GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO:

Em exame a Representação, originalmente com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Metatron Trading Ltda., comunicando possíveis irregularidades na condução da Concorrência Eletrônica nº 05/2025 (Edital nº 40/2025) promovida pela Prefeitura Municipal de Itatiba. O certame tinha como objeto a contratação de serviços para construção de rampas acessíveis, execução de drenagem e pavimentação de viela no loteamento San Martin.

A representante insurge-se contra a sua desclassificação no certame. Alega, em síntese, que, embora tenha apresentado a proposta de menor preço, foi desclassificada por falhas formais na planilha de custos, motivadas pela concessão de prazo exíguo (5 horas e 23 minutos) para readequação, enquanto a outros licitantes teriam sido concedidos prazos dilatados de até 24 horas. Sustenta que essa conduta afrontou os princípios da isonomia, do formalismo moderado e da ampla competitividade. Afirma ainda que sua proposta é plenamente exequível e que a desclassificação ocorreu sem a realização de diligências adequadas para comprovação (evento 1).

O e. Conselheiro Substituto-Auditor, Samy Wurman, por meio de decisão (evento 11), indeferiu o pedido liminar, uma vez que o procedimento licitatório já se encontrava concluído, e fixou prazo para a Municipalidade apresentar justificativas.

A Prefeitura de Itatiba juntou aos autos suas manifestações e documentos pertinentes, relativos à condução do certame e ao julgamento dos recursos administrativos (evento 43).

Com a comprovação da assinatura do Contrato nº 79/2025 (evento 50.1), o processo, inicialmente tratado no rito cautelar, foi recepcionado como Representação ordinária pelo e. Conselheiro Wagner de Campos Rosário (evento 60).

A equipe de Auditoria (UR-03) instruiu os autos e opinou pela improcedência da representação. Destacou que o preço ofertado pela representante (R$ 246.843,84) representava 62,95% do valor orçado pela Administração, atraindo a presunção de inexequibilidade. Concluiu que a licitante falhou ao apresentar apenas a planilha orçamentária, sem a composição analítica de preços, apresentando ainda quantitativos e valores inconsistentes em relação ao exigido, o que inviabilizou a aferição da viabilidade econômica da proposta (evento 77).

Diante do montante envolvido, inferior a 200.000 UFESP’s, foi determinada a redistribuição do feito para Conselheiro Substituto-Auditor (evento 81).

O Ministério Público de Contas (MPC), em sua análise, corroborou o entendimento da equipe de Auditoria. O parquet salientou que a desclassificação não decorreu de mera impropriedade formal, mas de inconsistências substanciais e da omissão na entrega da composição analítica de custos. Não obstante pugnar pela improcedência, o MPC sugeriu a emissão de recomendação à Origem para uniformização dos prazos concedidos aos licitantes em certames futuros (evento 105).

É o relatório.

DECISÃO:

A controvérsia diz respeito à regularidade das condições oferecidas à representante para demonstrar a exequibilidade de sua proposta e sanar as inconsistências apontadas na respectiva planilha. Com o devido respeito aos entendimentos da Fiscalização e do Ministério Público de Contas, considero procedente a representação, em razão da disparidade injustificada dos prazos concedidos para cumprimento de exigências equivalentes e da insuficiência da motivação apresentada para esse tratamento.

1. Da desigualdade dos prazos e da insuficiência de motivação

A ata da sessão pública permite reconstituir as convocações. Em 26/06/2025, a representante, identificada como Participante 11, recebeu inicialmente uma hora para inserir a planilha readequada. Às 09h37min, a Agente de Contratação acrescentou a exigência de decomposição dos custos e, na sequência, fixou o termo final às 15h00min do mesmo dia. O intervalo disponível para o atendimento do conjunto das exigências passou a ser, portanto, de aproximadamente 5 horas e 23 minutos (evento 43.3, p. 4).

Após a desclassificação da Metatron, os Participantes 13, 12, 05 e 06 foram convocados para apresentar planilha readequada, decomposição dos custos, BDI e cronograma, com prazos expressamente anunciados como de 24 horas (evento 43.3, p. 4 a 6). Em algumas convocações, o termo final indicado representou intervalo cronológico ainda maior: para o Participante 13, convocado em 27/06/2025, foi fixado o dia 30/06/2025, às 15h00min; para o Participante 05, convocado em 08/07/2025, foi fixado o dia 10/07/2025, às 15h00min.

O ponto relevante é a diferença de oportunidade para cumprir o mesmo encargo na fase de análise das propostas. A faculdade de fixar o prazo, prevista no item 7.7.1 do edital, deve ser exercida segundo critérios objetivos, razoáveis e verificáveis. A isonomia admite diferenciações fundadas nas circunstâncias de cada convocação, mas exige motivação concreta que explique por que participantes submetidos a exigências equivalentes receberam condições temporais sensivelmente distintas.

O intervalo de 5 horas e 23 minutos não é, por si só, necessariamente inválido. No caso, contudo, a Administração passou a conceder aos licitantes subsequentes prazo substancialmente superior para fornecer o mesmo conjunto de elementos, sem indicar dificuldade específica, alteração da exigência ou outra circunstância capaz de justificar a distinção em relação à representante.

Também é necessário distinguir esse encargo da apresentação de documentos de habilitação, para a qual o item 8.6.1 do edital estabelecia duas horas. A manifestação municipal sobre os recursos administrativos explica o emprego desse prazo de habilitação e a comunicação dos atos pela plataforma eletrônica, mas, quanto à Metatron, limita-se a invocar a falta da composição de custos e o resultado da análise técnica. Não enfrenta a diferença entre o prazo concedido à representante e os prazos posteriores para planilha, decomposição dos custos, BDI e cronograma (evento 43.5). A justificativa de expediente municipal registrada na convocação da Amaral, em outra etapa, tampouco explica essa disparidade.

A remissão da decisão administrativa às manifestações técnica e jurídica é forma admissível de motivação. No entanto, a adoção dessas razões não supre argumento relevante que elas próprias deixaram sem resposta. As justificativas encaminhadas a este Tribunal também não apresentam fundamento específico para a distinção (evento 43). Ficam comprometidos, assim, os princípios da igualdade, da motivação e do julgamento objetivo, expressamente previstos no art. 5º da Lei Federal nº 14.133/2021.

A exigência de tratamento isonômico encontra expressão no precedente deste Tribunal a seguir transcrito, em hipótese que igualmente discutia a aplicação diferenciada de critérios entre participantes:

“A inabilitação, portanto, não encontrou respaldo fático demonstrável, tendo sido aplicado critério que, à vista dos documentos da empresa vencedora, não se sustenta de forma isonômica. [...] Agrava o quadro o fato de que a empresa vencedora apresentou planilha estruturalmente idêntica [...] tendo sido habilitada sem qualquer ressalva. A disparidade de tratamento viola os princípios da isonomia e da impessoalidade que devem presidir os certames licitatórios.”
(TCE/SP, Sentença do Aud. Antonio Carlos dos Santos, TC-00016981.989.25-4)

 

A Metatron acusou ciência da convocação e enviou sua planilha às 13h12min, antes do termo final, sem pedido de prorrogação registrado na ata. Esses fatos devem ser considerados e impedem atribuir automaticamente todos os defeitos da proposta à insuficiência de tempo. Entretanto, a ausência de pedido de dilação não afasta o dever da Administração de justificar a concessão de condições mais favoráveis aos demais participantes. A assimetria somente se tornou plenamente identificável com as convocações posteriores.

2. Da exequibilidade e do saneamento das planilhas

Os apontamentos da Secretaria de Obras e Serviços Públicos são relevantes e não podem ser reduzidos, indistintamente, a pequenas falhas formais. O parecer registra a ausência de composição analítica de preços, divergências de quantitativos nos itens 5.8 e 6.2 e possível inviabilidade do preço do item 5.7, relativo à construção de passeio. Neste último, foram cotejados o custo do concreto e a parcela remanescente para mão de obra, formas e lastro de brita (evento 1.8; evento 43.2, p. 9 e 10).

A proposta de R$ 246.843,84 correspondia a 62,95% do orçamento de R$ 392.118,46, situando-se abaixo do parâmetro de 75% aplicável a obras e serviços de engenharia. Era, portanto, legítima a exigência de elementos técnicos capazes de demonstrar sua viabilidade. A afirmação da licitante de que conseguiria executar o objeto não substitui essa demonstração.

O parâmetro do art. 59, § 4º, deve ser examinado em conjunto com o inciso IV e o § 2º do mesmo artigo[1]. Conforme a orientação do TCU no Acórdão nº 803/2024-Plenário, trata-se de presunção relativa de inexequibilidade, a ser submetida à verificação mediante oportunidade de demonstração da viabilidade da proposta[2]. Isso autoriza a apuração rigorosa dos custos e, se a exequibilidade não for demonstrada em condições regulares, a desclassificação.

Houve, efetivamente, diligência inicial: a composição analítica foi solicitada em sessão. A irregularidade não consiste na inexistência absoluta dessa providência, mas nas condições desiguais em que ela foi oferecida. A análise técnica posterior explicou os problemas da planilha recebida, porém não substituiu a oportunidade de a representante responder aos apontamentos sob parâmetro temporal equivalente ao adotado nas convocações subsequentes.

Além disso, os itens 7.8 e 7.8.1 do edital admitem a correção de erros no preenchimento da planilha, desde que não haja majoração do preço nem alteração da substância da proposta. Essa disciplina deve ser considerada em conjunto com os arts. 12, III, e 59, I e V, da Lei nº 14.133/2021. A correção não é automática: cabe verificar quais inconsistências podem ser sanadas e quais comprometem o conteúdo ou a exequibilidade da oferta.

Essa verificação assume especial importância porque o objeto foi contratado em regime de empreitada por preço unitário. A manutenção do preço global, isoladamente, não torna irrelevantes os quantitativos e os preços dos serviços que servirão de base às medições. Eventual saneamento teria de preservar o objeto, os quantitativos exigidos e a consistência dos preços, sem transformar a diligência em apresentação de nova proposta.

Nesse contexto, seria necessário franquear oportunidade de esclarecimento e, nos limites admitidos pelo edital, de correção, sob condições isonômicas, antes de encerrar definitivamente a participação da representante. O formalismo moderado não dispensa a composição analítica exigida nem impõe sucessivas oportunidades indefinidas ao licitante que deixa de atender a uma diligência regularmente conduzida.

Também o precedente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios a seguir transcrito, embora proferido sob a legislação anterior, é pertinente quanto à necessidade de tratamento igualitário e de critérios objetivos na concessão de oportunidades aos participantes:

“A concessão de prazo para apresentação de documentos em favor de apenas alguns licitantes em detrimento de outros, configura hipótese de violação aos princípios da isonomia, da ampla competição, da impessoalidade e da legalidade."

"Assim, o ato praticado pela autoridade administrativa de inabilitar a licitante no certame é abusivo e ilegal, porquanto desrespeitou o devido processo licitatório, bem como interpretou as regras previstas no edital restritivamente dando tratamento desigual aos participantes, ferindo assim o princípio da competitividade que deve ser perseguido pela Administração Pública."

"O edital de licitação não pode dar margem a dúvida interpretativa, devendo indicar obrigatoriamente o critério de julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos [...], como forma de garantir a ampla competição dos licitantes e o respeito ao princípio da igualdade."

(TJDFT, 3ª Turma Cível, Remessa de Ofício 20130111772162RMO, Rel. Des. Nídia Corrêa Lima, Acórdão nº 824134, DJE 14/10/2014)

Diverjo, portanto, da conclusão de improcedência sustentada pela Fiscalização e pelo MPC. As omissões e inconsistências por eles identificadas afastam o reconhecimento imediato da exequibilidade da proposta, mas não sanam a desigualdade documentada no procedimento. Para reconhecer a violação à isonomia, não é necessário concluir que a Metatron certamente executaria a obra ou venceria o certame se recebesse prazo maior. O vício reside na restrição injustificada da oportunidade de produzir a demonstração exigida, em comparação com os demais licitantes.

A procedência fica assentada nessa irregularidade procedimental. Não se declara que todos os defeitos da planilha eram sanáveis, que decorreram exclusivamente do prazo concedido ou que a representante possuía direito à adjudicação.

3. Da repercussão econômica e dos efeitos da decisão

A proposta da representante foi de R$ 246.843,84, enquanto a adjudicação e a homologação ocorreram por R$ 360.748,12, em favor da Amaral Engenharia, Construção e Comércio Ltda. (evento 43.5). A diferença nominal é de R$ 113.904,28, correspondendo a uma oferta vencedora 46,14% superior àquela apresentada pela Metatron.

Essa diferença dimensiona a relevância econômica da disputa e reforça a necessidade de cuidado na análise das ofertas. Não constitui, entretanto, prova de dano ao erário nesse montante ou, por si só, de sobrepreço da contratação, pois a aptidão da proposta de menor valor permaneceu sem demonstração suficiente. O art. 11 da Lei nº 14.133/2021 exige conciliar seleção da proposta apta a produzir o resultado mais vantajoso, tratamento isonômico e prevenção de contratações por preços manifestamente inexequíveis.

A assinatura do Contrato nº 79/2025, comprovada no evento 50.1, não impede o julgamento da irregularidade na representação ordinária. Tampouco conduz, por si só, à invalidação automática do ajuste. Os autos não contêm elementos atuais suficientes sobre sua execução física e financeira e sobre os efeitos concretos de eventual desconstituição, análise exigida pelos arts. 147 e 148 da Lei nº 14.133/2021.

Por essas razões, reconheço a irregularidade da condução do certame no ponto examinado, sem determinar, nesta representação, o retorno à fase de julgamento das propostas ou a anulação do contrato. A apuração das responsabilidades e a avaliação de eventuais medidas administrativas deverão observar as circunstâncias da execução e o interesse público, com as informações a serem prestadas pela Municipalidade.

Ante o exposto, no exercício da competência prevista no artigo 57, inciso XI, do Regimento Interno, com a redação dada pela Resolução nº 12/2025, JULGO PROCEDENTE a representação apresentada pela empresa Metatron Trading Ltda., em razão da concessão de prazos desiguais, sem justificativa suficiente, para apresentação e saneamento das planilhas e demonstração da exequibilidade das propostas, em afronta aos princípios da isonomia, da motivação e do julgamento objetivo.

Expeço RECOMENDAÇÃO à Prefeitura Municipal de Itatiba para que, em certames futuros, adote critérios objetivos e isonômicos na fixação dos prazos para apresentação de planilhas, composições de custos e documentos complementares, registrando a motivação de eventuais diferenciações e assegurando o saneamento das inconsistências nos limites da lei e do edital.

DETERMINO, ainda, que a Municipalidade, no prazo de 30 (trinta) dias, contado do recebimento do ofício a ser expedido após o trânsito em julgado, informe as providências adotadas para apurar a ocorrência e prevenir sua repetição, bem como a situação atual da execução física e financeira do Contrato nº 79/2025 e as medidas administrativas avaliadas em face da irregularidade reconhecida, observados os arts. 147 e 148 da Lei nº 14.133/2021.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) aguardar o decurso do prazo recursal e certificar;

b) oficiar à Prefeitura Municipal de Itatiba, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando cópia desta decisão e requisitando as informações determinadas, no prazo de 30 (trinta) dias contado do recebimento do ofício, com advertência de que o não atendimento sem causa justificada poderá ensejar a aplicação da multa prevista no artigo 104, inciso III, do mesmo diploma;

c) Comunicar à Câmara Municipal de Itatiba remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93;

d) dar ciência desta decisão à Representante.

e) com a resposta da Municipalidade, ou decorrido o prazo sem atendimento, encaminhar os autos à Fiscalização para verificar o cumprimento da determinação, retornando em seguida a este Gabinete.

AMFS/05-a

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO PROCEDENTE a representação apresentada pela empresa Metatron Trading Ltda., em razão da concessão de prazos desiguais, sem justificativa suficiente, para apresentação e saneamento das planilhas e demonstração da exequibilidade das propostas. Expeço RECOMENDAÇÃO à Prefeitura Municipal de Itatiba para adoção de critérios objetivos e isonômicos na fixação desses prazos, com motivação de eventuais diferenciações e saneamento das inconsistências nos limites da lei e do edital. DETERMINO que a Municipalidade, no prazo de 30 (trinta) dias contado do recebimento do ofício a ser expedido após o trânsito em julgado, informe as providências adotadas para apurar a ocorrência e prevenir sua repetição, bem como a situação atual da execução física e financeira do Contrato nº 79/2025 e as medidas administrativas avaliadas, observados os arts. 147 e 148 da Lei nº 14.133/2021. Não se determina, nesta representação, o retorno à fase de julgamento das propostas ou a anulação do contrato. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/05-a