TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal. Contrato nº 28/2023. 1º a 4º Termos Aditivos: Regularidade com Ressalvas.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os processados em epígrafe de autos próprios^[01] que analisou o contrato n. 28/203, de 22/03/2023, (derivado do Pregão Presencial n.44/2021) firmado entre a Prefeitura Municipal de Paraibuna e a empresa CECAM - Consultoria Econômica, Contábil e Administrativa Municipal Ltda., que teve como objeto a contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal..

A licitação e o contrato anterior (n.26/2022), celebrado com a empresa Resoft Consultorias e Assessoria em Informática Ltda., foram liminarmente anulados, com determinação de deflagração de novo certame em até 4 meses, por decisão judicial proferida na Ação Popular (n. 1000682-76.2022.8.26.0418)^[02] . A C. 1ª Câmara de Direito Público confirmou a decisão originária e rejeitou os embargos declaratórios propostos. Por fim, foi interposto Recurso Especial, que aguarda movimentação na Coordenadoria da Seção do Tribunal de Justiça Bandeirante.

A municipalidade firmou, então, contrato com a empresa CECAM (2ª colocada no Pregão Presencial n. 44/2021, anulado judicialmente).

1.2 A instrução, que abriga da análise do ajuste firmado com a CECAM, suas alterações e a execução do ajuste, foi elaborada pela zelosa equipe técnica da UR-07, a qual suscitou os seguintes apontamentos:

• Formalização de contrato e termo aditivo com segunda colocada do Pregão nº 41/2021 mesmo após a anulação judicial do certame.
• Valores praticados consideravelmente acima da média histórica no município, para serviços equivalentes;
• Falhas na execução dos serviços, visto que os sistemas locados com a CECAM não estavam atendendo integralmente a necessidade do órgão, pois houve a indisponibilidade de relatórios de estoque de materiais e de patrimônio nos setores de contabilidade, almoxarifado e patrimônio.
• Aproveitamento de certame administrativo anulado judicialmente para nova contratação de licitante segunda colocada.
• Sucessivas prorrogações contratuais com vigência até março/2027 de contrato oriundo de certame anulado.
• Processos 1.284/2023 e 40/2024, informados na defesa como desdobramentos do ocorrido, sem qualquer consequência prática, seja na formalização de novo contrato ou na apuração de responsabilidades.
• Ausência de formalização de Termo de Ciência e Notificação.
• Ausência de providências efetivas para formalização de novo termo contratual, de forma a substituir a utilização de contratação oriunda de certame anulado judicialmente.

O município (evento 88) noticiou que, ainda na fase competitiva, a segunda colocada na disputa (ora contratada), suscitou, em recurso, suposta vinculação da empresa 4R Sistemas & Assessoria com a RESOFT. A Procuradoria do município exarou parecer concluindo pela ausência de prova de fraude, notadamente em razão da RESOFT ter iniciado suas atividades em 27/10/1995, ao passo que a 4R Sistemas o fez em 05/06/2022.

Em 18/08/2022 foi impetrada Ação Popular, cujo pedido de liminar foi inicialmente indeferimento. Contudo, com o Agravo de Instrumento, a liminar foi concedida, determinando a imediata suspensão do ajuste com a RESOFT, ao menos até a resolução do feito. Diante disso, coube ao município instaurar novo certame, por se tratar de serviço essencial e que não podia sofrer solução de continuidade.

Na sequência, a Procuradoria municipal examinou a questão e concluiu pela possibilidade de convocação dos licitantes remanescentes, na ordem de classificação.

Em 14/03/2023 a CECAM apresentou documentação referente à regularidade fiscal atualizada e reduziu sua proposta de R$ 602.663,00 para R$ 590.000,00. O objeto lhe foi adjudicado e o contrato n. 28/2023 assinado em 22/03/2023.

Em 13/04/2023 – 22 dias após a assinatura do ajuste – a Divisão de Gestão Administrativa formalizou o pedido de autorização para a abertura de novo processo licitatório, instruído com Termo de Referência próprio.

A contratada comunicou que os próprios setores usuários dispensaram o módulo Obras, o sistema de Gerenciamento de Arrecadação e Dívida Ativa e seis das oito unidades de saúde. Assim a Administração determinou a mensuração dos serviços dispensados para fins de abatimento do valor contratual.

Desde dezembro/2022, por força do Decreto Federal n. 10.540/2022, a Divisão de Gestão Contábil, o Gabinete, a Câmara Municipal, o Instituto de Previdência e a Fundação Cultural articularam a unificação de seus sistemas de execução orçamentária. Firmou-se o 1º Termo de Prorrogação em 05/03/2024, que prorrogou o prazo de vigência pelo mesmo valor e acresceu R$ 140.300,00 relativos ao SIAFIC e aos Portais da Transparência daqueles órgãos. Um acréscimo equivalente a 23,78% do valor original.

O 2º Termo Aditivo, de 24/03/2025, prorrogou a execução por mais 6 meses e excluiu o sistema de Gerenciamento de Arrecadação e Dívida Ativa e redução do valor do módulo Saúde. O 3º TA. De 08/09/2025, prorrogou o ajuste por mais 6 meses e o 4º TA, de 18/03/2026 estendeu-lhe a vigência por mais 12 meses, com a inclusão de cláusula de encerramento automático, sem ônus, na hipótese de trânsito em julgado da ação popular ou da efetiva contratação decorrente do novo procedimento licitatório.

Argumentou que a sentença, prolatada em 26/10/2023, limitou-se a determinar o cancelamento do Contrato nº 26/2022. A nulidade do certame somente foi expressamente enfrentada após os embargos de declaração opostos pela própria Municipalidade, em 07/11/2023. Em janeiro de 2025, foi interposto recurso, posteriormente remetido à Segunda Instância em 02/09/2025.

Rebateu a cronologia tecida pela fiscalização. O Contrato nº 28/2023 foi celebrado em 22/03/2023. À ocasião, o único pronunciamento judicial existente determinava a suspensão do ajuste com a RESOFT. A nulidade do procedimento licitatório somente veio a ser declarada judicialmente em 2024. Não houve, assim, contratação praticada "após a anulação". Esta se deu em um ato anterior a ela.

Salientou que a convocação da empresa remanescente foi fundada em parecer jurídico que concluiu pela viabilidade da medida.

Acrescentou que a manutenção do vínculo também se fundou em parecer jurídico que reconheceu o direito subjetivo da contratada e a impossibilidade de desfazimento imotivado.

Sustentou que o parâmetro de valores anuais adotado pela fiscalização parte de uma base equivocada, por não contemplar os reajustes anuais e incluírem contrato mantido com a 4R Sistemas, de escopo diverso. A referência tecnicamente adequada seria obtida por meio da média das três pesquisas, composta dos mesmos quinze sistemas, juntadas aos autos (R$ 580.735,26), a qual, confrontada com o valor contratado (R$ 590.000,00) demonstra um desvio de aproximadamente 1,6%, o que seria um indicativo de que o preço era compatível com o de mercado.

Aduziu que a redução recomendada pela fiscalização foi implementada antes da instrução, por meio do 2º TA, firmado em 24/03/2025, que excluiu o item “Gerenciamento de Arrecadação e Dívida Ativa” e reduziu o módulo “Saúde” compatível com a implantação restrita a duas das oito unidades.

Afirmou que a causa do atraso na disponibilização integral dos módulos está documentada e não é imputável à contratada, nem revela desídia pela Administração. Quanto aos módulos que não forma implantados, sua não instalação decorreu de decisão dos próprios setores usuários, formalmente comunicada, e não inadimplemento contratual.

Arrazoou que a eficácia anulatória da decisão judicial ainda não produziu efeitos. Após a rejeição dos embargos de declaração, em 11/11/2024, houve a interposição de recurso em janeiro/2025, manifestação da Fazenda Pública em fevereiro/2025 e remessa dos autos à Segunda Instância em 02/09/2025, não havendo julgamento definitivo. Não ocorreu, pois, aproveitamento oportunista do procedimento. O certame foi utilizado como fonte de habilitação e de proposta da única licitante remanescente. Por fim, a Administração não permaneceu vinculada ao certame como solução definitiva. Em 13/04/2023, 22 dias após a assinatura do contrato, e mais de um ano antes de qualquer pronunciamento sobre a nulidade do pregão, já havia deflagrado procedimento autônomo destinado a substituí-lo.

As prorrogações celebradas encontraram fundamento legal e contratual expresso. Contado o prazo desde o primeiro contrato, de 19/04/2022, decorreram 48 meses, estando o ajuste dentro do limite legal.

Salientou que o encerramento do Processo n. 1.284/2023 se deu a partir de parecer do Controlador Geral do município, recomendando expressamente o seu arquivamento – com fundamento no artigo 175, § 2º da Lei 14.133/2021 – e a protocolização de novo processo sob a nova Lei.

Destacou que sobreveio, então, o encerramento do período de convivência entre os regimes licitatórios, que inviabilizou o prosseguimento na modalidade autorizada, circunstância que levou o Município a instaurar, sob a Lei nº 14.133/2021, o Processo SEI nº 3535606.413.00008818/2026-42, atualmente em fase de manifestação jurídica anterior a designação do certame.

Assinalou que a ausência de Termo de Ciência e Notificação seria falha meramente formal, que não comprometeu a boa ordem dos atos praticados.

1.3 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas em ambos os processados, sem que a matéria tivesse sido selecionada, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n° 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o Contrato n. 28/2023 firmado entre a Prefeitura Municipal de Paraibuna e a empresa CECAM - Consultoria Econômica, Contábil e Administrativa Municipal Ltda., que teve como objeto a contratação de empresa especializada para licenciamento de sistemas de informação para gestão pública, totalmente desenvolvido em tecnologia compatível para utilização em ambiente web, incluindo serviços de configuração, migração de dados, customização, manutenção, suporte técnico e treinamento para atender todos os departamentos da Prefeitura Municipal.

Também examino os 4 Termos Aditivos que lhe sucederam.

Este processado foi autuado a partir de determinação exarada no bojo das contas anuais de 2023 da municipalidade (TC-4252/989/23)[03] .

A instrução da matéria, conduzida pela Área Técnica, observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, tendo sido assegurado aos interessados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Pois bem, passo à análise do mérito.

2.2 Preliminarmente destaco que a análise do Pregão Presencial n. 44/2021 e do decorrente contrato n. 28/2023 – firmado com a empresa Resoft Consultoria e Assessoria em Informática Ltda. – se dará em procedimento de auto próprio também determinado pela C. 2ª Câmara, autuado sob o TC-8291/989/26.

Apesar dos judiciosos argumentos trazidos pela zelosa equipe técnica da UR-07 e do reconhecimento judicial expresso da utilização de procedimento escuso pela primeira contratada, que se sagrou vencedora do certame, o fato incontroverso é que, diante dos sucessivos recursos interpostos pela municipalidade, a decisão que declarou a nulidade do procedimento licitatório e do decorrente contrato até o presente momento não operou o trânsito em julgado.

Uma vez suspenso liminarmente, em grau recursal, o contrato firmado entre a RESOFT (1ª colocada do certame) e a Prefeitura Municipal, o juízo singular, ao julgar o mérito da matéria e tornar definitivos os efeitos da acautelatória, abriu uma nova senda no rito procedimental, mesmo com a superveniente nulidade do certame por meio dos aclaratórios.

A partir da decisão monocrática com característica de definitividade, os reflexos da decisão colegiada transitória perderam os efeitos e passaram a ter vida própria no âmbito processual.

Os recursos interpostos impediram, assim, que os resultados da sentença monocrática se concretizassem, inclusive quanto ao reconhecimento em si da nulidade do certame.

Neste cenário, era lídimo à municipalidade – em face da essencialidade do serviço e do fato de não sofrer solução de descontinuidade – a celebração do contrato em exame, haja vista que a CECAM havia se sagrado segunda colocada na disputa.

O reparo que se faz é que – ao ser convocada para a assinatura do termo de contrato, como licitante remanescente – deveria ser cumprida a regra do § 2º do artigo 64 da Lei 8.666/1993, ou seja, deveriam ser observadas as mesmas condições propostas pelo primeiro colocado.

Os preços atualizados se deram um pouco acima do valor da proposta vencedora, embora o percentual adicional não seja efetivamente expressivo: 1,6%, o que me autoriza a encaminhar o tema à ressalva.

Outro ponto que merece ser ressalvado foi a demora da Administração em reduzir o escopo do objeto desde que alguns setores da Prefeitura se negaram a ter os módulos da solução tecnológica instalados. Uma vez ciente, sua atuação, por meio da lavratura de alteração contratual supressiva, deveria ter se dado de forma imediata.

Por fim, há notícias nos autos a deflagração de novo certame^[04] para o objeto do contrato em análise.

2.3 Feitas todas as considerações, a matéria em apreciação pode ser, no estado em que se encontra, aprovada, sob ressalvas.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o Contrato n. 28/2023 e os 4 termos aditivos que lhe sucederam.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 2 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 2 de outubro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR