TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal. Pregão Presencial n. 44/2021. Contrato nº 26/2022: Irregularidade.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os processados em epígrafe de autos próprios^[01] que analisou o Pregão Presencial n. 44/2021 e o decorrente contrato n. 28/203, de 22/03/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Paraibuna e a empresa Resoft Consultoria e Assessoria em Informática Ltda. que teve como objeto a contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal..

A licitação e o contrato foram liminarmente anulados, com determinação de deflagração de novo certame em até 4 meses, por decisão judicial proferida na Ação Popular (n. 1000682-76.2022.8.26.0418)^[02]. A C. 1ª Câmara de Direito Público confirmou a decisão originária e rejeitou os embargos declaratórios propostos. Por fim, foi interposto Recurso Especial, que aguarda movimentação na Coordenadoria da Seção do Tribunal de Justiça Bandeirante.

1.2 A instrução, que abriga da análise do contrato, do ajuste e de seus distrato foi elaborada pela zelosa equipe técnica da UR-07, a qual suscitou os seguintes apontamentos:

• Empresa contratada oriunda de desmembramento societário, tendo relação jurídica com a empresa 4R Sistema Assessoria e Participações Ltda., e que esta estaria proibida de contratar com poder público.
• Valores praticados consideravelmente acima da média histórica no município, para serviços equivalentes.
• Aproveitamento de certame administrativo anulado judicialmente para nova contratação de licitante segunda colocada.
• Processos 1.284/2023 e 40/2024, informados na defesa como desdobramentos do ocorrido, sem qualquer consequência prática, seja na formalização de novo contrato ou na apuração de responsabilidades.
• Ausência de formalização de Termo de Ciência e Notificação.
• Ausência de providências efetivas para formalização de novo termo contratual, de forma a substituir a utilização de contratação oriunda de certame anulado judicialmente.

A contratada (evento 78) argumentou que a contrata é pessoa jurídica distinta da 4R Sistemas, com CNPJ próprio, estabelecimento comercial e sede em comarca diversa. A empresa existe desde 1995, mantendo-se ativa e com personalidade jurídica própria, não tendo sido constituída após a sanção aplicada à 4R Sistemas com o objetivo de fraudar qualquer impedimento legal. Assim, a sanção de proibição de contratar com o poder público aplicada à 4R Sistemas, com lastro no artigo 11 da Lei 8.429/1992, não pode ser estendida à RESOFT.

Rebateu o apontamento quanto aos valores praticados com a contratada. A comparação realizada pela Fiscalização não teria considerado as particularidades do contrato, a evolução dos preços de mercado e a qualidade dos serviços prestados.

Salientou que a contratação da CECAM decorreu de determinação judicial e da necessidade de garantir a continuidade dos serviços essenciais de gestão pública, não se tratando de aproveitamento arbitrário.

Ponderou que o processo administrativo n. 1.284/2023 foi instaurado pela municipalidade para dar cumprimento à determinação judicial de realização de novo certame no prazo de quatro meses. O processo judicial encontrava-se em trâmite e somente em 02/09/2025 os autos foram remetidos para a 2ª instância, inexistindo julgamento definitivo, o que mantém a incerteza jurídica e inviabiliza a conclusão dos processos administrativos.

Atribuiu a característica de mera formalidade a falha quanto à ausência do Termo de Ciência e Notificação, que não comprometeria a validade do contrato nem teria dado causa de prejuízo ao erário ou à transparência.

Gizou, quanto à ausência de providências efetivas para a formalização de novo termo contratual, que a fiscalização desconsiderou os esforços empreendidos pela municipalidade para regularizar a situação, bem como a complexidade do cenário jurídico que se formou.

O município (evento 100) frisou que a RESOFT é pessoa jurídica autônoma, possuindo CNPJ individualizado, sede independente e patrimônio próprio. Sua constituição ocorreu quase três décadas antes de qualquer penalidade aplicada à empresa 4R Sistemas. Os atuais sócios da RESOFT não figuram no polo passivo da demanda condenatória da 4R Sistemas, tampouco sofreram penalidade judicial. A existência de contrato privado para licenciamento e distribuição de softwares da 4R Sistemas representa relação estritamente comercial e lícita entre pessoas jurídicas independentes.

Destacou que a questão não passou despercebida pela Administração. Por ocasião do processamento do certame a matéria foi expressamente suscitada pela CECAM, em recurso administrativo.  A Procuradoria Municipal analisou especificamente a matéria e concluiu pela inexistência de elementos probatórios suficientes para reconhecer fraude, conluio ou utilização da empresa RESOFT como pessoa jurídica interposta para contornar a penalidade aplicada à empresa 4R Sistemas.

Sustentou que a discreta diferença entre a média histórica (2018 a 2023) de R$ 370.000,00 e o dispêndio de R$ 385.000,00 em 2023 decorreu basicamente da atualização monetária dos custos tecnológicos.

Enfatizou, quanto ao aproveitamento de certame anulado para a nova contratação, que os atos praticados pelo município objetivaram dar cumprimento à determinação judicial proferida nos autos da Ação Popular e à obrigação inafastável de resguardar o funcionamento dos serviços públicos essenciais.

Anotou que, em cumprimento imediato à decisão liminar, a Prefeitura formalizou o distrato consensual em 14/03/2023, ato cuja regularidade foi expressamente reconhecida pela fiscalização.

Assentou que a tramitação dos processos administrativos n. 1.284/2023 e 40/2024 comprovariam a diligência da municipalidade em buscar alternativas para a deflagração de novo certame. Entretanto, a ausência de conclusão formal desses procedimentos, culminando com a assinatura de um contrato definitivo, decorreu da profunda instabilidade do cenário judicial, criando um quadro de incerteza operacional para a realização de certame substitutivo em razão da possibilidade de reversão da decisão pelo Tribunal de Justiça, em grau de apelação.

Gizou que a ausência de formalização do Termo de Ciência e Notificação pode ser relevada uma vez que seus objetivos foram tacitamente alcançados, sem repercussão negativa para o Poder Público.

Reconheceu que a realização de nova licitação deveria ter sido concluída anteriormente, porém a interrupção dos sistemas poderia ocasionar paralisação das atividades administrativas municipais. Assim, as prorrogações realizadas tiveram como finalidade impedir a solução de continuidade de serviços indispensáveis enquanto se buscava solução definitiva para a contratação.

1.3 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas em ambos os processados, sem que a matéria tivesse sido selecionada, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n° 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o Contrato n. 26/2022 firmado entre a Prefeitura Municipal de Paraibuna e a empresa Resoft Consultoria e Assessoria em Informática Ltda. que teve como objeto a contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal.

Este processado foi autuado a partir de determinação exarada no bojo das contas anuais de 2023 da municipalidade (TC-4252/989/23)^[03].

A instrução da matéria, conduzida pela Área Técnica, observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, tendo sido assegurado aos interessados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Passo, então, à análise do mérito.

2.2 Preliminarmente destaco que a relação contratual firmada entre a municipalidade de Paraibuna e a empresa CECAM – Consultoria Econômica, Contábil e Administrativa Municipal Ltda. (2ª colocada no certame em exame) está sendo tratada de forma individualizada nos autos do TC-8309/989/26. Assim, todos os apontamentos correspondentes a essa relação jurídica foram remetidos à análise minudente naquele processado.

Pois bem.

A ligação umbilical entre as empresas 4R Sistemas e a RESOFT foram judicialmente reconhecidas nos autos da ação popular que declarou a nulidade do procedimento licitatório e do contrato firmado com a empresa vencedora da disputa.

Reproduzo a seguir excertos da decisão monocrática que reconheceu os vínculos entre ambas (evento 1, doc. “DECISÃO SENTENÇA”):

“Pela farta prova documental acostada nos autos, não há como afastar a ligação existentes entre a empresa 4R Sistemas e a ré Resoft, seja por te sido de propriedade de Rene [Rene Soares Chagas] seja por utilizar a ré [Resoft] os softwares da empresa 4R Sistemas. (...)

Assim, resta claro pelas alterações contratuais que a ré Resoft passou a funcionar no mesmo endereço da filial da empresa 4R Sistemas a partir de 2021, ou seja, poucos meses após o ‘encerramento’ regular da filial em dezembro de 2021. (...)

E mais, conforme restou apurado na decisão que concedeu a liminar, restou claramente demonstrado no Inquérito Civil Público n. 14.0460.0000096/2021-9 a ligação entre as empresas 4R Sistemas e Resoft, seja por funcionar a ré no endereço em que funcionava a filial da ré 4R Sistemas, seja por utilizar programas de software da referida empresa 4R Sistemas e, ainda, por utilizarem seus sócios a extensão, em seus e-mails, da expressão @4rsistemas.com.br.

E, ainda, a própria ré Resoft reconhece que mantém contrato de licença de software com a empresa 4R Sistemas desde o a no de 2021, restando configurada a estreita ligação entre as empresas, tanto que está sendo acionada em várias cidades.”

O fato de serem detentoras de CNPJ distintos não afastou o imbricamento entre as empresas. A conexão entre as empresas 4R Sistemas e RESOFT ficou amplamente comprovada pela dilação probatória constante da ação popular e reconhecida judicialmente. E assim foi realizada com o objetivo deliberado de, por meio de pessoa jurídica interposta, escapar à vedação impingida à 4R Sistemas de celebrar contratos com o Poder Público (sentido amplo).

Quanto à alegada superveniência da redação da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pelas alterações constantes da Lei 14.230/2021, inexistem nos autos elementos comprobatórios de desconstituição da decisão prolatada em desfavor da 4R Sistemas, com lastro ainda no regramento disposto pela redação original do artigo 11 da Lei 8.429/1992. Nestes termos, uma vez transitada a decisão judicial proibidora e inexistindo elementos demonstrativos de sua desconstituição, persistem os efeitos dela extraídos.

Constou ainda da decisão, com expressa admissão pela ora contratada, a informação de que a RESOFT utilizava do software da 4R SISTEMAS. Neste sentido, não demonstradas as alegadas especificidades que diferenciassem um contrato do outro, cuja base de prestação dos serviços recai sobre o mesmo sistema de TI, não há como acolher as justificativas dispostas pela contratada. Os argumentos defensórios não vieram lastreados em provas que evidenciasse a peculiaridade do contrato em exame ou a diferença de escopo dos objetos entre a avença em análise e aquele firmado anteriormente.

De igual forma, a alegada atualização monetária dos custos tecnológicos não veio demonstrada por quaisquer dos contraentes. Prevalece, pois, o apontamento da equipe técnica quanto à irregularidade dos valores praticados acima da média histórica.

2.3 Feitas todas as considerações, a matéria em apreciação NÃO pode ser, no estado em que se encontra, aprovada.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial n. 44/2021 e o decorrente Contrato n. 26/2022.

Acione-se o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

3) oficiar, nos termos dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 2 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 2 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR