TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame conjunto dos atos de acompanhamento de execução contratual e de múltiplos procedimentos incidentais de alterações contratuais decorrentes do Contrato nº 68/2021 (TC-10089.989.21-4). Estão sob análise o processo de Acompanhamento de Execução Contratual (TC-010141.989.21-0), o Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3), o Quarto Termo Aditivo nº 36/2023 (TC-011847.989.23-3), o Quinto Termo Aditivo nº 605/2023 (TC-020769.989.24-5), o Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 (TC-020770.989.24-2) e o Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024 (TC-0019985.989.24-3).

Os ajustes foram firmados entre a Prefeitura Municipal de Hortolândia / Fundo Municipal de Saúde e a empresa Cientificalab Produtos Laboratoriais e Sistemas Ltda.. O objeto contratual consiste na prestação de serviços especializados em análises clínicas, microbiologia (com hemocultura automatizada), citologia e anatomia patológica, abrangendo os procedimentos constantes da Tabela SUS e compatíveis. A vigência inicialmente acordada foi estabelecida para o período de 27/01/2021 a 27/01/2022 (com emissão da Ordem de Serviço em 27/01/2021), sob o valor anual inicialmente acordado de R$ 2.497.050,72.

Por força de prorrogações sucessivas, o valor anual contratado para o último período atingiu o patamar de R$ 3.357.489,14. A data de expiração efetiva da relação jurídica contratual operou-se em 05/12/2024. Os motivos da expiração consistiram na rescisão amigável e antecipada do ajuste em decorrência da exaustão e insuficiência absoluta de saldo contratual, gerada pelo aumento na demanda de atendimentos e exames laboratoriais solicitados pela rede municipal de saúde.

O procedimento de contratação originário, composto pelo Pregão Eletrônico nº 148/2020 e pelo decorrente Contrato nº 068/2021 (TC-010089.989.21-4), bem como os atos de modificação subsequentes correspondentes ao Termo Aditivo nº 271/2021 (TC-007918.989.22-9), ao Termo Aditivo nº 589/2021 (TC-007920.989.22-5) e ao Termo Aditivo nº 074/2022 (TC-005423.989.22-7), já foram submetidos à apreciação e julgamento definitivo por esta Corte de Contas. O resultado do julgamento de toda a matéria inicial retro citada foi de REGULARES COM RECOMENDAÇÕES, conforme r. Sentença proferida pela Conselheira Cristiana de Castro Moraes em 07 de dezembro de 2022 (TC-10089.989.21-4 - evento 76.1). Cujo trânsito em julgado ocorreu em 14/02/2023 (TC-10089.989.21-4 - evento 84.1)

A instrução de cada um dos processos fiscalizados em ambiente de controle externo esteve a cargo da Unidade Regional de Campinas (UR-03).

Inicialmente, no que tange ao processo de Acompanhamento de Execução Contratual (TC-010141.989.21-0), a Fiscalização registrou que, no âmbito das amostragens e vistorias realizadas, o objeto vinha sendo cumprido pela contratada em consonância com a descrição editalícia, restando unicamente o seguinte apontamento remanescente que não restou saneado no fluxo regular de fiscalização orçamentária e de campo:

• Ausência de cronograma de implantação do Sistema de Gerenciamento Laboratorial no processo de Acompanhamento de Execução Contratual (TC-010141.989.21-0): Omissão na fixação conjunta de cronograma físico com a Administração após 5 meses de vigência do ajuste, em descumprimento à obrigação estabelecida no Item 05 do Anexo I (Memorial Descritivo), que previa a implantação de plataforma com banco de dados, identificação por código de barras, rastreabilidade de amostras e laudos com assinatura digitalizada.

Na sequência, ao examinar individualmente cada processo incidental de alteração contratual que compõe a presente lide, a UR-03 formalizou os seguintes achados técnicos:

• Ausência de Termo de Ciência e Notificação no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Constatação de que a Administração não providenciou a formalização do Termo de Ciência e de Notificação por ocasião da lavratura do respectivo ato de apostilamento de reajuste.

• Falta de Publicação de Ato Administrativo no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Omissão da municipalidade em conferir a devida publicidade e divulgação oficial ao referido termo de apostilamento econômico.

• Não Apresentação de Complementação de Garantia Contratual no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Ausência de exigência e de encarte de apólice de reforço ou complemento do seguro-garantia original para fazer face ao incremento financeiro de R$ 200.972,77 operado pelo reajuste de 8% de inflação no apostilamento.

• Divergência de Valores em Planilha no Quarto Termo Aditivo nº 36/2023 (TC-011847.989.23-3): Verificação de erro de cálculo material na instrução do quarto aditamento, cuja planilha financeira de custos unitários apresentou diferença de R$ 0,11 a menor face ao valor global aditado de R$ 2.713.132,56.

• Falta de Especificação dos Itens Alterados no Quinto Termo Aditivo nº 605/2023 (TC-020769.989.24-5): Apontamento de que o termo jurídico do quinto aditamento não elencou de forma discriminada e clara as quantidades e exames objeto do acréscimo de 23,74%, em contrariedade ao artigo 55, inciso I, da Lei Federal nº 8.666/93.
• Realização de Empenho Posterior à Assinatura no Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 (TC-020770.989.24-2) e no Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024 (TC-0019985.989.24-3): Constatação pela auditoria de que a dotação orçamentária foi empenhada pela municipalidade após a instrumentalização das avenças, registrando atrasos de 29 dias no sexto aditamento (empenhado em 22/02/24 face à assinatura em 24/01/24) e de 72 dias no sétimo aditamento (empenhado em 04/10/24 face à assinatura em 24/07/24), em inobservância ao artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64.

A fim de individualizar e qualificar a conduta dos agentes políticos do órgão contratante e dos representantes da empresa contratada que concorreram para a prática dos atos jurídicos sob exame, restou delimitada a seguinte linha de comando institucional nos autos:

• José Nazareno Zezé Gomes: Na qualidade de Prefeito Municipal de Hortolândia, autoridade máxima do poder executivo local, responsável pela representação política do ente público e subscrição formal dos termos aditivos em exame.

• Dênis André José Crupe: Na qualidade de Secretário Municipal de Saúde de Hortolândia, agente político responsável setorial e ordenador de despesas da pasta, autoridade técnica diretamente vinculada à autorização, homologação e assinatura do Termo de Apostilamento e de todos os Termos Aditivos em julgamento (nº 36/2023, nº 605/2023, nº 64/2024 e nº 436/2024), atuando cumulativamente como gestor da avença e responsável pelo ateste de execução das despesas.

• Eduardo Câmara Rodrigues, Alisson Eduardo Marassi e Caroline Barbosa Pires Vieira: Na qualidade de representantes da empresa Cientificalab Produtos Laboratoriais e Sistemas Ltda., responsáveis pela execução privada do objeto e subscrição das alterações e aditamentos em exame.

Regularmente identificados os achados da auditoria de controle externo, este Tribunal de Contas providenciou a notificação dos responsáveis e da Origem para que tivessem vista dos autos e, em observância aos postulados constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, deduzissem suas razões justificativas acompanhadas dos documentos pertinentes.

Os defendentes e a Prefeitura Municipal de Hortolândia apresentaram justificativas, manifestando-se sobre os achados técnicos da Fiscalização (TC-010141.989.21 - eventos 34.1/34.20, TC-010141.989.21 - evento 51.1, TC-11847.989.23-3 - evento 63.2, TC-19985.989.24-3 - evento 55.2, TC-20769.989.24-5 - evento 40.2, TC-20770.989.24-2 - evento 56.2):

• Ausência de cronograma de implantação do Sistema de Gerenciamento Laboratorial no processo de Acompanhamento de Execução Contratual (TC-010141.989.21-0): Argumentou a municipalidade que notificou a contratada para apresentar o referido cronograma e as alterações necessárias no dito sistema.

• Ausência de Termo de Ciência e Notificação no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Sustentou o polo público que o apostilamento configura ato simplificado de registro e anotação formal, destinado a garantir direito já previsto no contrato original, razão pela qual prescinde da lavratura do termo padrão de notificação.

• Falta de Publicação de Ato Administrativo no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Arrazoou a defesa técnica local que a Administração dispensa a publicação de simples registro garantidor de direito orçamentário previsto, alegando que o próprio Tribunal de Contas dispensa a remessa de informação quando se trata de apostilamento de repasse de inflação.

• Não Apresentação de Complementação de Garantia Contratual no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): A defesa silenciou em suas razões escritas iniciais, restando omissa quanto à justificativa técnica específica para a falta de encarte da apólice complementar de seguro-garantia em face do reajuste orçamentário do apostilamento.

• Divergência de Valores em Planilha no Quarto Termo Aditivo nº 36/2023 (TC-011847.989.23-3): Manifestou-se a municipalidade arguindo que a planilha financeira totalizada em valor com sutil variação decimal em face do global constante do aditivo constitui erro material sem impacto, pleiteando o relevamento por ausência de risco prático.

• Falta de Especificação dos Itens Alterados no Quinto Termo Aditivo nº 605/2023 (TC-020769.989.24-5): A defesa limitou-se a reconhecer o apontamento e a comprometer-se formalmente a seguir a recomendação corretiva que já havia sido exarada por este Tribunal de Contas na sentença conjunta do primeiro julgamento (que transitou em julgado e determinava a inclusão detalhada de todas as alterações quantitativas nos aditamentos).

• Realização de Empenho Posterior à Assinatura no Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 (TC-020770.989.24-2) e no Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024 (TC-0019985.989.24-3): Defendeu a Secretaria Municipal de Finanças de Hortolândia (SMF) que a Nota de Reserva constitui elemento prévio ao empenho e garante o bloqueio da dotação na área de Planejamento e Controle da Execução Orçamentária. Arrazoou que, havendo saldo orçamentário no empenho vigente para serviço contínuo, a emissão de novo empenho prévio de forma antecipada acarretaria comprometimento orçamentário desnecessário e duplicado para o mesmo contrato, sendo o empenho definitivo emitido de forma prévia à liquidação e execução física da despesa nos moldes do Decreto Municipal nº 5.362/2024.

Diante das matérias de natureza orçamentária, contábil e financeira suscitadas pelas manifestações de defesa da pasta de Finanças, os autos foram encaminhados ao Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE (Unidade de Economia / Assessoria Técnico-Jurídica) para emissão de parecer técnico balizador sobre os reajustes, índices de mercado e fluxos de empenhamento da despesa pública (TC-11847.989.23-3 - evento 28.1 e TC-19985.989.24-3 - evento 68.1).

O órgão de instrução especializada (DIPE), por meio de pareceres de sua assessoria técnica, avaliou o conteúdo orçamentário e econômico, exarando seu posicionamento:

• Ausência de Termo de Ciência e Notificação no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Concluiu a assessoria técnica pela regularidade material do apostilamento concernente ao reajuste contratual, interpretando as justificativas como aceitáveis diante da natureza jurídica do ato.

• Falta de Publicação de Ato Administrativo no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3): Opinou o DIPE pelo relevamento da ocorrência por se tratar de falha de trâmite instrumental interno, desprovida de potencial nocivo ou lesão ao erário.

• Divergência de Valores em Planilha no Quarto Termo Aditivo nº 36/2023 (TC-011847.989.23-3): Propôs a assessoria técnica do DIPE que a sutil diferença matemática de R$ 0,11 fosse formalmente desprezada pelo Julgador por sua insignificância monetária, concluindo pela regularidade do aditivo.

• Falta de Especificação dos Itens Alterados no Quinto Termo Aditivo nº 605/2023 (TC-020769.989.24-5): O posicionamento do DIPE foi pela regularidade do termo, propondo recomendação para que a Prefeitura passe a incluir nos aditamentos futuros a totalidade das alterações quantitativas nos itens componentes.

• Realização de Empenho Posterior à Assinatura no Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 (TC-020770.989.24-2) e no Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024 (TC-0019985.989.24-3): A assessoria econômica do DIPE acolheu os argumentos da Secretaria de Finanças e propôs relevar o apontamento. Ponderou o órgão técnico que a emissão da Nota de Reserva cumpre o objetivo essencial de garantir a disponibilidade financeira para a obrigação. Constatou que a sistemática municipal resguarda as dotações em serviços contínuos sem gerar cancelamentos de empenho ineficientes. Registrou também que os reajustes de 8% e 4,51% por acordo mantiveram-se inferiores aos índices devidos acumulados do IPCA apurados pelo Banco Central (10,38% e 10,54%), restando evidenciada a economicidade da despesa.

Esgotada a instrução, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas (MPC) para cumprimento do rito de vista regimental. O órgão ministerial restituiu os presentes feitos eletrônicos ao Gabinete sem emissão de manifestação de mérito, operando-se a regular devolução para fins de julgamento.

Em estrito cumprimento às diretrizes contidas na Resolução nº 12/2025 desta Corte, os autos foram remetidos à Presidência para fins de redistribuição face à alteração promovida no artigo 57 do Regimento Interno. Em decorrência dessa reestruturação e nova repartição de competências estabelecida para os Conselheiros Substitutos, os feitos foram legalmente atribuídos à minha relatoria para prolação de decisão.

É o relatório.

DECISÃO

O exame consolidado do processo de Acompanhamento de Execução Contratual e dos procedimentos incidentais de Termo de Apostilamento e Termos Aditivos exige a delimitação dos contornos jurídicos e operacionais que regem as alterações contratuais na Administração Pública, à luz da jurisprudência consolidada desta Corte de Contas.

No que tange à Ausência de cronograma de implantação do Sistema de Gerenciamento Laboratorial no processo de Acompanhamento de Execução Contratual (TC-010141.989.21-0), a Fiscalização emitiu pronunciamento informando que ficou impossibilitada de avaliar e atestar se a referida impropriedade foi efetivamente sanada pela origem. Diante do encerramento antecipado da avença em 05/12/2024 por exaustão de saldo e da insuficiência de elementos documentais trazidos aos autos pela contratante, a verificação prática de campo restou prejudicada. Oportuno, portanto, deslocar a matéria para o campo das recomendações pedagógicas, a fim de garantir que em contratações futuras de mesma natureza a Administração comprove a efetiva entrega operacional da plataforma integrada.

A respeito das falhas formais identificadas no Termo de Apostilamento de 06/05/2022 (TC-011847.989.23-3), faz-se necessário sopesar as ocorrências à luz do entendimento regulamentar deste Tribunal:

• Do Posicionamento sobre a Extensão da Garantia Contratual em Apostilamento de Reajuste: Tratando-se de simples recomposição monetária já prevista contratualmente, a exigência de complementação do seguro-garantia admite mitigação. A falta de reforço da apólice orçamentária é passível de relevamento, uma vez que a instrução comprovou que os serviços foram prestados satisfatoriamente, esvaziando o risco prático de inadimplemento.

• Do Posicionamento sobre a Emissão do Termo de Ciência e de Notificação em Apostilamento: De acordo com as normas desta Corte, o Termo de Ciência e de Notificação é obrigatório em atos contratuais submetidos à fiscalização. Embora o apostilamento seja um ato unilateral de registro, sua ausência configura omissão de rito formal. Contudo, cabe o relevamento com recomendação, visto que a ciência dos responsáveis foi preservada nos autos principais.

• Do Posicionamento sobre a Publicação Oficial Decorrente de Termo de Apostilamento: O repasse puro de inflação por apostilamento prescinde da publicação integral exigida para termos aditivos. O rito legal cumpre-se mediante a divulgação resumida de seu extrato na imprensa oficial. A omissão verificada é vício meramente instrumental, incapaz de afetar a legitimidade material do reajuste de 8% concedido, que permaneceu abaixo do IPCA do período (10,38%).

No tocante à Divergência de Valores em Planilha no Quarto Termo Aditivo nº 36/2023 (TC-011847.989.23-3), a diferença a menor de R$ 0,11 caracteriza mero resíduo matemático de arredondamento de dízimas, devendo ser formalmente desprezada ante a sua insignificância face ao montante global de R$ 2.713.132,56.

Quanto à Falta de Especificação dos Itens Alterados no Quinto Termo Aditivo nº 605/2023 (TC-020769.989.24-5), a falha textual do instrumento jurídico não contou com a juntada extemporânea de planilhas. Todavia, a irregularidade formal admite superação, uma vez que a origem reconheceu a deficiência e comprometeu-se a observar a recomendação corretiva já exarada na sentença de mérito do julgamento inicial do contrato.

Por fim, acerca da Realização de Empenho Posterior à Assinatura no Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 (TC-020770.989.24-2) e no Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024 (TC-0019985.989.24-3), a Fiscalização apontou inobservância ao artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64. Contudo, o exame do DIPE demonstrou que a emissão prévia da Nota de Reserva Orçamentária garantiu o bloqueio dos recursos. Em serviços contínuos com saldo remanescente, o empenhamento formalizado antes da liquidação mensal evitou a duplicidade contábil ineficiente e cumpriu a finalidade da norma, autorizando o relevamento.

Acolho, ademais, o apontamento do DIPE sobre a incorreção no prazo anual de periodicidade do reajuste no sétimo aditamento (computado de fevereiro a janeiro, quando o correto seria de janeiro a dezembro face à proposta de janeiro de 2021). A falha procedimental não comprometeu a higidez financeira, visto que o índice de 4,51% acordado restou substancialmente inferior à inflação real devida acumulada pelo IPCA (10,54%).

Ante o exposto, no uso das atribuições conferidas pelo artigo 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993, combinando com o artigo 50, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, e considerando a regularidade material atestada na instrução contábil, DECIDO:

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS o processo de Acompanhamento de Execução Contratual, o Termo de Apostilamento de 06/05/2022, o Quarto Termo Aditivo nº 36/2023, o Quinto Termo Aditivo nº 605/2023, o Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 e o Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024, nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993;

RECOMENDAR à Prefeitura Municipal de Hortolândia / Fundo Municipal de Saúde que, em futuras contratações e termos modificativos de serviços contínuos, observe as seguintes diretrizes:

• Formalização de Termos de Ciência: Providencie a lavratura tempestiva do Termo de Ciência e de Notificação em todos os atos modificativos, inclusive apostilamentos;

• Publicidade Obrigatória: Promova a publicação oficial de extratos de todos os termos de apostilamento de reajuste econômico na imprensa oficial;

• Controle de Apólices de Garantia: Institua rotina administrativa para exigir as apólices complementares ou de reforço do seguro-garantia contemporaneamente a qualquer incremento financeiro ou reajuste;

• Especificação Textual de Aditivos: Faça constar de forma expressa no texto jurídico dos termos de aditamento a discriminação analítica dos itens alterados, materializando o compromisso de observância assumido em face da recomendação exarada na sentença inicial;

• Rito de Contagem de Período Aquisitivo: Adote, para fins de contagem da periodicidade de reajustamento, a data-base vinculada à data do orçamento estimado, em cumprimento ao artigo 92, § 3º, da Lei Federal nº 14.133/2021, evitando a falta de correspondência verificada neste feito.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da presente Sentença poderá ser obtida mediante cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Hortolância, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/1993;
 

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Publique-se, por extrato.

GCS-A, São Paulo, 29 de setembro de 2026.

DR. MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor Relator
 

acsg

         EXTRATO: Ante o exposto, no uso das atribuições conferidas pelo artigo 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993, combinando com o artigo 50, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, e considerando a regularidade material atestada na instrução contábil, DECIDO:

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS o processo de Acompanhamento de Execução Contratual, o Termo de Apostilamento de 06/05/2022, o Quarto Termo Aditivo nº 36/2023, o Quinto Termo Aditivo nº 605/2023, o Sexto Termo Aditivo nº 64/2024 e o Sétimo Termo Aditivo nº 436/2024, nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993;

RECOMENDAR à Prefeitura Municipal de Hortolândia / Fundo Municipal de Saúde que, em futuras contratações e termos modificativos de serviços contínuos, observe as seguintes diretrizes:

• Formalização de Termos de Ciência: Providencie a lavratura tempestiva do Termo de Ciência e de Notificação em todos os atos modificativos, inclusive apostilamentos;

• Publicidade Obrigatória: Promova a publicação oficial de extratos de todos os termos de apostilamento de reajuste econômico na imprensa oficial;

• Controle de Apólices de Garantia: Institua rotina administrativa para exigir as apólices complementares ou de reforço do seguro-garantia contemporaneamente a qualquer incremento financeiro ou reajuste;

• Especificação Textual de Aditivos: Faça constar de forma expressa no texto jurídico dos termos de aditamento a discriminação analítica dos itens alterados, materializando o compromisso de observância assumido em face da recomendação exarada na sentença inicial;

• Rito de Contagem de Período Aquisitivo: Adote, para fins de contagem da periodicidade de reajustamento, a data-base vinculada à data do orçamento estimado, em cumprimento ao artigo 92, § 3º, da Lei Federal nº 14.133/2021, evitando a falta de correspondência verificada neste feito.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da presente Sentença poderá ser obtida mediante cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Hortolândia, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/1993;
 

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

GCS-A, São Paulo, 29 de setembro de 2026.

DR. MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor Relator

acsg