GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame a Tomada de Preços nº 05/2021 e o Contrato nº 172/2021 (TC-00006295.989.22), no valor de R$ 1.070.659,29, firmado entre a Prefeitura Municipal de Parapuã e a empresa Company Construção e Transporte EIRELI, tendo por objeto a contratação de empresa para fornecimento de materiais e mão de obra destinados à execução de reforma do Estádio Municipal, de acordo com o Convênio nº 100917/2021, celebrado entre a Secretaria de Desenvolvimento Regional/Subsecretaria de Convênios com Municípios e Entidades Não Governamentais e o Município de Parapuã.

Também em análise os 1º, 2º e 3º termos aditivos, assim como o acompanhamento da execução contratual e o Termo de Recebimento Definitivo, tratados nos TCs 00009103.989.23, 00009104.989.23, 00007256.989.24, 00006558.989.22 e 00009328.989.25, respectivamente.

Licitação e contrato (TC-00006295.989.22)

A equipe de auditoria consignou, em seu relatório constante do evento 22.3, apontamento relacionado à exigência de Capital Circulante Líquido – CCL ou Capital de Giro mínimo correspondente a 16,66% do valor estimado da contratação, prevista no item 8.4.3 do edital, cumulativamente com outros índices de qualificação econômico-financeira e com a garantia de participação.

Após as notificações determinadas nos autos (eventos 29 e 97), a Prefeitura Municipal de Parapuã e o responsável, Sr. Gilmar Martin Martins, apresentaram justificativas no evento 43, posteriormente reiteradas no evento 113. A Municipalidade sustentou, em síntese, que a exigência do índice de Capital Circulante Líquido teria sido estabelecida com o propósito de aferir a capacidade econômico-financeira das licitantes para suportar a mobilização de equipamentos, pessoal e materiais necessários à execução da obra, considerando que os pagamentos decorreriam do avanço das frentes de trabalho e não da simples mobilização dos recursos.

A defesa acrescentou que, diante das características do objeto, a adoção do CCL mínimo de 16,66% buscaria assegurar a capacidade econômica da futura contratada frente ao vulto da obrigação assumida. Invocou, para tanto, o artigo 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93 e entendimentos do Tribunal de Contas da União, além da Instrução Normativa SLTI nº 2/2008, posteriormente alterada pela IN nº 6/2013, procurando demonstrar que a utilização do referido índice poderia alcançar contratações de serviços não continuados.

Ao final, a Prefeitura alegou a inexistência de prejuízo ao erário e informou que deixaria de adotar a exigência do referido índice em futuros procedimentos licitatórios com objeto análogo. Requereu, assim, o acolhimento das justificativas e o julgamento pela regularidade da licitação e do contrato ou, subsidiariamente, que eventual reprimenda fosse convertida em recomendação.

A manifestação apresentada no evento 113 limitou-se a reiterar as justificativas anteriormente apresentadas no evento 43, sem acrescentar novos argumentos ao quanto já exposto pela Municipalidade.

Por sua vez, o Engenheiro José Nilson Gregolis, responsável técnico vinculado à Prefeitura, apresentou manifestação no evento 123, na qual igualmente reiterou as justificativas ofertadas pelo ente municipal, sem apresentar argumentos distintos daqueles anteriormente submetidos à apreciação desta Corte.

A empresa Company Construção e Transporte EIRELI apresentou sua defesa no evento 129. Inicialmente, delimitou o apontamento à exigência editalícia de Capital Circulante Líquido ou Capital de Giro mínimo de 16,66% do valor estimado da contratação, cumulativamente com outros índices econômico-financeiros e garantia de participação.

A contratada sustentou que a exigência teria sido estabelecida em razão das características da obra, que demandaria mobilização imediata de equipamentos, mão de obra e materiais, bem como investimentos iniciais relevantes. Alegou, ainda, que não participou da elaboração do edital ou da definição dos critérios de habilitação econômico-financeira, limitando-se a participar do certame e cumprir as exigências estabelecidas pela Administração.

A empresa também afirmou que a exigência do CCL estaria amparada no poder discricionário conferido ao administrador pelo artigo 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93, invocando, em apoio à sua tese, o Acórdão nº 1.214/2013 do TCU e a Instrução Normativa SLTI nº 2/2008, com suas alterações.

Acrescentou que não teriam sido constatados prejuízo ao erário, sobrepreço, direcionamento do certame ou irregularidades na execução contratual, além de sustentar que a Administração já havia informado que não mais adotaria a exigência em futuras licitações de objeto semelhante.

Ao final, a empresa requereu o acolhimento das justificativas, o julgamento pela regularidade da licitação e do contrato ou, subsidiariamente, pela regularidade com recomendações, bem como o afastamento de qualquer imputação ou sanção em seu desfavor.

A Assessoria Técnico-Jurídica, por sua vez, manifestou-se no evento 56, consignando que o único apontamento da Fiscalização diz respeito à exigência de Capital Circulante Líquido, a qual contraria a jurisprudência desta Corte, a exemplo do decidido no TC-16832.989.16 e outros, não tendo a defesa apresentado justificativa suficiente para afastar a ocorrência.

1º Termo Aditivo (TC-00009103.989.23)

O 1º Termo Aditivo, firmado em 06/10/2022, teve como finalidade a prorrogação do prazo de vigência contratual por mais 180 dias, sem alteração do valor do ajuste. O instrumento prorrogou a vigência contratual até 03/10/2023.

A instrução constante do evento 12.2 registrou que a Origem justificou a prorrogação em razão de chuvas e da necessidade de realização de serviços de limpeza e aterro. A auditoria, contudo, reportou-se aos elementos constantes do processo de acompanhamento da execução contratual, TC-00006558.989.22, nos quais teria sido constatado ritmo lento de execução da obra pela contratada, com poucos funcionários no local.

Ao final, consignou, além do apontamento referente à contratação inicial, ocorrência relacionada às justificativas apresentadas para a prorrogação, entendendo que a matéria deveria ser considerada no exame do termo aditivo.

As partes foram notificadas nos eventos 16 e 72 para apresentação de justificativas.

A Prefeitura Municipal de Parapuã e o responsável apresentaram defesa no evento 35. Sustentaram, em síntese, que o aditamento decorreu de situação excepcional, consistente na ocorrência de chuvas atípicas na região, invocando o artigo 57, § 1º, inciso II, da Lei nº 8.666/93. Afirmaram que a ocorrência estaria respaldada pelo parecer do Departamento Municipal de Engenharia e por relatório de índices pluviométricos emitido pelo Instituto Nacional de Meteorologia – Estação Presidente Prudente/SP.

A Origem acrescentou que as demais justificativas constantes do parecer de Engenharia também demonstrariam a ocorrência de fatos excepcionais e, ao final, requereu o acolhimento das justificativas apresentadas.

No evento 88, a Prefeitura reiterou as justificativas anteriormente apresentadas no evento 35.

O Engenheiro José Nilson Gregolis, no evento 98, igualmente reiterou as justificativas apresentadas pela Prefeitura no evento 35, razão pela qual deixo de reproduzi-las novamente neste relatório.

A Assessoria Técnico-Jurídica, em manifestação constante do evento 48, concluiu que as justificativas fornecidas pela Origem não foram suficientes para explicar os atrasos na execução da obra.

2º Termo Aditivo (TC-00009104.989.23)

O 2º Termo Aditivo, celebrado em 31/03/2023, sem alteração do valor contratual, teve por finalidade a prorrogação do prazo de vigência contratual até 03/10/2023.

A instrução, constante do evento 12.3, registrou que, embora a Origem tivesse apresentado como justificativa para a prorrogação o excesso de chuvas, os elementos constantes do processo de acompanhamento da execução contratual (TC-00006558.989.22) indicavam que o ritmo de execução da obra pela contratada vinha sendo bastante lento, com poucos funcionários no local.

A auditoria consignou, ainda, que a prorrogação atenderia à contratada, diante do descumprimento das condições contratuais, e à contratante, em razão da fiscalização considerada deficiente, fazendo referência aos artigos 66 e 67 da Lei nº 8.666/93. Também não considerou razoável a justificativa de que o atraso na execução dos serviços na parte do campo de futebol deveria ser tolerado em razão da necessidade de licitação dos serviços de irrigação, destacando que a elaboração dos projetos para a reforma do estádio, que abrangia a drenagem e o replantio do gramado, já ultrapassava dois anos, conforme documento datado de 12/03/2021.

Ao final, a Unidade Regional concluiu que as justificativas apresentadas para a prorrogação contratual não se mostravam aceitáveis, apontando que o processo de acompanhamento da execução contratual evidenciava, em suas instruções, o baixo ritmo de execução da obra, atribuindo a ocorrência ao descumprimento das condições contratuais pela contratada e à deficiente fiscalização da contratante.

As partes foram notificadas nos eventos 16 e 67 para apresentação de justificativas.

A Prefeitura e o responsável, Sr. Gilmar Martin Martins, apresentaram defesa no evento 86.1. Sustentaram, em síntese, que os apontamentos da fiscalização não se sustentariam, uma vez que o aditamento de prazo teria sido precedido de procedimento administrativo, com apresentação de justificativas que consideraram plausíveis e supervenientes, acompanhadas de pareceres favoráveis dos órgãos técnicos da Origem. Requereram, ainda, que os apontamentos fossem relevados ao campo das recomendações, diante da alegada inexistência de prejuízo ao Erário ou de vícios capazes de macular o procedimento.

O Engenheiro José Nilson Gregolis, no evento 96, igualmente reiterou as justificativas apresentadas pela Prefeitura no evento 86, não acrescentando novos argumentos à matéria.

A Assessoria Técnico-Jurídica, em manifestação constante do evento 43, concluiu que as justificativas fornecidas pela Origem não foram suficientes para explicar os atrasos na execução da obra.

3º Termo Aditivo (TC-00007256.989.24)

O 3º Termo Aditivo, celebrado em 02/05/2023, teve como finalidade o acréscimo de R$ 90.331,86 ao valor contratual, a título de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, elevando o montante do ajuste para R$ 1.160.991,15. A instrução registra que o aditamento foi formalizado com fundamento no artigo 65, inciso II, alínea “d”, da Lei nº 8.666/93.

A equipe de auditoria, em sua instrução constante do evento 12.3, registrou que o termo aditivo teve valor de R$ 90.331,86 e que a nota de empenho correspondente, no valor de R$ 90.331,52, foi emitida somente em 01/09/2023, embora o aditamento tivesse sido celebrado em 02/05/2023, apontando possível afronta ao artigo 60 da Lei nº 4.320/64.

Quanto ao mérito do aditamento, consignou que, embora o instrumento tenha indicado como fundamento o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, não teriam sido apresentados fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis que justificassem a medida. Segundo a instrução, o valor aditado foi obtido mediante atualização dos preços unitários incidentes sobre o saldo contratual existente à época, com utilização das tabelas CDHU nº 189, de fevereiro de 2023, e SINAPI de referência 03/2023, em substituição às tabelas utilizadas no orçamento original da contratação.

A Unidade Regional registrou, ainda, que o prazo original de execução havia sido fixado em 330 dias e relacionou a necessidade de extensão da vigência contratual aos elementos constantes do processo de acompanhamento da execução e dos termos aditivos anteriores, apontando, em sua instrução, o ritmo de execução da obra, o planejamento e a fiscalização contratual como fatores relacionados à dilação do prazo.

As partes foram notificadas nos eventos 16 e 78 para apresentação de justificativas.

A empresa contratada sustentou no evento 37 que sempre teria cumprido os termos do edital e do contrato e atribuiu parte dos atrasos na execução à realização, pela Municipalidade, de outros dois procedimentos licitatórios, destinados à implantação do sistema de irrigação e à reforma/construção do muro do estádio. Alegou que tais procedimentos teriam interferido no andamento da obra e demandado a prorrogação do prazo contratual.

A contratada acrescentou que a instalação do sistema de irrigação, necessária à implantação e ao enraizamento do gramado, teria levado aproximadamente sete meses, sustentando que a situação justificaria a prorrogação contratual e o correspondente aditamento de valor. Afirmou, ainda, que o pedido foi submetido aos setores técnicos e jurídicos da Prefeitura, que teriam justificado e aprovado o procedimento.

Quanto ao apontamento relativo ao empenho, a empresa alegou que o empenho teria sido realizado posteriormente à celebração do termo aditivo, mas antes da emissão da nota fiscal, sustentando que já existiria empenho global do contrato no processo licitatório. Desenvolveu, ainda, considerações acerca dos estágios da despesa pública e da necessidade de prévio empenho.

A Prefeitura e o prefeito, Sr. Gilmar Martin Martins apresentaram no evento 47.1 justificativas quanto aos apontamentos.

Em relação ao empenho, informaram que a nota de empenho foi emitida em 01/09/2023, na mesma data da respectiva nota fiscal, tendo ambos sido precedidos de medição técnica realizada em 18/08/2023, juntando documentação comprobatória nos eventos 47.2 a 47.6.

Quanto ao apontamento relativo ao reajuste, a Prefeitura alegou que o planejamento inicial da execução da obra teria sido prejudicado pelas chuvas que atingiram o Município no período, afirmando tratar-se de fato imprevisível e que o contratado teria apresentado documentos destinados a comprovar os índices pluviométricos. Acrescentou que houve adequação do projeto mediante a instalação de sistema de irrigação no campo, objeto de procedimento licitatório próprio, e que a instalação desse sistema teria ocorrido previamente à aplicação do gramado. Ao final, requereu o acolhimento das justificativas e a emissão de parecer favorável ao exame do termo aditivo.

No evento 94, a Prefeitura reiterou as justificativas anteriormente apresentadas no evento 47.1, razão pela qual deixo de reproduzi-las novamente.

O Engenheiro José Nilson Gregolis, no evento 104, igualmente reiterou as justificativas apresentadas pela Prefeitura.

A Assessoria Técnico-Jurídica, em manifestação constante do evento 54.1, concluiu pela inexistência de óbice ao reajustamento extracontratual objeto do termo aditivo.

Acompanhamento da Execução Contratual (TC-00006558.989.22)

Na primeira visita, realizada em 17/03/2022, o Núcleo de Acompanhamento de Execução Contratual - NAEC verificou que, embora o edital e o contrato previssem prazo de 330 dias para a execução, a contratada havia apresentado cronograma com previsão de conclusão em cinco meses. Decorridos mais de três meses de execução, enquanto o cronograma indicava a realização de medições correspondentes a aproximadamente 55% do valor contratado, havia sido realizada apenas uma medição, equivalente a 13,89% do ajuste (evento 12.7).

Na mesma oportunidade, constatou que a primeira medição continha serviços em percentual superior ao efetivamente executado, especialmente quanto às fundações e à superestrutura das arquibancadas.

Também registrou a ausência do Livro de Ordem ou de documento equivalente para formalização da execução da obra, além da inexistência de registros quanto a alterações de materiais ou dimensões, embora tenha sido observada, em campo, a substituição de blocos cerâmicos por blocos de concreto e a execução da arquibancada central com largura superior à prevista no projeto.

Na segunda visita, realizada em 16/09/2022, verificou que, decorridos mais de dez meses da emissão da Ordem de Início dos Serviços, haviam sido medidos apenas 46,02% do valor contratado, embora o prazo contratual para conclusão dos serviços se encerrasse em 12/10/2022 (evento 43.9).

Destacou, ainda, que os recursos provenientes do Convênio nº 100917/2021 não constituíam justificativa para o atraso, pois parcela de R$ 300.000,00 já havia sido repassada ao Município e ainda permanecia saldo na conta vinculada.

Na vistoria, foram observados poucos funcionários da contratada executando os serviços, circunstância que, segundo a instrução, evidenciava o baixo ritmo de execução.

Na terceira visita, realizada em 03/04/2023, o NAEC registrou que, transcorridos mais de 500 dias da emissão da Ordem de Início, os serviços medidos correspondiam a 73,56% do valor contratado, sem que os registros do diário de obras apontassem intercorrências capazes de justificar o atraso (evento 69.10).

A vistoria identificou novamente pequena quantidade de trabalhadores da contratada no local, sendo constatada, naquela ocasião, a presença de apenas três trabalhadores, um deles realizando reparos no piso de concreto intertravado que já apresentava avarias. Relacionou o atraso ao descumprimento das cláusulas contratuais e também apontou deficiência na fiscalização do ajuste, concluindo pela irregularidade da execução contratual naquela etapa.

Na quarta visita, realizada em 01/02/2024, já encerrada a vigência contratual em 03/10/2023, a obra ainda não havia sido entregue. O NAEC destacou que o baixo ritmo de execução havia sido reiteradamente constatado desde as primeiras visitas e que os sucessivos termos aditivos haviam estendido a vigência contratual até 03/10/2023. A instrução consignou, ainda, que a ausência de conclusão da obra estava relacionada, entre outros aspectos, aos serviços de plantio de grama e à pista de caminhada (evento 105.10).

Quanto ao plantio de grama, verificou que o serviço havia sido executado em desconformidade com as especificações contratuais, pois, em vez de grama em placas, haviam sido plantadas touceiras.

Constatou, ainda, que a Prefeitura somente notificou a contratada acerca da irregularidade em 19/02/2024, após a vistoria realizada por este Tribunal, e que parte da grama inicialmente plantada ainda não havia sido substituída. A  instrução também consignou que a medição do reequilíbrio econômico-financeiro, realizada em 18/08/2023, havia considerado a execução completa do serviço de plantio de grama em placas.

Em relação à pista de caminhada, a quarta visita registrou que a própria contratada havia informado a utilização de camadas de materiais em espessuras inferiores àquelas consideradas na memória de cálculo que servira de base à composição do preço licitado. Segundo a instrução, embora o memorial descritivo não estabelecesse expressamente as espessuras das camadas, as quantidades dos materiais haviam sido definidas pela Prefeitura na memória de cálculo do projeto e utilizadas na composição do preço do serviço.

Na quinta visita, realizada em 23/09/2024, verificou que a obra havia sido entregue pela contratada somente em 18/07/2024, portanto após o término da vigência contratual, ocorrido em 03/10/2023 (evento 140.9).

Na ocasião, ainda não havia sido emitido o Termo de Recebimento Definitivo. O NAEC registrou, também, que a grama anteriormente plantada havia sido apenas parcialmente substituída, permanecendo trecho executado em desconformidade com as especificações contratuais.

Quanto à pista de caminhada, embora a Prefeitura tivesse informado que os serviços haviam sido refeitos e apresentado fotografias das intervenções, constatou in loco a existência de avarias na superfície da pista. Também reiterou que as quantidades de materiais informadas pela própria contratada para a execução do serviço diferiam daquelas estabelecidas no edital.

Na sexta e última visita, realizada em 19/05/2025, o NAEC registrou a realização da última medição, que elevou o total medido para 100% do valor atualizado do contrato, bem como a emissão, pela Prefeitura, do Termo de Recebimento Definitivo da obra (evento 172.9).

Não obstante, voltou a registrar o descumprimento do prazo contratual, uma vez que a vigência se encerrou em 03/10/2023 e a entrega da obra ocorreu somente em 18/07/2024, além de consignar a ausência de aplicação de penalidade à contratada. Reiterou, ainda, a ocorrência de desconformidade no plantio de grama, observando que parte da grama inicialmente executada de forma diversa das especificações não havia sido substituída.

Na mesma vistoria, o NAEC constatou que a pista de caminhada, embora anteriormente informada como refeita, encontrava-se bastante avariada, tendo sido verificada a necessidade de novas providências quanto aos serviços executados. Consignou que não lhe havia sido apresentada notificação atual da contratada para reparação dos serviços refeitos ou declaração de que os defeitos decorriam de erro da própria Prefeitura nas especificações do projeto.

As partes foram notificadas para apresentação de defesa no evento 200.

A Prefeitura apresentou justificativas no evento 216.1 e juntou documentação comprobatória no evento 216.4. Quanto ao plantio de grama, sustentou que a questão teria sido oportunamente sanada pela contratada, mediante a substituição da grama tipo “mato grosso” por grama “esmeralda”, sem custos adicionais ao Erário.

No tocante à pista de caminhada, a Origem refutou os apontamentos da fiscalização com fundamento em Laudo Técnico expedido pela Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Governo do Estado de São Paulo, documento que foi juntado aos autos no evento 216.4.

O referido laudo, elaborado a partir de vistoria realizada em 23/05/2024, registra a obra como 100% executada, com indicação de “qualidade boa” e situação “concluído”. A defesa destacou, ainda, a conclusão do órgão técnico estadual no sentido de atestar a regularidade das obras executadas e dos itens mencionados no relatório de fiscalização.

As justificativas apresentadas pela Prefeitura quanto ao plantio de grama e à pista de caminhada reproduzem, em essência, os argumentos já apresentados em manifestações anteriores, inclusive aqueles constantes da defesa apresentada no exame do Termo de Recebimento Definitivo. Ao final, a Origem requereu o acolhimento das justificativas e manifestação favorável ao acompanhamento da execução contratual, invocando o Laudo Técnico juntado no evento 216.4 e alegando inexistência de prejuízo ao Erário.

O Engenheiro da Prefeitura, por sua vez, apresentou manifestação no evento 104, na qual reiterou as justificativas anteriormente apresentadas pela Prefeitura, não acrescentando, conforme se verifica dos autos, novos fundamentos a serem relatados neste momento.

Termo de Recebimento Definitivo (TC-00009328.989.25)

O Termo de Recebimento Definitivo do Contrato nº 172/2021 foi firmado em 15/04/2025.

A auditoria, na instrução constante do evento 16.1 concluiu que comprometem o Termo de Recebimento Definitivo as seguintes ocorrências:

a) emissão do termo 266 dias após o recebimento provisório, com extrapolação dos prazos contratual e legal;

b) ausência de aplicação de multa à contratada, embora a obra tenha sido entregue mais de nove meses após o término da vigência contratual; e

c) emissão dos termos de recebimento sem qualquer ressalva, apesar das inconformidades verificadas na obra entregue. A Unidade Regional acrescentou que as ocorrências apontadas no exame da licitação e do contrato também comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo de Recebimento Definitivo.

As partes foram notificadas para apresentação de defesa no evento 35.

A Prefeitura apresentou justificativas no evento 54 sustentando, em síntese, que as possíveis inconformidades estariam refutadas por Laudo Técnico expedido pela Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Governo do Estado de São Paulo, destacando documento elaborado no âmbito da gestão do convênio.

A defesa ressaltou, em especial, a conclusão do órgão técnico estadual, segundo a qual, após vistoria realizada em 23/05/2024, os serviços executados apresentavam avanço acumulado de 100%, encontravam-se em consonância com o projeto conveniado e apresentavam boa qualidade executiva. O documento também consignou não terem sido identificados problemas jurídicos, administrativos e/ou contábeis, conforme reproduzido pela Prefeitura.

A Origem acrescentou que o referido laudo técnico atestaria a regularidade das obras executadas e dos itens destacados no relatório de fiscalização, requerendo que os demais apontamentos, diante da alegada inexistência de vícios irreversíveis e de prejuízo ao Erário, fossem relegados ao campo das recomendações. Ao final, requereu manifestação favorável ao Termo de Recebimento Definitivo.

O Engenheiro José Nilson Gregolis, no evento 67, limitou-se a reiterar as justificativas apresentadas pela Prefeitura no evento 54, sem acrescentar novos fundamentos.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Da licitação e do contrato – TC-00006295.989.22-2

A instrução apontou, como principal ocorrência, a exigência constante do item 8.4.3 do edital de Capital Circulante Líquido ou Capital de Giro mínimo correspondente a 16,66% do valor estimado da contratação, cumulativamente com os demais índices de liquidez e solvência previstos no instrumento convocatório.

A Prefeitura sustentou que a exigência teria por finalidade assegurar capacidade financeira para a mobilização de equipamentos, pessoal e materiais necessários à execução da obra. Invocou, ainda, o artigo 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93, o Acórdão nº 1.214/2013-Plenário do TCU e a Instrução Normativa SLTI nº 2/2008, defendendo que o percentual de 16,66% poderia ser utilizado também em serviços não continuados. Informou, por fim, que não mais adotaria a exigência em procedimentos futuros.

A empresa contratada apresentou argumentação semelhante, acrescentando que a exigência não teria causado restrição concreta à competição ou prejuízo ao erário e que não poderia ser responsabilizada por cláusula editalícia que não elaborou.

A defesa, contudo, não é suficiente para afastar a ocorrência.

O artigo 31, § 1º, da Lei nº 8.666/93, válida à época, permitia a exigência de índices destinados à demonstração da capacidade financeira necessária aos compromissos a serem assumidos, mas o § 5º do mesmo dispositivo condicionava sua utilização à previsão no edital e à devida justificativa no processo administrativo, vedando índices e valores não usualmente adotados para a correta avaliação da situação financeira da licitante.

No caso, a justificativa apresentada posteriormente em defesa (necessidade de mobilização de equipamentos, mão de obra e materiais) não se confunde com a demonstração técnica e objetiva da necessidade do percentual específico de 16,66%, tampouco evidencia a razão pela qual tal requisito deveria ser exigido cumulativamente aos demais mecanismos de aferição da capacidade econômico-financeira.

Neste sentido, cito precedente desta Casa no julgamento do TC-00006385.989.21:

A exigência de capital circulante líquido ou capital de giro, não usualmente adotado, extrapolou o permissivo estabelecido no artigo 31, §5º, da Lei Federal nº 8.666/93, e da mesma maneira, a imposição de assinatura de contador nos índices econômicos.

Nesse sentido caminhou a decisão da Egrégia Primeira Câmara em Sessão de 17/11/2020. Transcrevo trecho do voto prolatado pelo Conselheiro Relator Dr. Sidney Estanislau Beraldo:

Não menos grave é a exigência editalícia de índice não usualmente adotado para a avaliação de situação financeira, em dissonância com o art. 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93. Ressalte-se que o item 24.6.1.313 do instrumento convocatório, além de exigir comprovação de liquidez geral, liquidez corrente e solvência geral acima de 1,00, apresentação de Patrimônio Líquido não inferior a 10% do valor estimado para a contratação, também exige que o licitante demonstre possuir Capital Circulante Líquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo Circulante — Passivo Circulante) de, no mínimo, 30% do valor estimado para a contratação, o que contraria jurisprudência deste Tribunal de Contas, a exemplo de decisão exarada no TC-001544/007/0614, cujo trecho de interesse do voto condutor reproduzo:  As outras questões atacadas pelo voto condutor da decisão combatida também não merecem reparo em sua fundamentação. Com efeito, sobre a exigência de capital circulante (subitem 5.1.4.2) considerou que a adoção deste critério para aferir a qualificação econômico-financeira das licitantes não é usual. Portanto, o edital contraria o disposto no artigo 31, § 5º, da Lei já mencionada, o que basta para reprovar os atos praticados. (grifei)

A cláusula, embora não possa ser apontada como causa exclusiva da reduzida participação, revelou potencial efeito restritivo, sobretudo diante da ausência de justificativa concreta para sua adoção e da circunstância de ter havido apenas uma proponente no certame.

Além disso, embora a questão não tenha sido apontada na instrução e, por essa razão, ficará apenas no campo das observações, cumpre registrar que o valor ofertado pela única participante foi prontamente aceito pela Administração, sem que houvesse qualquer tentativa de negociação.

Dos 1º e 2º Termos Aditivos – prorrogação do prazo contratual

O 1º Termo Aditivo (06/10/2022) prorrogou o prazo do contrato sem alteração de valor, prorrogação essa novamente estendida pelo 2º Termo Aditivo (31/03/2023) até 03/10/2023.

Em ambos os casos, a Unidade Regional considerou insuficientes as justificativas apresentadas, destacando que as prorrogações acabaram por beneficiar a contratada, que não vinha cumprindo o ritmo esperado de execução, ao mesmo tempo em que evidenciaram deficiência da fiscalização exercida pela Prefeitura, em afronta aos artigos 66 e 67 da Lei nº 8.666/93[1].

A defesa sustentou, essencialmente, a ocorrência de chuvas atípicas, enquadrando a situação na hipótese do artigo 57, § 1º, inciso II, da Lei nº 8.666/93[2]. Alegou que o fenômeno climático estaria comprovado por relatório de índices pluviométricos do Instituto Nacional de Meteorologia e que as demais circunstâncias apontadas pelo Departamento Municipal de Engenharia também demonstrariam a excepcionalidade que teria justificado a extensão do prazo.

A justificativa, contudo, não se mostra suficiente quando confrontada com o conjunto de elementos produzido durante o acompanhamento da execução contratual.

Com efeito, embora os registros pluviométricos constantes do evento 35 indiquem a ocorrência de chuvas no período de 28/09/2022 a 05/12/2022, tal circunstância, por si só, não se mostra suficiente para explicar a extensão dos atrasos acumulados ao longo da execução. Ademais, o documento não apresenta qualquer estudo comparativo que demonstre que os índices pluviométricos registrados tenham extrapolado aqueles inicialmente previstos para o período, tampouco que decorreram de evento climático de natureza excepcional.

Nesse contexto, não se mostra possível acolher, com a necessária segurança, a justificativa apresentada para os atrasos.

Ao verificar as instruções do NAEC referentes à 2ª visita, em 16/09/2022, e à 3ª visita, em 03/04/2023, verifico que a equipe de auditoria revelou um padrão persistente de baixa produtividade, com poucos funcionários no local em diferentes visitas realizadas em 17/03/2022, 16/09/2022 e 03/04/2023 (eventos 12.7, 43.9 e 69.10 do TC-00006558.989.22).

Também não foram demonstrados, de maneira detalhada, fatos supervenientes capazes de justificar as demais dificuldades citadas pela Origem, como o atraso na limpeza e compactação do aterro e as dificuldades na entrega de materiais (evento 1.2). O documento sequer especifica quais materiais teriam sofrido os alegados atrasos.

Nesse contexto, a celebração do 2º Termo Aditivo não representou situação nova capaz de afastar as deficiências já constatadas. Ao contrário, a prorrogação ocorreu quando já havia elementos suficientes para demonstrar que o atraso possuía caráter continuado. A fiscalização voltou a registrar o baixo ritmo da obra e a reduzida quantidade de trabalhadores, concluindo que a extensão do prazo novamente acabou por socorrer a contratada em razão do descumprimento das condições contratuais, enquanto a Administração não demonstrou ter adotado providências suficientes para fazer cumprir o cronograma originalmente estabelecido.

Não se trata de negar que tenham ocorrido chuvas ou que determinadas intercorrências possam ter afetado a execução da obra. O ponto decisivo é outro: os elementos constantes dos autos não demonstram que tais fatos tenham sido suficientes para explicar o atraso que justificou os dois aditamentos.

Do 3º Termo Aditivo – TC-00007256.989.24-5

O terceiro aditivo, celebrado em 02/05/2023, acresceu R$ 90.331,86, a título de reequilíbrio econômico-financeiro, elevando o valor contratual para R$ 1.160.991,15.

A fiscalização apontou, de um lado, que a nota de empenho somente foi emitida em 01/09/2023, 4 meses após celebração do aditivo, em afronta ao artigo 60 da Lei nº 4.320/64[3]. De outro, entendeu que a revisão de valor não deveria ser admitida porque o aumento do prazo contratual teria decorrido do ritmo deficiente da contratada e da deficiência fiscalização da Prefeitura.

Quanto ao apontamento referente à emissão da nota de empenho em data posterior à assinatura do contrato, em afronta ao artigo 60 da Lei nº 4.320/64, constato que a municipalidade realmente inobservou o mandamento legal.

A respeito disso, a Origem admitiu a realização do empenho na mesma data da emissão da correspondente nota fiscal.

É válido esclarecer que o empenho é a etapa em que a Administração reserva o dinheiro que será pago quando o bem for entregue ou o serviço concluído. Isso ajuda a organizar os gastos pelas diferentes áreas, evitando que se gaste mais do que foi planejado.

Esta é uma condição lógica para que os ordenadores de despesas não realizem gastos superiores àqueles que foram disponibilizados para a contratação, o que contraria a Lei nº 4.320/64, quando se dispõe que é vedada a realização de despesas sem prévio empenho.

Esse desacerto, por si só, não é grave o suficiente para macular a matéria em exame, considerando a disponibilidade orçamentária para tal despesa e a inexistência de registro de óbices quanto à liquidação das despesas, podendo ser alçado ao campo das recomendações.

Entretanto, não ocorre o mesmo quanto ao reequilíbrio econômico-financeiro, tendo como fundamento o art. 65, II, d, da Lei Federal nº 8.666/93[4]. 

Vejo que a recomposição do valor incidiu sobre o saldo contratual então existente (até a sexta medição), de R$ 283.081,15, mediante aplicação dos referenciais da tabela CDHU nº 189 (fevereiro/2023) e da tabela SINAPI de referência 03/2023 (fls. 15/23 do evento 1.3). O valor foi acrescido de R$ 90.331,88, correspondeu a 31,91%, alçando o saldo contratual a R$ 373.413,01 (evento 1.3, fls. 17/23).

O fato de a execução ter sido marcada por atrasos e deficiências, não devidamente explicados, conforme destacado nas explanações sobre o 1º e o 2º termo aditivo, não conduz, automaticamente, ao reequilíbrio econômico-financeiro com fundamento no mencionado artigo da Lei. Ademais, nem mesmo meras oscilações de mercado não acionam o dispositivo destacado, que reclama a ocorrência de fatos imprevisíveis, incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução, força maior, caso fortuito ou fato do príncipe.

Conforme evidenciado nos autos, as tabelas referenciais juntadas como justificadoras do reequilíbrio são incapazes de dar guarida à tese de que os preços contratados sofreram abrupta e imprevisível oscilação, indicando, tão somente, a ocorrência de variações de mercado a que a contratada está sujeita.

A jurisprudência desta Casa tem rejeitado reequilíbrios sem lastro em estudos técnicos detalhados e comprovação objetiva da quebra da equação econômico-financeira, declarando irregulares os aditivos e, por acessoriedade, os atos subsequentes.

Nesse sentido caminhou a decisão do Egrégio Plenário na Sessão de 08/05/2019, em sede de recurso ordinário, nos autos do TC-1262/010/06, sob relatoria do Exmo. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, nos seguintes termos:

Atinente ao 10º Termo Aditivo, não há comprovação da ocorrência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis, ou ainda de configuração da hipótese de força maior ou de caso fortuito que justificassem a formalização de termo para concessão de reequilíbrio econômico-financeiro, não merecendo o r. decisório de primeiro grau, na avaliação que faz deste específico ato administrativo, qualquer tipo de reparo. Sobre o tema, excerto de voto proferido em sede do E. Plenário: “De acordo com o disposto no art. 65, II, d, da Lei nº 8.666/93, o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato somente é possível na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. Nenhuma prova dessa excepcionalidade ocorreu no presente caso. Inseridas na álea econômica ordinária, mudanças mercadológicas hão de ser suportadas pela contratada, vez que, totalmente esperadas, devem ser consideradas pelas empresas quando da formulação de suas propostas. (grifei)

Do acompanhamento da execução contratual – TC-00006558.989.22-4

O exame do acompanhamento da execução contratual evidencia a maior repercussão prática das falhas anteriormente examinadas.

As sucessivas inspeções do NAEC demonstraram que a execução não acompanhou o cronograma previsto. Na primeira vistoria, realizada em 17/03/2022, havia sido medido percentual significativamente inferior ao previsto, além de terem sido constatadas divergências entre serviços efetivamente executados e aqueles considerados nas medições. Nas inspeções seguintes, permaneceu o reduzido ritmo de execução e a presença de poucos trabalhadores no canteiro.

Na quarta vistoria, realizada em 01/02/2024, o contrato já havia expirado em 03/10/2023 e a obra ainda não havia sido entregue. Foram constatadas, entre outras ocorrências, desconformidades no plantio da grama e diferenças relativas à composição da pista de caminhada.

Sobre o plantio de grama, cabe destaque o apontamento do NAEC de que a contratada efetuou o plantio de todo o gramado, com área de 6.079,20m², em touceiras e não em placas, em desconformidade ao estipulado em contrato (evento 1.7 – fls. 90/91 do TC-006295.989.22-2). A notificação da contratada acerca da irregularidade dos serviços executados se deu apenas em 19/02/2024 (evento 105.6), após a vistoria da fiscalização desta Corte de Contas (01/02/2024).

Na quinta vistoria, em 23/09/2024, embora a Prefeitura informasse que a obra havia sido entregue em 18/07/2024, apenas 82,72% haviam sido medidos e pagos e ainda persistiam problemas no gramado, além de danos observados na pista de caminhada.

Somente na sexta vistoria, realizada em 19/05/2025, portanto 305 dias após a entrega da obra, verificou-se que a medição correspondente a 100% do valor atualizado do contrato, permanecendo, porém, as desconformidades do gramado (fotos no evento 172.4 – fls. 3/4), com pagamento integral da quantidade de grama contratada (R$ 104.714,22) como tendo sido plantada em placas (eventos 172.2 e 105.3 – item 23.9 das planilhas de medições), sem qualquer ajuste de preço. Além disso, observou-se que a pista, que teve o preço final de R$ 59.831,85 (eventos 172.2 e 105.3 – item 7.6 das planilhas de medições), se encontrava bastante avariada (fotos no evento 172.4 – fls. 5/7).

A defesa apresentada pela Prefeitura procurou afastar as ocorrências, invocando o relatório técnico produzido no âmbito do Governo do Estado de São Paulo, segundo o qual a obra estaria finalizada e apresentaria boa qualidade executiva (evento 216.4). Esse documento, contudo, não é suficiente para descaracterizar as ocorrências verificadas pelo NAEC ao longo da execução.

Primeiro, porque uma avaliação posterior acerca do estado final da obra não elimina as desconformidades concretamente constatadas durante a execução.

Segundo, porque o relatório técnico estadual utilizado pela defesa registra vistoria realizada em 23/05/2024, portanto em momento anterior à própria entrega informada pela Prefeitura, ocorrida em 18/07/2024 (evento 1.2 do TC-00009328.989.25). Sua conclusão de que a obra estava finalizada não pode, por si só, comprovar a regularidade da situação existente por ocasião da entrega definitiva.

O conjunto probatório demonstra, portanto, não um episódio isolado, mas uma sequência prolongada de baixo ritmo de execução, prorrogações insuficientemente justificadas, deficiência de planejamento, desconformidades de serviços e insuficiente atuação administrativa para fazer cessar tempestivamente as falhas.

O fato de o objeto ter alcançado 100% do valor atualizado do contrato e não ter demonstrado dano financeiro correspondente ao pagamento de serviços não executados, como aduz a defesa da Prefeitura, não transforma em regular uma execução contratual que permaneceu em desconformidade durante período substancial de sua vigência.

O acompanhamento contratual deve funcionar como instrumento de gestão e controle, e não apenas como procedimento destinado a legitimar, a posteriori, as medições e o recebimento do objeto. O artigo 67 da Lei nº 8.666/93, válida à época, exigia justamente que o acompanhamento administrativo fosse capaz de identificar as ocorrências durante a execução e determinasse sua imediata regularização, evitando que a irregularidade se prolongasse ou fosse incorporada ao resultado final da obra.

Assim, concluo que a Administração não demonstrou ter exercido controle suficientemente eficaz sobre a qualidade e a conservação dos serviços executados mesmo após sucessivas oportunidades de verificação e correção. Também merece registro que a fiscalização contratual deveria ter sido acompanhada da avaliação quanto à necessidade de aplicação das sanções cabíveis diante do atraso injustificado e das desconformidades apontadas.

Neste sentido, determino que a Prefeitura de Parapuã promova a devida apuração das responsabilidades dos agentes que atuaram na gestão e na fiscalização do Contrato, considerando, em especial, a persistência do baixo ritmo de execução, as desconformidades constatadas na obra e a demora na adoção de medidas administrativas para sua correção.

Do Termo de Recebimento Definitivo – TC-00009328.989.25-6

O Termo de Recebimento Provisório foi emitido em 23/07/2024 e o Termo de Recebimento Definitivo somente em 15/04/2025, ou seja, 266 dias depois.

A cláusula 4.1.4, estabelecia prazo de até 30 dias para o recebimento definitivo, enquanto o artigo 73, § 3º, da Lei nº 8.666/93 fixava como regra limite de 90 dias, salvo situação excepcional devidamente justificada e prevista no edital.

Não houve demonstração de circunstância excepcional que justificasse o lapso de 266 dias.

O problema é agravado pelo fato de que a obra havia sido entregue somente em 18/07/2024, quando o prazo contratual já havia se encerrado em 03/10/2023, e a própria Administração declarou não ter aplicado multa à contratada.

Também aqui não considero suficiente a invocação do relatório técnico estadual. Como já observado, a vistoria utilizada pela defesa para alegar o cumprimento dos termos contratuais ocorreu em 23/05/2024, antes da entrega formal do objeto em 18/07/2024, não servindo para demonstrar, por si só, a adequação da obra quando deveria ter sido formalizado o recebimento definitivo.

A demora excessiva na formalização do recebimento definitivo, portanto, não constitui mera irregularidade formal. Ela compromete o próprio mecanismo destinado a certificar que o objeto efetivamente entregue corresponde ao que foi contratado.

A situação se torna ainda mais relevante diante das ocorrências identificadas pelo NAEC nas inspeções posteriores, inclusive quanto ao gramado e à pista de caminhada.

Diante do exposto, nos termos da Resolução 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 05/2021 e o Contrato nº 172/2021, tratados no TC-00006295.989.22,  os 1º, 2º e 3º Termos Aditivos, assim como o Acompanhamento da Execução Contratual e o Termo de Recebimento Definitivo, tratados nos TCs 00006558.989.22, 00009103.989.23, 00009104.989.23, 00007256.989.24 e 00009328.989.25, respectivamente, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Não obstante, determino que a Prefeitura de Parapuã promova a devida apuração das responsabilidades dos agentes que atuaram na gestão e na fiscalização do Contrato, considerando, em especial, a persistência do baixo ritmo de execução, as desconformidades constatadas na obra e a demora na adoção de medidas administrativas para sua correção.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página
www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) aguardar o decurso do prazo recursal e certificar;

b) oficiar à Prefeitura Municipal de Parapuã nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia de peças destes autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público para apuração;

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao arquivo.
 

AMFS/09