TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Licitação. Serviços de fisioterapia. Planejamento. Quantitativos sem memória de cálculo. Vedação a consórcios com motivação insuficiente. Limitação geográfica justificada pela natureza do objeto. Preços compatíveis com a pesquisa de mercado. Regularidade com ressalvas. Termo aditivo regular.

RELATÓRIO

Responsáveis:

• Eduardo Boigues Queroz, Prefeito Municipal;
• Mário Toyama, Secretário Municipal de Administração e Modernização, responsável pela adjudicação e homologação do certame;
• Gabriel da Rocha Costa, Secretário Municipal de Saúde, signatário do Contrato nº 119/2024 e do 1º Termo de Aditamento nº 193/2025;
• Bruna Ferreira Fernandes, Sócia Administradora da Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda., signatária dos referidos ajustes.

Em apreciação nesta oportunidade os processados TC-013244.989.25-7 e TC-001573.989.26-6, autuados para tratar, respectivamente, do Pregão Eletrônico nº 90048/2024 e do decorrente Contrato nº 119/2024, bem como do 1º Termo de Aditamento nº 193/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba e Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de fisioterapia, hidroterapia e fisioterapia domiciliar aos usuários da rede municipal de saúde.

O Acompanhamento da Execução Contratual é tratado no TC-013500.989.25-6, atualmente em instrução, e será apreciado oportunamente.

Passo ao relato individualizado dos processos de trâmite conjunto.

1. TC-013244.989.25-7

O Pregão Eletrônico nº 90048/2024, regido pela Lei Federal n. 14.133/2021,  foi promovido para a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de fisioterapia, hidroterapia e fisioterapia domiciliar, em clínica própria, compreendendo os procedimentos pertinentes às especialidades fisioterapêuticas, com fornecimento de todo o material e equipamento necessário ao atendimento dos usuários do-s serviços de saúde do Município.

O edital foi objeto de impugnação por João Ramos de Oliveira (evento n. 1.25 e 1.27), que questionou o sigilo do orçamento estimado, e pela Clínica Girassol Fisioterapia Ltda. (eventos n. 1.28 a 1.30), que se insurgiu contra a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio e a exigência de experiência mínima de dois anos nos atestados de qualificação técnica. As insurgências foram indeferidas pela Administração.

A sessão pública foi aberta em 05/12/2024 (evento n. 1.39), e contou com uma única proponente, a Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda. A proposta, inicialmente no valor de R$ 4.200.000,00, foi negociada para R$ 3.840.000,00. A empresa foi classificada e habilitada, não havendo inabilitação de licitantes ou interposição de recursos.

O objeto foi adjudicado e homologado em 09/12/2024.

Parte superior do formulário

Em 27/12/2024, foi celebrado o Contrato nº 119/2024 com a Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda., pelo valor de R$ 3.840.000,00, sendo R$ 320.000,00 mensais, com vigência até 27/12/2025.

A 4ª Diretoria de Fiscalização, em relatório encartado no evento 36.15, concluiu pela irregularidade da matéria, em razão dos seguintes apontamentos:

a) ausência de memórias de cálculo no Estudo Técnico Preliminar para justificar as quantidades estimadas, com reflexos nas exigências de qualificação técnica;

b) vedação à participação de empresas reunidas em consórcio mediante justificativas consideradas genéricas, aliada à elevada exigência de qualificação técnica;

c) exigência de localização da clínica em raio máximo de 3 km;

d) impropriedade redacional na cláusula relativa ao período de experiência exigido nos atestados de qualificação técnica;

e) participação de apenas uma proponente, a mesma empresa que já executava os serviços em contratações anteriores;

f) preços superiores aos praticados na contratação anterior, com acréscimos de 31,27% para fisioterapia e 38,47% para hidroterapia;

g) ausência de cláusula contratual prevendo critérios de atualização monetária; e

h) ausência de divulgação do contrato no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP.

A instrução destacou, em especial, que a deficiência na demonstração dos quantitativos estimados repercutiu na exigência de comprovação de experiência anterior em 90.000 atendimentos de fisioterapia.

Quanto à competitividade, relacionou a vedação à participação de consórcios, a exigência de qualificação técnica e a limitação geográfica para instalação da clínica ao fato de o certame ter contado com apenas uma proponente.

No tocante aos preços, embora tenha registrado acréscimos de 31,27% para fisioterapia e de 38,47% para hidroterapia em comparação com a contratação anterior, consignou que a proposta vencedora ficou 34,79% abaixo do orçamento estimado pela Administração.

Notificada, a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba apresentou esclarecimentos no evento 96.

Quanto à estimativa dos quantitativos, sustentou que se tratava de serviço continuado, já executado anteriormente, e que o dimensionamento considerou a demanda reprimida existente no Município, apontando média de aproximadamente 310 pedidos médicos semanais.

Defendeu que a exigência de comprovação de 90.000 atendimentos correspondia a 50% do quantitativo anual estimado de fisioterapia, de 180.000 atendimentos, encontrando respaldo no artigo 67, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

No que se refere à vedação de consórcios, alegou que o objeto não apresentava alta complexidade técnica ou grande vulto econômico e poderia ser executado por empresa individualmente habilitada.

Quanto à exigência de localização da clínica em raio máximo de 3 km, afirmou que a medida teve por finalidade facilitar o deslocamento dos pacientes, especialmente daqueles com deficiência ou mobilidade reduzida, considerando, ainda, a concentração de equipamentos de saúde na região central do Município e a concessão de prazo de 90 dias para eventual instalação da unidade.

Sobre a cláusula relativa aos atestados de qualificação técnica, sustentou que a previsão se destinava a estabelecer período mínimo de experiência, e não a impedir a apresentação de atestados relativos a período superior, destacando não ter ocorrido inabilitação por esse motivo.

A Origem argumentou, ainda, que a participação de uma única proponente não demonstraria, por si só, restrição à competitividade, tampouco o fato de a vencedora já executar os mesmos serviços em contratações anteriores.

Em relação aos preços, ponderou que o ajuste anterior remontava a 2019 e que a comparação deveria considerar a evolução dos custos no período. Ressaltou, ainda, que a contratação foi precedida de pesquisa de preços e que a proposta vencedora permaneceu abaixo do orçamento estimado.

Por fim, reconheceu a ausência de cláusula específica acerca da atualização monetária, informando que as minutas posteriormente adotadas já foram adequadas, e comprovou a divulgação do Contrato nº 119/2024 no PNCP.

Ao final, requereu o julgamento pela regularidade da matéria, sem prejuízo da emissão de recomendações.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 85).

2. TC-001573.989.26-6

O 1º Termo de Aditamento nº 193/2025 ao Contrato nº 119/2024, celebrado em 23/12/2025 entre a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba e Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda., pelo valor de R$ 3.840.000,00, teve a finalidade de prorrogar a vigência do ajuste por mais 12 meses, até 27/12/2026.

A Fiscalização, em relatório encartado no evento 12, não registrou apontamentos de irregularidades que comprometessem o aditamento, ressalvando, contudo, que, por estar pendente de julgamento a matéria originária tratada no TC-013244.989.25-7, o termo deveria seguir o entendimento a ser adotado quanto ao ajuste principal, em observância ao princípio da acessoriedade.

A Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba apresentou esclarecimentos no evento n. 42.

Sustentou, em resumo,  que o termo aditivo poderia ser apreciado autonomamente, pois a Fiscalização não identificou irregularidades próprias, defendendo que o princípio da acessoriedade não incide de forma automática. Requereu, ao final, o julgamento de regularidade do ajuste, sem prejuízo de recomendações.

Posteriormente, a contratada apresentou justificativas no evento 77, destacando a regularidade formal do aditamento e sua vinculação ao processo principal. Requereu o julgamento de regularidade ou, subsidiariamente, a suspensão do feito até a apreciação do TC-013244.989.25-7.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas,

DECIDO.

Em exame os processados TC-013244.989.25-7 e TC-001573.989.26-6, que tratam, respectivamente, do Pregão Eletrônico nº 90048/2024 e do decorrente Contrato nº 119/2024, bem como do 1º Termo de Aditamento nº 193/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba e Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda.

A instrução apontou falhas relacionadas ao planejamento da contratação, às condições de participação e qualificação técnica, à competitividade, aos preços e à formalização do instrumento contratual.

As ocorrências, contudo, à vista das justificativas e dos elementos posteriormente reunidos nos autos, não se mostram suficientes para comprometer a matéria, que comporta julgamento favorável, sem prejuízo de ressalvas.  

Passo à análise amiúde dos apontamentos.  

De início, subsiste a deficiência na formação dos quantitativos estimados. O Estudo Técnico Preliminar previu 15.000 sessões mensais de fisioterapia sem apresentar as correspondentes memórias de cálculo, séries históricas ou outros elementos documentais que demonstrassem, de forma objetiva, o dimensionamento da demanda, em desacordo com o artigo 18, § 1º, IV, da Lei nº 14.133/2021.

A falha assume especial relevância porque o quantitativo estimado serviu de parâmetro para a exigência de comprovação de experiência anterior em 90.000 atendimentos de fisioterapia.

Não obstante, os elementos reunidos durante a instrução permitem mitigar seus efeitos. A contratação anterior previa 150.000 atendimentos anuais de fisioterapia e 12.000 de hidroterapia, correspondentes, aproximadamente, a 12.500 e 1.000 atendimentos mensais, respectivamente.

Nesse contexto, os quantitativos de 15.000 sessões mensais de fisioterapia e 1.000 de hidroterapia adotados na nova contratação guardam relação com os volumes anteriormente executados, tendo a defesa apresentado, ainda, elementos referentes à demanda reprimida existente no Município.

Tais circunstâncias não suprem a necessária formalização das memórias de cálculo na fase preparatória, mas afastam a conclusão de que os quantitativos tenham sido arbitrariamente estabelecidos ou desprovidos de suporte material, permitindo que a impropriedade seja relevada mediante ressalva e recomendação para futuros certames.

No tocante à vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, verifico que a Administração apresentou justificativa ainda na fase interna do procedimento, fundamentando a opção na ausência de alta complexidade técnica ou grande vulto econômico do objeto e no entendimento de que sua execução poderia ser assumida por empresa individualmente habilitada.

Não se trata, portanto, de ausência de motivação.

As razões apresentadas, contudo, mostram-se insuficientemente individualizadas diante das características concretas da contratação. A Administração também sustentou, de forma genérica, que a formação de consórcios poderia reduzir a competição pela reunião de potenciais concorrentes, sem demonstrar de que modo tal circunstância se verificaria no mercado relacionado ao objeto licitado.

O ponto ganha relevo diante da exigência de experiência anterior em 90.000 atendimentos e do resultado do certame, que contou com apenas uma proponente.

Ainda assim, não há elementos suficientes para estabelecer relação direta entre a vedação aos consórcios e a reduzida participação no certame, tampouco para concluir pela existência de direcionamento ou prejuízo à seleção da proposta mais vantajosa.

A ocorrência, portanto, comporta ressalva, devendo a Origem, em futuros procedimentos, observar que eventual vedação à participação de consórcios, nos termos do artigo 15 da Lei nº 14.133/2021, seja amparada em motivação concreta e vinculada às particularidades do objeto e do respectivo mercado.

No que se refere à limitação geográfica para instalação da clínica, as justificativas apresentadas mostram-se compatíveis com a natureza do objeto. Os serviços de fisioterapia e hidroterapia são prestados nas instalações da contratada, impondo o deslocamento dos próprios usuários, entre os quais pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. O Estudo Técnico Preliminar relacionou a escolha da região central à acessibilidade, à facilidade de deslocamento e à integração com os equipamentos da rede municipal de saúde.

A exigência, ademais, não condicionou a participação no certame à prévia instalação da clínica no local indicado, tendo sido assegurado à vencedora prazo de 90 dias para implantação da unidade.

A matéria encontra respaldo, ainda, em precedente deste Tribunal. No TC-016049.989.24-7, em Exame Prévio de Edital, o Tribunal Pleno, na sessão de 21/08/2024, sob relatoria do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, consignou “ser legítimo o estabelecimento de distância máxima para a localização do laboratório”, ressalvando, naquele caso, a necessidade de reavaliação do raio diante das características do mercado local e da ausência de justificativas da Administração.

Nesse contexto, não vislumbro restrição indevida à competitividade, mostrando-se pertinente a delimitação territorial adotada à finalidade da contratação. Recomendo, por oportuno, que, em futuros certames, a definição da extensão do raio seja acompanhada de elementos objetivos que demonstrem sua proporcionalidade em relação às características do mercado e às necessidades dos usuários.

A impropriedade redacional relativa aos atestados de qualificação técnica tampouco compromete o certame. A previsão de experiência mínima por período “não superior a três anos” reproduziu de forma inadequada o artigo 67, § 5º, da Lei nº 14.133/2021, mas não houve inabilitação com base nessa cláusula nem repercussão concreta sobre o resultado da licitação.

A participação de apenas uma proponente, por sua vez, não constitui, isoladamente, causa de irregularidade.

O apontamento relativo aos preços não compromete a contratação. A pesquisa realizada pela Administração utilizou propostas de fornecedores e referências contemporâneas de mercado, tendo os valores contratados permanecido abaixo dos preços referenciais e representado desconto global de 34,79% sobre o orçamento estimado. A comparação com o ajuste anterior, por si só, não evidencia sobrepreço ou ausência de economicidade.

Remanescem falhas formais quanto à ausência de cláusula específica de atualização monetária e à divulgação intempestiva do contrato no PNCP. A primeira foi reconhecida pela Administração, que informou a adequação das minutas posteriores, enquanto o ajuste foi posteriormente disponibilizado no Portal, circunstâncias que permitem o tratamento das ocorrências mediante recomendação.

O conjunto dos autos, portanto, revela impropriedades de planejamento e formalização, sem demonstração de prejuízo ao erário, sobrepreço, direcionamento ou comprometimento material da contratação.

Quanto ao 1º Termo de Aditamento nº 193/2025, objeto do TC-001573.989.26-6, a Fiscalização não identificou irregularidades próprias, o que encaminha a matéria à regularidade.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 90048/2024 e o decorrente Contrato nº 119/2024, tratados no TC-013244.989.25-7, e REGULAR o 1º Termo de Aditamento nº 193/2025, objeto do TC-001573.989.26-6, ambos formalizados entre a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba e a Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda..

Deve a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba atentar, em futuros procedimentos da espécie, para as ressalvas e recomendações consignadas no corpo deste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

EXTRATO: 

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 90048/2024 e o decorrente Contrato nº 119/2024, tratados no TC-013244.989.25-7, e REGULAR o 1º Termo de Aditamento nº 193/2025, objeto do TC-001573.989.26-6, ambos formalizados entre a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba e a Fisioclin Centro de Hidroterapia e Fisioterapia Especializada Ltda..

Deve a Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba atentar, em futuros procedimentos da espécie, para as ressalvas e recomendações consignadas no corpo deste decisório.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se