TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Prestação de serviços de gerenciamento e controle da manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de peças e acessórios originais de reposição para veículos oficiais ou cedidos para a Prefeitura, contemplando a implantação e operação de sistema informatizado e de recursos tecnológicos, propiciando à contratante a gestão e o controle das informações. Pregão Presencial n. 451/2021. Contrato n. 328/21-PJ. 1º, 2º, 4º, 5º e 6º Termos de Aditamento: Irregularidade. 3º Termo de Aditamento: Conhecimento.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Pregão Presencial n. 451/2021, do Contrato n. 328/21-PJ, realizado entre a Prefeitura Municipal de Santo André e a empresa Fleet Cards Gestão de Frotas Ltda., com vistas à prestação de serviços de gerenciamento e controle da manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de peças e acessórios originais de reposição para veículos oficiais ou cedidos para a Prefeitura, contemplando a implantação e operação de sistema informatizado e de recursos tecnológicos, propiciando à contratante a gestão e o controle das informações.

Também em exame os 6 Termos de Aditamentos que lhe sucederam (n. 293/22^[01], 322/2022^[02], 42/2023^[03], 01/2024^[04], 224/2024^[05] e 391/2025^[06]).

Encontra-se em tramitação o Acompanhamento da Execução do Ajuste (TC-5925/989/22).

1.2 A instrução do Pregão Presencial n. 451/2021, realizada pela 6ª DF, suscitou os seguintes apontamentos (evento 37):

• Item 32 - Consulta À RELAÇÃO DE APENADOS: A empresa contratada consta na relação de impedidos de contratar com a Administração Pública, com base no Art.7, da Lei 10.520/02, combinado com Cláusula 9º, item 9.2.2, alínea “c”, combinado ainda com item 9.2.2.1, todos do Contrato Administrativo nº. 133/2019.; e
• Item 4 – Ausência de recursos orçamentários que assegurassem o pagamento das obrigações a serem executadas no exercício financeiro em curso. Desatendimento ao inciso III, do § 2º, do artigo 7º, da Lei nº 8.666/93.

A municipalidade argumentou que, à época da licitação, foi constatado que a contratada integrava a relação de apenados do Tribunal, porém tratava-se de suspensão do direito de participar de licitação e contratar com a Administração Pública dos municípios de Ribeirão do Sul e Itapirapuã Paulista, não atingindo o município de Santo André.

Sustentou que as secretarias envolvidas elaboraram as declarações dos respectivos ordenadores das despesas, foram emitidas as solicitações de serviços e as correspondentes reservas dos recursos orçamentários de cada unidade administrativa, na proporção de suas cotas. Entretanto, a área responsável pela transmissão da documentação ao sistema AUDESP deixou de juntar os respectivos documentos, apresentando tão somente o empenho da Secretaria de Educação.

Trouxe aos autos as cópias dos documentos de empenho referentes às demais secretarias.

Diante do despacho saneador (evento 99), a municipalidade (evento 211) disponibilizou o histórico dos valores despendidos com a manutenção preventivo-corretiva da frota nos anos de 2022 a 2024.

Argumentou que os valores do contrato lançados a cada período são estimados e depende da dinâmica de manutenção geral de todas as viaturas, derivado de fatores como frota envelhecida – que demanda mais manutenções – e a inclusão de veículos derivados de aquisições, cujas garantias se extinguem, doações recebidas, etc.

Salientou que, antes do modelo de gerenciamento, a frota era abastecida por aquisições de peças, serviços e outras contratações distintas. Os valores de tais contratações, em período anterior que serviu de parâmetro deste modelo de contrato, somou R$ 5.008.161320. Parte dos serviços eram executados por servidores lotados na oficina da Prefeitura, por meio de mão-de-obra própria. Com a redução dos servidores ao longo do tempo ocorreu a permanência dos veículos por um prazo mais longo na oficina, sem contar a reposição de ferramentas e a manutenção de estoques no almoxarifado das peças mais utilizadas. Ainda assim a prestação dos serviços era aquém da expectativa em atender aos usuários em tempo razoável.

Reforçou tratar-se de contrato por valor estimado, sem a possibilidade de se antever – dentre o universo de peças e acessórios – quais seriam utilizados no decorrer do contrato e, mais ainda, seus quantitativos.

Aduziu que o valor estimado, com base no histórico das contratações anteriores, foi utilizado como referência de despesa máxima para este tipo de ajuste. Aos licitantes foi dada a oportunidade de concorrerem com a menor taxa de administração, dentro das condições estabelecidas.

Quanto à forma de execução estabelecida no item IV, 2 “a” e “b”^[07] do contrato combinado com o item 5.1^[08] do seu anexo I do contrato, pugnou que nenhuma compra ou serviço é autorizado sem a devida adequação dos preços com as tabelas oficiais utilizadas (CILIA/SUIV)

O DIPE (evento 199) opinou que a simples obtenção de um valor referencial menor do que o outrora praticado, a vedação de compras sem a adequação dos preços das tabelas CILIA e SUIV e a taxa administrativa negativa, por si sós, não garantem a vantajosidade do sistema escolhido pela municipalidade, sobre a qual [vantajosidade] incide a necessidade de comprovação.

O Ministério Público de Contas (evento 50) entendeu que as justificativas trazidas elidiam as falhas e opinou pela regularidade com ressalva da matéria em análise.

 Em relação às alterações contratuais:

1º Termo Aditivo (TA 293/2022: 1931/989/24, evento 12). Apontamentos:

• não foram apresentadas justificativas aceitáveis para a alteração contratual promovida, em infringência ao art. 65, inciso I, da Lei Federal nº 8.666/93 e ao art. 103, inciso I, das Instruções TCESP nº 001/2020;
• os itens acrescidos não foram especificados, tampouco indicados os respectivos quantitativos, em inobservância ao disposto nos art. 15, §7º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93 e no art. 103, inciso IV, das Instruções TCESP nº 001/2020.

2º Termo Aditivo (TA: 322/2022, TC-1954/989/23, evento 30). Apontamentos:

• Não foi realizada pesquisa de preços a fim de comprovar as vantagens da prorrogação, em inobservância ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 103, inciso V, das Instruções TCESP nº 001/2020.

3º Termo Aditivo (TA 42/2023, TC-9961/989/23, evento 15). Sem apontamentos.

4º Termo Aditivo (TA 01/2024: TC-7277/989/24, evento 29). Apontamentos:

• Não houve o empenho do valor total da despesa contratada, em inobservância ao disposto no art. 60, da Lei Federal nº 4.320/64;
• Não foi realizada pesquisa de preços a fim de comprovar as vantagens da prorrogação, em inobservância ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 103, inciso V, das Instruções TCESP nº 001/2020.

5º Termo Aditivo (TA 224/2024: TC-1173/989/25, evento 36). Apontamentos:

• Encaminhamento intempestivo do ajuste, em desacordo com o art. 100 das Instruções nº 01/2024;
• Termo de Ciência e de Notificação desatualizado, em desconformidade com o Anexo – LC-01, estabelecido nos termos do art. 101, XVII, das Instruções nº 01/2024;
• Realização de despesas sem prévio empenho em inobservância ao art. 60 da Lei Federal nº 4.320/1964;
• Ausência de ampla pesquisa de preços, em descumprimento art. 57, II, da Lei n° 8.666/93 e à jurisprudência deste Tribunal;
• Parecer técnico jurídico precário, sem explorar questão de economicidade, orçamentária e interesse público.

6º Termo Aditivo (TA 391/2025: TC-1724/989/26, evento 19). Apontamentos:

• Encaminhamento intempestivo do ajuste, em desacordo com o art. 100 das Instruções nº 01/2024;
• Ausência de comprovação de que as condições acordadas continuam vantajosas e favoráveis à prorrogação.

A municipalidade anunciou que os motivos que deram causa ao aumento do valor do ajuste inicial foram: a migração da modalidade de contratação de fornecimento convencional para o gerenciamento de uma frota composta por mais de 700 veículos; e, a interrupção dos serviços por mais de três meses, no aguardo da conclusão da contratação e a possibilidade de se iniciar o uso do novo método de contratação.

Defendeu que o contrato se mostrou vantajoso para a manutenção diária dos veículos, tanto pela agilidade como pela qualidade dos serviços prestados.

Argumentou tratar-se de prestação de serviços de gerenciamento e controle de manutenções, com fornecimento de peças e acessórios, para todos os veículos da frota, portanto, não há como definir de antemão quais seriam os serviços ou peças a serem utilizadas para manter a frota em pleno funcionamento diante dos inúmeros eventos que podem ocorrer diariamente. Entretanto, o contrato possui um limite financeiro de gastos que permite a execução dos serviços necessários em cada veículo, de acordo com a disponibilidade orçamentária e financeira do contrato.

Destacou, quanto ao 2º TA, que o valor previsto para a prorrogação foi o inicialmente contratado, não havendo necessidade, nesta oportunidade, de se proceder ao acréscimo efetivado no período contratual anterior por meio do 1º TA. Àquela ocasião o aumento serviu apenas para cobrir eventual despesa até o final da vigência do ajuste e não de se perpetuar para todos os períodos contratuais.

Admitiu não ter realizado a pesquisa de preços para a prorrogação do contrato. Justificou não ter ocorrido devido ao tipo de contratação pois, para a execução das atividades, são coletadas 3 pesquisas de preços pelas oficinas credenciadas pela contratada, quando da apresentação do orçamento da manutenção, momento em que é feita a aferição dos preços e aprovação do menor valor cotado para a execução do serviço. Sobre o orçamento aprovado a contratada aplica o percentual previsto quando da celebração do ajuste.

Assim, entendeu que a pesquisa, quando da prorrogação, é desnecessária, bastando uma declaração do preposto da contratada quanto à compatibilidade dos preços e outros fatores que garantam a vantajosidade da dilação da vigência.

Salientou que a ausência de parecer jurídico isoladamente não possui o condão de macular a contratação, especialmente quando não foi demonstrado qualquer prejuízo ao erário, afronta ao interesse público ou ilegalidade na execução contratual.

Pontuou que o atraso no encaminhamento das informações referentes às alterações contratuais se deveu a procedimentos internos de coleta de assinaturas das diversas secretarias envolvidas na contratação, cujas pastas figuram como usuárias do ajuste.

Consignou, em relação ao 6º TA, ter realizado pesquisa de preços junto a empresas atuantes no segmento, bem como pela análise de contratos públicos equivalentes celebrados por entes da Administração.

O Sr. Vitor Mazzeti Filho defendeu que a norma contida no § 1º do artigo 65 da Lei 8.666/1993 não condiciona os acréscimos a uma suposta conveniência ou a interferências excepcionais. Há apenas uma limitação percentual (25%), desde que obedeça às mesmas condições contratuais.

Reforçou os motivos apresentados pela Prefeitura que serviram de justificativa às alterações do 1º e 2º TAs.

Argumentou, quanto à ausência de pesquisa de preços, não ter ocorrido qualquer mácula ao processo administrativo. Os preços se mantiveram econômicos, com os valores-base inalterados mesmo após 12 meses de sua assinatura. Não houve reajuste e nem mesmo a inflação foi considerada para prorrogar o contrato.

Em sua análise, o DIPE entendeu não ter sido apresentada a memória de cálculo dos orçamentos estimativos do contrato e de suas alterações, nem comprovada a vantajosidade do modelo de gerenciamento adotado, seja por ocasião da contratação, seja na oportunidade das suas prorrogações.

O Parquet de Contas entendeu, diante do conjunto probatório trazido após o despacho saneador proferido pelo Conselheiro Sidney Beraldo e em linha com o parecer do DIPE, que toda a matéria se encontrava comprometida em razão da ausência de comprovação da vantajosidade do modelo de manutenção de frota adotado pelo município, bem como de suas prorrogações contratuais.

1.4 Foi garantido, em todos os processados, o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o(a) Pregão Presencial n. 451/2021 e o Contrato n. 328/21-PJ, realizado entre a Prefeitura Municipal de Santo André e a empresa Fleet Cards Gestão de Frotas Ltda., com vistas à Prestação de serviços de gerenciamento e controle da manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de peças e acessórios originais de reposição para veículos oficiais ou cedidos para a Prefeitura, contemplando a implantação e operação de sistema informatizado e de recursos tecnológicos, propiciando à contratante a gestão e o controle das informações.

Examino ainda os Termos de Aditamentos n. 293/2022, 322/2022, 42/2023, 01/2024, 224/2024 e 391/2025 (1º a 6º TAs, respectivamente).

Encontra-se em fase de instrução o Acompanhamento da Execução do Ajuste (TC-5925/989/22), que não integra o escopo deste julgamento. No momento oportuno a matéria será examinada.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 Consigno, inicialmente, que a ementa do objeto, prevista pelo instrumento convocatório, não condiz com a realidade do contrato e as teses dispostas pela municipalidade corroboram a premissa.

À sobeja a municipalidade manifesta no sentido de que os serviços são realizados sob demanda, ou seja, à medida das intercorrências ocorridas. Se realmente tivesse sido instaurado um plano de manutenção preventivo de gestão da frota o fluxo seria invertido, as intercorrências – embora não deixassem de existir – se dariam em patamar menor.

Eis a razão de, em diversas oportunidades, a municipalidade argumentar acerca da sua impossibilidade de mensuração dos quantitativos: seu foco não é a prevenção, é a demanda. Diante da concentração na necessidade de resolução quotidiana das quebras de seus veículos a Administração não logrou êxito em demonstrar a vantajosidade da sistemática adotada e, na mesma medida, a de suas sucessivas prorrogações.

Em diversas ocasiões a defesa lança mão de expressões como “valor estimativo” e dependência da demanda, o que deixa claro ter ocorrido erro já na definição do objeto do contrato. Falha que, por sucedâneo lógico, espraiou-se para as alterações contratuais subsequentes, uma vez que a delimitação do escopo do objeto pretendido foi mal dimensionada desde a sua origem, ainda na fase preparatória do certame.

Em relação ao fato de os orçamentos das aquisições das peças e/ou dos serviços prestados – realizados apenas no âmbito das empresas credenciadas pela contratada – refletirem a realidade do mercado, não consta do instrumento convocatório e de seus anexos quaisquer vinculações a tabelas-índice, de forma que, segundo as regras postas, seria aplicada a taxa de desconto pactuada (-23,55%) sobre os preços cotados, nos termos do item IV.2.b do Contrato, anteriormente reproduzido.

Não há menção da forma de aferição dos orçamentos (menor preço, preço médio, etc.) ou se trata, no caso de compra de peças, daquelas originais ou as do mercado paralelo.

A distinção é importante a fim de não contaminar a análise em si. Os preços de peças originais são, na prática do mercado, notoriamente superiores aos das peças ditas paralelas. Então, tem-se a possibilidade de duas realidades distintas sendo sopesadas.

Neste sentido, não merece acolhimento o argumento da defesa no sentido de que a aprovação ou autorização dos serviços se dá após a consulta e conferência pela Gerência de Manutenção da Frota às tabelas CILIA/SUIV, fora do escopo pactuado.

Estes dois sistemas lançam mão de preços de referência para preços de acessórios e de peças genuínas (originais) que, como dito, é na práxis superior aos de “peças paralelas”.  O grau de comparabilidade fica, pois, comprometido, e, por consequência lógica, a tese defensória.

Nestes termos, trago excerto do parecer do D. DIPE, extraído do manual CadTerc sobre o tema:

“Do ponto de vista do Direito Administrativo, o gerenciamento do serviço de manutenção pretenderia ser um instrumento destinado a elevar o teor de concretização do princípio da eficiência, preconizado pelo art. 37, caput, da CF/1988, na premissa, carente de comprovação a cada caso, de que ambos os segmentos – o da empresa gerenciadora e o das empresas profissionais executores – serão capazes de, superiormente, produzir os resultados com que conta a esfera governamental para assegurar apoio adequado aos fins de interesse público que lhe cumpre alcançar.”

Quanto à dilatação da vigência do ajuste, falha apontada em diversas das alterações contratuais, não procede o argumento da defesa de ser suficiente uma declaração firmada pelo preposto da contratada quanto à compatibilidade dos preços praticados com os de mercado ou o arrolamento de outros motivos que indiquem a vantagem da manutenção do ajuste. A responsabilidade pela demonstração da vantajosidade é da Administração, e esta não pode ser transferida ao próprio contratado. Este, por óbvio, busca conservar sua condição de prestador dos serviços. Sua manifestação tem viés e, por esta razão, é obrigação do Poder Público investigá-la.

É, assim, o Poder Público quem deve aferir se, de fato, há interesse e proveito econômico – segundo as condições postas – de preservação do vínculo contratual. Tal mensuração é realizada a partir de pesquisas realizadas pela própria contratante e instrumentalizadas nos autos dos respectivos processos administrativos que dão sustentação às alterações contratuais.

Tampouco a manutenção dos preços vigentes à época do ajuste precedente ou a não recomposição do índice inflacionário não traduzem uma realidade de mercado volátil, como no caso em questão das peças veiculares. Preservar o valor pretérito, em uma dinâmica mercadológica variável, não resulta, por si só, em economicidade, há que se quantificá-la, como dito anteriormente.

Na única tentativa de demonstração da vantagem econômica de preservação da manutenção do vínculo, referente ao 6º TA, a Prefeitura não foi feliz. Acostou aos autos cópias de cotações fornecidas por empresas cujas taxas de administração eram positivas, situadas no patamar de 3%. Na matéria em exame o pacto se deu sobre taxa negativa (-23,55%). Os paradigmas não autorizam comparação.

2.3 Feitas todas as considerações, a licitação, o contrato e suas alterações nos termos constantes destes processados – NÃO podem ser aprovadas, pelos fundamentos anteriormente expostos, à exceção da terceira alteração contratual, sobre a qual recai o juízo de conhecimento.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial n. 451/2021 e o Contrato n. 328/21-PJ (TC-5799/989/22) e os Termos Aditivos n. 293/2022, 322/2022, 01/2024, 224/2024 e 391/2025 (TCs-1931/989/23, 1954/989/23, 7277/989/24, 1173/989/25 e 1724/989/26). CONHEÇO do TA n. 42/2023 (TC-9961/989/23).

Acione-se o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

3) Oficiar nos termos dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 29 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 29 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR