsiderou a robusta ampliação operacional executada. Demonstrou que a grade de atendimentos e oficinas do CÉU Camila cresceu de 34 oficinas originais em 2019 para 62 oficinas ativas em 2022, promovendo um salto no número global de atendimentos mensais de 2.055 para 11.636, o que gerou o natural aumento da folha salarial e de insumos de suporte. A entidade ponderou que a ausência de recomposição inviabilizaria a continuidade do serviço público, colacionando acórdãos favoráveis do TCESP onde foram convalidados reajustes monetários fundamentados na preservação da garantia constitucional do equilíbrio econômico-financeiro dos ajustes de terceiro setor, a despeito de omissões contratuais originais de índices de reajuste.
No que diz respeito à indefinição do ciclo/periodicidade de contagem das metas de produção no plano de trabalho, a municipalidade de Osasco defendeu que a fiscalização e a aferição de resultados são exercidas de forma perfeitamente regular, por meio de relatórios de apuração mensal e de controle diário de acesso de frequentadores matriculados, além de visitas técnicas in loco realizadas de forma contínua. A prefeitura reconheceu que a omissão formal do ciclo na redação do Plano de Trabalho configurou mera impropriedade de redação que será suprida nos instrumentos vindouros, inexistindo embaraço real à fiscalização.
A entidade parceira convalidou as alegações da concedente, reiterando que os relatórios detalhados com as listas de chamada e frequência diária das oficinas presenciais e biblioteca são remetidos mensalmente à Secretaria de Cultura nas prestações de contas, demonstrando a perfeita regularidade e a periodicidade mensal de controle efetivamente praticada.
Manifestação do MPC
O Ministério Público de Contas (MPC) manifestou-se pela irregularidade dos Termos de Aditamento nº 69/2021 e nº 58/2022, endossando as falhas de execução identificadas originalmente pela Diretoria de Fiscalização. Dentre as principais irregularidades apontadas, destacam-se o descumprimento da proporção obrigatória entre despesas de custeio e de capital, a falta de clareza na contagem das metas de produção e a aplicação de reajustes contratuais que superaram a inflação em até 35,45 e 48,66 pontos percentuais. Para o órgão fiscalizador, a prorrogação de atividades de natureza eminentemente presencial ocorreu em plena pandemia de Covid-19, violando diretamente as restrições sanitárias vigentes na época.
Ao refutar as justificativas apresentadas, o procurador destacou que a ampliação do quadro de pessoal e a expansão de oficinas extracurriculares contrariaram o Decreto Municipal nº 12.392/2020 (que exigia a suspensão de tais cursos) e ignoraram a oportunidade de readequação do plano de trabalho para reduzir os custos públicos, conforme autorizava o Decreto Municipal nº 12.489/2020. O MPC considerou que os vultosos aumentos orçamentários careceram de razoabilidade e moralidade administrativa, uma vez que a municipalidade sofria com queda de receitas e deveria ter priorizado a alocação de recursos na área da saúde.
DECISÃO
Entendo que os Termos Aditivos nº 069/2021 (eTC – 00012110.989.22) e 058/2022 (eTC – 00012114.989.22), oriundos do Termo de Colaboração nº 005/2019, mereçam o juízo de irregularidade.
Saliento, primeiramente, que em virtude do Princípio da Acessoriedade, as irregularidades que comprometeram Termo de Colaboração principal (eTC – 00006178.989.21) estendem-se, por consequência, às suas avenças acessórias, no caso, eTC-00012110.989.22 e 00012114.989.22.
Quanto ao descumprimento da cláusula editalícia que prevê a proporção entre despesas de custeio e despesas de capital, reconheço que a exigência de estrita correspondência proporcional aos percentuais estabelecidos no edital pode ter sido aplicada com rigor excessivo; entretanto, essa divergência resulta principalmente de falha no planejamento, refletindo a falta de estudos técnicos prévios na elaboração do demonstrativo de custos. Conforme entendimento deste Tribunal de Contas, falhas no planejamento geram modificações contratuais posteriores, afetando a economicidade e transparência do processo. Assim, a ausência de análise técnica detalhada inviabilizou a correta definição dos percentuais e causou a divergência apontada. Portanto, é fundamental que os orçamentos sejam baseados em estudos técnicos consistentes e atualizados para evitar revisões contratuais, assegurando maior segurança jurídica e eficiência na execução do contrato.
Acerca da inviabilidade de execução do objeto, prorrogação contratual na alta Pandemia de Covid-19 e reajustamento do valor contratual, entendo que prorrogar e aumentar expressivamente despesas para atividades de lazer, artes marciais e eventos presenciais, em plena pandemia, em prejuízo de ações vitais de saúde e da educação básica regular virtual, afronta a moralidade administrativa e o princípio da razoabilidade, infringindo, ainda, a legislação sanitária local.
Conforme bem apontado pelo Ministério Público de Contas, o art. 12, inciso XV, do Decreto Municipal nº 12.392/2020[1], determinava expressamente a suspensão obrigatória de todos os cursos, oficinas e eventos similares promovidos pela municipalidade. Ainda que as atividades tenham sido adaptadas para redes sociais, o Plano de Trabalho do Aditivo nº 069/2021 manteve de forma idêntica o cronograma de metas presenciais e de ocupação física de salas formulado em ambiente pré-pandêmico de 2019.
Saliento ainda, que o fato de o contrato inicial não possuir cláusula ou índice de reajustamento agravou a imprevisibilidade do ônus (evento 1.47 do eTC-00006178.989.21).
No que diz respeito à indefinição do ciclo/periodicidade de contagem das metas de produção no plano de trabalho, penso que a indefinição do ciclo temporal (mensal, anual ou global) para o cumprimento das metas no plano de trabalho do Aditivo nº 058/2022, admitida pela própria Prefeitura Municipal, impede o controle de legalidade por parte deste Tribunal de Contas, pois sujeita a prestação de contas a aferições informais e subjetivas do órgão concedente. Como obsta o acompanhamento tempestivo e concomitante da aplicação dos repasses públicos, a irregularidade não constitui falha meramente formal passível de ser relevada.
Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, artigo 73, §4º c/c artigo 4º, inciso III e parágrafo único da Lei Complementar nº 979/2005, em consonância com o artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/93, JULGO IRREGULARES os Termos Aditivos n°s 069/2021 e 058/2022.
Transitada em julgado a presente decisão, oficie-se ao Ministério Público do Estado de São Paulo.
Oficie-se, ainda, a Câmara Municipal de Osasco para fins de conhecimento e eventual adoção de medidas em suas esferas de competências e atribuições.
Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.
Publique-se por extrato.
1. Ao Cartório para:
a. Aguardar o prazo recursal;
b. Juntar ou certificar;
Após o trânsito em julgado:
c. Encaminhar os autos à SDG para o cumprimento do disposto na Deliberação SEI 13.122/2021-7;
d. Comunicar à Câmara Municipal de Osasco remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93;
e. Comunicar à Prefeitura Municipal de Osasco, remetendo-lhe cópia da sentença, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII do mesmo diploma legal;
f. Oficiar ao Ministério Público Estadual.
Após, ao arquivo.
G.C.S.A.S.W., em 16 de setembro de 2026.
SAMY WURMAN
CONSELHEIRO SUBSTITUTO
AUDITOR
SW-08
[1] DECRETO Nº 12.392, DE 17 DE MARÇO DE 2020.
Art. 12. Sem prejuízo das medidas já elencadas, todas as unidades da Administração Direta e Indireta deverão adotar as seguintes providências:
(...)
XV - suspensão de todos cursos, oficinas e eventos similares, promovidos pelo Município de Osasco.
EXTRATO PARA PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA
| PROCESSO: | 00012110.989.22-5 |
|---|---|
| ÓRGÃO: |
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| ORGANIZ. SOC. CIVIL: |
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| INTERESSADO(A): |
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| ASSUNTO: | Processo administrativo 3408/2019 Termo de colaboração nº 005/2019 Termo aditivo 069/2021 Objeto>Constituiu objeto do presente instrumento a execução de atividades voltados a finalidades de relevância pública e social, contemplando ações direcionadas a promoção da cultura, esportes, lazer, inclusão social, ou similares, visando o pleno gerenciamento, bem como o funcionamento e o estimulo RESUMO DO PROCESSO: ao uso e ocupação do(s) equipamento(s) publico(s) pela comunidade, preferencialmente local, com práticas esportivas, culturais e de lazer, mediante a celebração de atividade de natureza não continuada, em regime de mutua cooperação com a Municipalidade de Osasco, sendo esta a gestora da política pública e orientadora dos programas ou planos setoriais das áreas no CEU Camila. Vigencia: 15/04/2021 a 14/04/2022 Valor: RS 3.100.668,33 |
| EXERCÍCIO: | 2021 |
| INSTRUÇÃO POR: | DF-10 |
| PROCESSO PRINCIPAL: | 00006178.989.21-6 |
| PROCESSO: | 00012114.989.22-1 |
|---|---|
| ÓRGÃO: |
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| ORGANIZ. SOC. CIVIL: |
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| INTERESSADO(A): |
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| ASSUNTO: | Processo administrativo 3408/2019 Termo colaboração n.005/2019 Termo aditivo n.058/2022 Objeto>Constituiu objeto do presente instrumento a execução de atividades voltados a finalidades de relevância pública e social, contemplando ações direcionadas a promoção da cultura, esportes, lazer, inclusão social, ou similares, visando o pleno gerenciamento, bem como o funcionamento e o estimulo ao uso e ocupação do(s) equipamento(s) publico(s) pela comunidade, preferencialmente local, com práticas esportivas, culturais e de lazer, mediante a celebração de atividade de natureza não continuada, em regime de mutua cooperação com a Municipalidade de Osasco, sendo esta a gestora da política pública e orientadora dos programas ou planos setoriais das áreas no CEU Camila. Vigencia: 15/04/2022 a 14/04/2023 Valor: R$ 3.647.714,89 |
| EXERCÍCIO: | 2022 |
| INSTRUÇÃO POR: | DF-10 |
| PROCESSO PRINCIPAL: | 00006178.989.21-6 |
Extrato: Conforme sentença e e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, artigo 73, §4º c/c artigo 4º, inciso III e parágrafo único da Lei Complementar nº 979/2005, em consonância com o artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/93, JULGO IRREGULARES os Termos Aditivos n°s 069/2021 e 058/2022.
Transitada em julgado a presente decisão, oficie-se ao Ministério Público do Estado de São Paulo. Oficie-se, ainda, a Câmara Municipal de Osasco para fins de conhecimento e eventual adoção de medidas em suas esferas de competências e atribuições. Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se.
G.C.S.A.S.W., em 16 de setembro de 2026.
SAMY WURMAN
CONSELHEIRO SUBSTITUTO
AUDITOR
SW-08