TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: TERCEIRO SETOR. TERMO DE COLABORAÇÃO. TERMO ADITIVO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRATIVO DOS CUSTOS PARA ESTIPULAÇÃO DAS METAS E DO ORÇAMENTO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VANTAJOSIDADE DA PARCERIA. IRREGULARIDADE DO AJUSTE PRINCIPAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. IRREGULARIDADE.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre a análise de repasses ao terceiro setor, decorrentes de Termo de Colaboração celebrado entre a Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, por intermédio da Unidade Regional de Ensino de Santo Anastácio, e a entidade Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE de Santo Anastácio.

Integram o conjunto processual os seguintes processos:

- TC-017140.989.24-5 (Autos Principais): Termo de Colaboração nº 065437 – Processo nº SEDUC-PRC-2023-00897-DM, assinado em 27/12/2023, julgado irregular, com trânsito em julgado em 12/05/2025, em razão de falhas relacionadas ao planejamento da parceria, à ausência de demonstrativo dos custos apurados pelo órgão concessor e à impossibilidade de aferição da vantajosidade do ajuste;

- TC-018714.989.24-1: Prestação de contas dos repasses realizados no exercício de 2024, julgada regular, com ressalvas e recomendações, por sentença de 13/08/2025, com trânsito em julgado em 05/09/2025;

- TC-023663.989.24-2: 1º Termo de Aditamento, assinado em 23/10/2024, destinado à retificação dos dados do Presidente da APAE de Santo Anastácio, ato do qual este Tribunal tomou conhecimento, sem repercussão financeira, com trânsito em julgado em 12/05/2025.

- TC-007772.989.25-7: 2º Termo de Aditamento, assinado em 17/12/2024, julgado irregular, em razão da incidência do princípio da acessoriedade, com trânsito em julgado em 25/05/2026;

- TC-007398.989.26-9: 3º Termo de Aditamento, assinado em 23/12/2025, ora em apreciação; e

- TC-018624.989.26-5: Prestação de contas do exercício de 2024, em fase de instrução.

Em exame, nesta oportunidade, o 3º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração nº 65437, assinado em 23/12/2025, destinado a incluir no objeto da parceria o Plano de Trabalho para o exercício de 2026, com previsão de repasses no montante de R$ 1.329.246,86 e vigência de 01/01/2026 a 31/12/2026.

A instrução (evento 13.1), a cargo da Unidade Regional de Presidente Prudente (UR-05), apontou as seguintes ocorrências capazes de comprometer a regularidade do aditivo em exame:

a) ausência de demonstrativo dos custos apurados pelo órgão concessor para a estipulação das metas e do orçamento; e

b) ausência de demonstração da vantagem quantitativa e qualitativa da continuidade da parceria em relação à execução direta do objeto pela Administração.

A Fiscalização consignou, ainda, que a ausência do demonstrativo de custos já havia sido apontada por ocasião da análise do ajuste originário, no processo TC-017140.989.24-5, circunstância que, a seu ver, também repercute na análise do aditamento ora examinado.

Notificada, a Secretaria da Educação apresentou justificativas e documentos (evento 35).

Sustentou, quanto à ausência de demonstrativo dos custos, que os valores da parceria não foram arbitrariamente fixados, mas calculados segundo metodologia prevista no art. 2º, III, do Decreto Estadual nº 62.294/2016, mediante a consideração do número de estudantes atendidos e do valor anual por aluno, tendo como parâmetro o financiamento da educação especial pelo FUNDEB. Alegou, assim, a existência de critério técnico e objetivo para a definição das metas e do orçamento.

No tocante à ausência de demonstração da vantajosidade da prorrogação em relação à execução direta, defendeu que a análise não deveria se limitar ao aspecto financeiro, devendo considerar a continuidade da política pública, a adequação do modelo de atendimento especializado à rede estadual e a necessidade de assegurar a prestação dos serviços aos estudantes da educação especial. Mencionou, ainda, o histórico de atendimento especializado decorrente de determinação judicial e a utilização, pela Administração, de parcerias com instituições especializadas para a execução desses serviços.

Por fim, insurgiu-se contra a aplicação do princípio da acessoriedade, sustentando que a irregularidade do ajuste principal não acarretaria, automaticamente, a irregularidade dos respectivos aditamentos. Argumentou que seria necessária a análise individualizada do instrumento e que somente vício de natureza apta a ensejar sua invalidação poderia repercutir sobre os atos subsequentes, requerendo, ao final, o afastamento da acessoriedade ou, subsidiariamente, o tratamento das falhas como matéria passível de recomendação.

A Procuradoria da Fazenda Estadual – PFE, manifestou-se no evento 56.1. Em resumo, informou que, embora notificados, a origem e os responsáveis não teriam apresentado informações suficientes para o esclarecimento das ocorrências relativas aos custos, às metas e ao orçamento, bem como à vantajosidade do ajuste. Ao final, propôs derradeira notificação da origem, a fim de suprir as questões de fato ainda pendentes e prevenir eventual nulidade processual.

Em atendimento à derradeira notificação, a Secretaria da Educação apresentou manifestação complementar, por meio da Divisão de Educação Especial – DVESP, na qual reiterou integralmente os fundamentos anteriormente apresentados (evento 88).

Como esclarecimento complementar, a DVESP destacou a publicação da Portaria Interministerial MEC/MF nº 5, de 28/08/2025, que atualizou os parâmetros do FUNDEB e estabeleceu, para o Estado de São Paulo, valores anuais por aluno referentes à Educação Especial e ao Atendimento Educacional Especializado – AEE. Segundo a manifestação, o referido ato normativo reforçaria que os valores utilizados nos repasses estão vinculados a parâmetro oficial, público e objetivo, conferindo maior objetividade e uniformidade à metodologia adotada.

A PFE, em manifestação final (evento 96.1), considerando as justificativas apresentadas pela origem quanto aos parâmetros de custo das metas e à vantajosidade da parceria, opinou pela regularidade do ato, por entender que os valores foram fixados com base em parâmetros do FUNDEB e que a análise da vantajosidade não se limita aos aspectos financeiros, abrangendo também a necessidade de continuidade da política pública.

A Entidade e seu responsável, apesar de notificados (evento 40.1), não se manifestaram nos autos.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica (evento 98.1).

É a síntese necessária.

DECISÃO

Em julgamento, o 3º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração nº 65437, de 23/12/2025, celebrado entre a Unidade Regional de Ensino de Santo Anastácio – Secretaria da Educação e a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE de Santo Anastácio, tendo por objeto a inclusão do Plano de Trabalho para o exercício de 2026, com vigência de 01/01/2026 a 31/12/2026 e previsão de repasses no montante de R$ 1.329.246,86.

Na instrução da matéria, realizada pela unidade técnica, foram observadas as instruções vigentes e os protocolos estabelecidos por esta Corte de Contas.

Isso posto, passo ao mérito.

Como consignado alhures, o ajuste principal, tratado no TC-017140.989.24-5, foi julgado irregular, com trânsito em julgado em 12/05/2025, em razão de impropriedades relacionadas ao planejamento da parceria, notadamente à ausência de demonstrativo dos custos apurados para a definição das metas e do orçamento e à impossibilidade de aferição da economicidade e da vantajosidade da parceria.

As mesmas questões repercutem diretamente no termo aditivo ora examinado, que tem por finalidade justamente assegurar a continuidade da parceria mediante a inclusão do Plano de Trabalho para o exercício de 2026.

Embora a Origem tenha apresentado justificativas no sentido de que os valores utilizados decorreriam de parâmetros objetivos relacionados ao FUNDEB e de que a vantajosidade da parceria deveria ser examinada também sob a perspectiva da continuidade da política pública, tais esclarecimentos não são suficientes para afastar os efeitos decorrentes do julgamento definitivo do ajuste principal.

Com efeito, uma vez reconhecida a irregularidade do ajuste principal, não há como conferir validade autônoma ao termo aditivo dele decorrente, sobretudo quando este se destina a dar continuidade à relação jurídica já alcançada pelo julgamento desfavorável desta Corte.

Nessa perspectiva, incide, no caso concreto, o princípio da acessoriedade, segundo o qual o acessório segue a sorte do principal, entendimento reiteradamente aplicado por este Tribunal de Contas.

Destaco trecho de julgamento proferido pelo Tribunal Pleno nos autos do TC-023264.989.24-5, com voto do E. Conselheiro Maxwell Borges de Moura Vieira, em sessão de 22/10/2025:

“EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. TERCEIRO SETOR. CONTRATO DE GESTÃO. TERMOS ADITIVOS. PRESTAÇÕES DE CONTAS. VANTAGEM ECONÔMICA NÃO DEMONSTRADA. CLÁUSULA CONTRATUAL ILEGAL DE REMUNERAÇÃO VARIÁVEL. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. FUNDAMENTOS INCONSISTENTES COM A INSTRUÇÃO. PRESTAÇÕES DE CONTAS REGULARES. PROVIMENTO PARCIAL.

[...]

Sobre os Termos de Aditamento, em que pese a ausência de apontamentos de irregularidades específicas acerca dos Termos de Rerratificação de 11/05/16 e de 12/07/16 e do Termo Aditivo de 30/04/21, os mesmos encontram-se contaminados pela incidência do princípio da acessoriedade.

É consolidado no âmbito desta Corte o entendimento de que os atos acessórios vinculam-se à matéria principal, cujo juízo desfavorável produz um efeito reflexo em todos os atos decorrentes da relação contratual.

Os termos aditivos de acréscimo, reajuste, aplicação de reequilíbrio econômico-financeiro e prorrogação do ajuste principal não existem de forma autônoma, eis que necessariamente ligados ao contrato principal. Salvo quando firmados para convalidação de situação específica, a validade e eficácia dos termos aditivos estão condicionadas à sorte da avença principal, que lhes dá evidente e incontroverso fundamento.” (g.n.)

Deverão ser adotadas as providências administrativas necessárias para cessar a continuidade da parceria nos moldes estabelecidos, abstendo-se a Origem de promover novos aditamentos ou de dar prosseguimento à relação jurídica com fundamento no ajuste julgado irregular.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o 3º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração nº 65437, de 23/12/2025, tratado nestes autos.

DEIXO de aplicar à entidade a sanção de suspensão de recebimento de novos repasses, tendo em vista a essencialidade e a relevância dos serviços prestados na área da educação.

DEIXO, ainda, de determinar a devolução de valores, pois a aplicação das verbas públicas repassadas será analisada em autos próprios de prestação de contas.

DETERMINO à Origem e aos seus responsáveis que adotem as providências necessárias para cessar a continuidade da parceria fundada em ajuste definitivamente julgado irregular, sob pena de eventual aplicação das sanções pecuniárias previstas na legislação.

ACIONEM-SE as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Nos termos da Resolução n° 01/2011, REGISTRO que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para:

1) Publicar e certificar o trânsito em julgado;

2) Encaminhar cópia desta decisão ao Sr. Luis Fernando Dinamarca Parra, Chefe de Assessoria (evento 72.1), por correio eletrônico, com confirmação de recebimento, para os seguintes endereços: chefiadegabinete@educacao.sp.gov.br e aciex@educacao.sp.gov.br; e

3) Oficiar ao Órgão Público e à Assembleia Legislativa para providências respectivas, nos termos dos incisos XV e XXVII, do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, encaminhando-lhes cópia desta decisão.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 24 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, JULGO IRREGULAR o 3º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração nº 65437, de 23/12/2025, tratado nestes autos. DEIXO de aplicar à entidade a sanção de suspensão de recebimento de novos repasses, tendo em vista a essencialidade e a relevância dos serviços prestados na área da educação. DEIXO, ainda, de determinar a devolução de valores, pois a aplicação das verbas públicas repassadas será analisada em autos próprios de prestação de contas. DETERMINO à Origem e aos seus responsáveis que adotem as providências necessárias para cessar a continuidade da parceria fundada em ajuste definitivamente julgado irregular, sob pena de eventual aplicação das sanções pecuniárias previstas na legislação. ACIONEM-SE as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Nos termos da Resolução n° 01/2011, REGISTRO que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.