TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Pregão eletrônico. Manutenção de frota com fornecimento de peças. Critério de julgamento restrito à mão de obra. Parcela relevante da despesa fora da competição. Deficiências no planejamento. Licitação e contrato irregulares. Execução regular com ressalvas.

RELATÓRIO

Em apreciação nesta oportunidade os processados TC-018110.989.25-8 e TC-018408.989.25-9, que tratam, respectivamente, do Pregão Eletrônico nº 30/2025 e do decorrente Contrato nº 10/2025, bem como do acompanhamento de sua execução, celebrados entre a Prefeitura Municipal da Estância Turística de Paraguaçu Paulista e M.P. dos Santos – Manutenção Agrícola, tendo por objeto a prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos veículos pesados da frota municipal, com fornecimento de peças.

Passo ao relato individualizado dos processados de trâmite conjunto.

1. TC-018110.989.25-8 – Licitação e Contrato

O ajuste foi firmado em 16/04/2025, pelo valor de R$ 2.056.968,00, com vigência de 12 meses, até 16/04/2026, sendo R$ 256.968,00 referentes à mão de obra e R$ 1.800.000,00 ao fornecimento de peças e acessórios.

O certame foi estruturado em lote único, compreendendo máquinas, tratores, caminhões, ônibus e vans.

Não houve impugnações ao edital.

A sessão pública do pregão foi realizada em 15/04/2025. Foram credenciadas seis empresas. Três delas não apresentaram proposta e foram desclassificadas, permanecendo classificadas M.M. Silverio Manutenção Diesel Ltda., Pereira & Lima Peças e Serviços Ltda. ME e M.P. dos Santos – Manutenção Agrícola.

Ao final dos lances, a M.P. dos Santos – Manutenção Agrícola ofertou R$ 257.000,00, valor posteriormente reduzido para R$ 256.968,00, após negociação.

A licitante vencedora foi habilitada.

A empresa M.M. Silverio Manutenção Diesel Ltda., que questionou a exequibilidade da proposta vencedora, registrou intenção de recorrer, porém, não apresentou as razões de recurso.

O objeto foi adjudicado e homologado em 15/04/2025.

A Fiscalização, a cargo da UR-04, concluiu pela irregularidade da matéria, em razão dos seguintes apontamentos:

a) modelagem da contratação com disputa restrita ao valor da mão de obra, permanecendo o fornecimento de peças, parcela substancial do objeto, sem competição direta;

b) ausência de justificativa para o não parcelamento do objeto entre serviços e peças;

c) deficiências no Estudo Técnico Preliminar, notadamente quanto à fundamentação da adoção da tabela “TrazValor” e à estimativa da demanda;

d) características próprias de terceirização de mão de obra, diante da previsão de pagamento mensal fixo pela disponibilização de três mecânicos e um eletricista;

e) inadequações no Plano de Contratações Anual em relação às exigências do Decreto Municipal nº 7.055/2023;

f) ausência de discriminação dos componentes dos custos da mão de obra no orçamento estimativo;

g) estimativa de R$ 1.800.000,00 para peças sem dados suficientes acerca do histórico de consumo, frequência de falhas ou outros elementos aptos a respaldar a demanda projetada;

h) ausência de demonstração de negociação de condições mais vantajosas com a primeira colocada, nos termos do artigo 61 da Lei nº 14.133/2021; e

i) anulação de parcela relevante dos empenhos inicialmente emitidos, seguida de reempenhamento posterior, circunstância que, segundo a Fiscalização, teria ocasionado período sem empenho prévio suficiente.

A instrução registrou que o valor contratado, de R$ 2.056.968,00, mostrou-se inferior ao da contratação anterior de mesma finalidade, no montante de R$ 2.095.999,92, posteriormente rescindida em razão do falecimento do titular da empresa então contratada.

No evento 91, a contratada M.P. dos Santos – Manutenção Agrícola apresentou razões de defesa.

Quanto à modelagem da contratação e ao apontado risco de terceirização de mão de obra, sustentou que apenas aderiu às condições estabelecidas no edital e no Termo de Referência, sem participar da definição da sistemática de contratação ou da forma de precificação. Defendeu que o ajuste possui natureza de prestação de serviços com entrega de resultado, compreendendo diagnóstico, manutenção, reparo e restituição dos veículos em condições de uso, inexistindo subordinação dos empregados ao Município, os quais permaneceriam sujeitos à direção técnica, administrativa e disciplinar da própria empresa.

Sustentou, em síntese, que as questões relativas ao planejamento, ao PCA, à negociação e aos empenhos eram de responsabilidade da Administração, não podendo ser automaticamente imputadas à contratada sem demonstração de participação causal, conluio ou vantagem indevida.

A Prefeitura Municipal, por sua vez, apresentou justificativas no evento 94.1 do TC-018408.989.25-9, defendendo a regularidade da licitação e do ajuste.

Quanto à modelagem da contratação, sustentou que a tabela “TrazValor” fornecia parâmetro objetivo para a precificação das peças, usual no mercado, e que seu fornecimento era inerente aos serviços de manutenção, não configurando, por si só, restrição à competitividade o fato de a disputa recair sobre a mão de obra.

Em relação ao Estudo Técnico Preliminar, afirmou que foram adequadamente identificadas a necessidade e a solução pretendida, sendo inviável estimativa mais minuciosa da demanda em razão da imprevisibilidade das manutenções de veículos pesados. Reputou suficientes, para o planejamento, a relação da frota e os custos estimados.

Refutou a caracterização do ajuste como terceirização de mão de obra, por inexistir subordinação à Administração, destacando a autonomia técnica, administrativa e disciplinar da contratada e a ausência de mecânicos ou eletricistas de autos no quadro municipal.

Sobre o Plano de Contratações Anual, defendeu sua conformidade com o Decreto Municipal e com o artigo 12, VII e § 1º, da Lei nº 14.133/2021, admitindo, subsidiariamente, que eventual deficiência fosse tratada como recomendação. Quanto à composição da mão de obra, alegou que a contratada a apresentou em sua proposta e que eventual falha no orçamento administrativo não causou prejuízo. Em relação às peças, reiterou a impossibilidade de previsão mais precisa dos quantitativos.

Por fim, sustentou que a negociação prevista no artigo 61 da Lei nº 14.133/2021 é facultativa, especialmente quando adotada tabela de mercado como referência, e que os empenhos anulados e refeitos decorreram apenas da adequação dos valores às aquisições específicas de peças. Requereu, ao final, o afastamento dos apontamentos e o reconhecimento da regularidade da contratação.

2. TC-018408.989.25-9 – Acompanhamento da Execução Contratual

A primeira inspeção in loco foi realizada em 26/11/2025 (evento n. 20.26).

Ao final da primeira inspeção, a Fiscalização assim concluiu:

Conforme assinalado no corpo do presente Relatório e no Anexo desta instrução (doc. 25), verificamos as seguintes falhas relativas ao cumprimento do objeto contratual:

a- Sistemática de contratação não garante a efetiva economicidade (item 04 e itens 02 e 06 do Anexo II) - a Fiscalização apurou, por amostragem, fragilidades na utilização do sistema “TrazValor” como parâmetro para aferição dos preços das peças adquiridas no âmbito do ajuste. Foram identificadas, entre outras ocorrências, aquisição de peça não constante da tabela, divergências entre valores unitários negociados e aqueles registrados em nota fiscal e utilização de código correspondente a produto diverso do efetivamente adquirido. Segundo a equipe técnica, o sistema vinha sendo empregado apenas como parâmetro genérico de validação dos valores finais das ordens de serviço, sem controle individualizado dos preços das peças, comprometendo a rastreabilidade e a aferição da economicidade.

b- Disponibilização parcial do quantitativo de profissionais exigidos no Termo de Referência (item 05 e itens 02 e 06 do Anexo II) - durante a vistoria, a equipe disponibilizada para a execução dos serviços era composta por dois mecânicos e um eletricista, quantitativo inferior ao mínimo de três mecânicos e um eletricista estabelecido no Termo de Referência.

c- Ausência de equipamentos mínimos obrigatórios exigidos pelo Termo de Referência (item 05 e itens 02 e 06 do Anexo II) - a Fiscalização constatou, na vistoria realizada, a indisponibilidade de parcela dos equipamentos mínimos exigidos para a oficina, em desacordo com as condições estabelecidas no Termo de Referência.

d- Ausência de efetivo acompanhamento da execução contratual pelo fiscal e gestor nomeados (item 05 e itens 04 e 4.1 do Anexo II) - a equipe técnica verificou que o acompanhamento realizado pelo fiscal possuía caráter informal, sem registro sistematizado das ocorrências relacionadas à execução contratual, não tendo sido encontradas, ainda, evidências da efetiva atuação do gestor do contrato.

e- A Administração não comprovou ter adotado, antes da celebração do contrato, as providências relativas à capacitação de servidores para a fiscalização e gestão contratual (item 01 do Anexo I);

f- O orçamento estimado não apresenta a composição de preços (item 03 do Anexo I);

g- A Administração não acompanha a reserva de cargos prevista em Lei para pessoas com deficiência (item 08 do Anexo II).

Regularmente notificada, a contratada apresentou manifestação no evento 84.

Quanto à sistemática de aquisição das peças, sustentou que a governança das compras e a validação dos preços competiam predominantemente ao Município, comprometendo-se, contudo, a instruir os orçamentos com descrição técnica, identificação de marca, modelo e código, bem como elementos de comprovação dos preços, especialmente quando o item não estivesse disponível no sistema “TrazValor”.

Em relação à equipe, reconheceu ser de sua responsabilidade a manutenção do quantitativo exigido e informou que adotaria controles de escala e mecanismos de substituição para suprir eventuais ausências.

Quanto aos equipamentos, igualmente reconheceu sua responsabilidade, propondo inventário, registros fotográficos e plano de contingência para hipóteses de indisponibilidade.

Sobre a utilização de peças remanufaturadas, defendeu que o próprio Termo de Referência admitiria excepcionalmente essa hipótese mediante solicitação ou aceite da Administração, propondo que futuras ocorrências fossem formalizadas com justificativa técnica, concordância do responsável municipal, garantia e rastreabilidade.

- 2ª inspeção in loco (evento n. 117.29, realizada em 01/04/2026).

Na nova vistoria, constatou-se a regularização do quantitativo mínimo de profissionais, com a presença de três mecânicos e um eletricista. Quanto aos equipamentos, houve saneamento parcial, permanecendo indisponíveis alguns dos itens previstos no Termo de Referência.

Verificou-se, ainda, que Líbio Taiette Júnior, inicialmente designado como gestor, exerceu a função até 04/11/2025, data de sua exoneração, sem que outro servidor fosse formalmente nomeado para substituí-lo até o término da execução, em 16/04/2026.

Considerou corrigida a deficiência relativa ao quantitativo mínimo de profissionais e parcialmente saneada a questão dos equipamentos.

O objeto foi recebido provisoriamente em 16/04/2026 e definitivamente em 18/05/2026, tendo o termo definitivo atestado a prestação integral dos serviços, sem inconformidades ou glosas.

Ao final da segunda verificação, foram trazidos os seguintes achados:

a) Divergência entre a declaração de inexistência de alteração de gestor/fiscal e a certidão que registra exoneração do gestor em 04/11/2025, sem nova nomeação posterior (item 02) - embora declaração apresentada pela Administração informasse não ter ocorrido alteração do gestor e do fiscal, a Certidão de histórico registrou que Líbio Taiette Júnior exerceu a função de gestor até 04/11/2025, quando foi exonerado, sem posterior nomeação de substituto.

b) Ausência de gestor formalmente designado no período de 04/11/2025 a 16/04/2026, em possível afronta ao art. 117, caput, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (itens 2 e 4) - a Fiscalização constatou que, após a exoneração do gestor, não houve designação formal de outro servidor para a função até o encerramento da execução contratual, permanecendo apenas o fiscal nomeado para o acompanhamento do ajuste.

c) Remanescência de fragilidades nos controles de gestão/fiscalização, pois as declarações administrativas de execução regular não afastam os achados anteriores relativos à rastreabilidade das peças, ao controle item a item e à economicidade da execução (itens 2, 4 e 7) - embora a Administração tenha informado que os serviços foram executados de forma regular e satisfatória, a Fiscalização entendeu que tais declarações não afastavam as fragilidades anteriormente identificadas na utilização do sistema “TrazValor”, na rastreabilidade dos preços das peças e no controle individualizado dos valores praticados, permanecendo sem comprovação o saneamento desses apontamentos.

d) Saneamento apenas parcial da estrutura mínima da oficina, com regularização do quantitativo mínimo de profissionais, mas permanência de inconsistências quanto à disponibilidade de equipamentos mínimos previstos no Termo de Referência (itens 4, 5 e 7) - na segunda vistoria, foi constatada a presença dos três mecânicos e de um eletricista exigidos, restando, contudo, equipamentos não conformes ou indisponíveis, entre eles carrinho de tirar câmbio e ferro de solda tipo machadinha, além do registro de apenas uma talha.

Os autos transitaram regimentalmente pelo MPC.

É a síntese necessária.

DECIDO

Em exame, nesta oportunidade, os processados TC-018110.989.25-8 e TC-018408.989.25-9, que tratam, respectivamente, do Pregão Eletrônico nº 30/2025 e do decorrente Contrato nº 10/2025, bem como do acompanhamento de sua execução, celebrados entre a Prefeitura Municipal da Estância Turística de Paraguaçu Paulista e M.P. dos Santos – Manutenção Agrícola, para a prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos veículos pesados da frota municipal, com fornecimento de peças.

O ajuste, firmado em 16/04/2025 pelo valor de R$ 2.056.968,00, dos quais R$ 256.968,00 relativos à mão de obra e R$ 1.800.000,00 ao fornecimento de peças e acessórios, teve vigência de 12 meses.

A instrução questionou, em primeiro plano, a modelagem da contratação, uma vez que a parcela referente às peças, substancialmente superior àquela destinada à mão de obra, não integrou a competição entre os licitantes.

A Prefeitura sustentou que a adoção do sistema “TrazValor” assegurava parâmetro objetivo para a precificação das peças e que o fornecimento destes itens constituía consequência necessária da manutenção, de modo que a concentração da disputa na mão de obra não teria restringido a competitividade.

As razões não afastam o apontamento.

A utilização do sistema “TrazValor” e a reunião, em um mesmo ajuste, dos serviços de manutenção e do fornecimento de peças não se mostram, por si sós, inadequadas. A questão está na forma como essa parcela foi considerada na modelagem econômica do certame.

Com efeito, o Termo de Referência previa que a contratada apresentasse previamente orçamento das peças, com descrição, código, preço conforme o sistema e “desconto proposto no edital”, além de estabelecer que os valores deveriam ser negociados com a Administração e comparados com os orçamentos recebidos e a base “TrazValor”.

O edital, contudo, não previu percentual de desconto nem qualquer outro critério de competição aplicável às peças, limitando expressamente a proposta e os lances ao valor da mão de obra.

Assim, embora as peças integrassem parcela relevante da contratação, seus preços somente seriam definidos durante a execução, mediante orçamento da contratada, comparação com a base de referência e posterior negociação com a Administração. Em consequência, essa parcela do custo não foi submetida à competição entre os licitantes nem influenciou a classificação das propostas.

A inconsistência ganha relevo diante do montante estimado de R$ 1.800.000,00 para essa parcela, superior ao valor reservado à própria mão de obra.

Também subsiste a crítica ao planejamento da despesa com peças. Embora a imprevisibilidade das manutenções corretivas dificulte a definição prévia dos itens e quantitativos, isso não afasta a necessidade de demonstrar, com base em dados históricos ou outros elementos objetivos, a razoabilidade da estimativa de R$ 1.800.000,00, suporte que a instrução não identificou.

A ausência de parcelamento entre mão de obra e peças, por si só, não compromete o certame, pois a execução conjunta apresenta justificativa operacional plausível. O mesmo se aplica à alegada terceirização de mão de obra, já que a disponibilização de profissionais e o pagamento mensal não demonstram, isoladamente, subordinação à Administração.

As falhas apontadas no Plano de Contratações Anual e na composição do orçamento da mão de obra também não assumem gravidade bastante para, isoladamente, determinar a irregularidade, especialmente porque essa parcela foi efetivamente submetida à disputa e a contratada apresentou sua composição de custos.

Igualmente não prosperam, como fundamentos autônomos, a ausência de negociação posterior com a primeira colocada e a anulação e reemissão de empenhos, pois não se demonstrou obrigatoriedade de nova negociação nem realização de despesa ou pagamento sem prévio empenho.

Assim, a irregularidade da licitação e do contrato decorre, essencialmente, da modelagem econômica adotada e da insuficiência do planejamento da despesa com peças: parcela substancial e variável da contratação permaneceu fora da competição, sem adequada demonstração da formação da estimativa de R$ 1.800.000,00.

Diversa é a conclusão quanto ao acompanhamento da execução contratual.

Na primeira inspeção, a Fiscalização apontou fragilidades no controle dos preços das peças pelo sistema “TrazValor”, insuficiência do quadro mínimo de profissionais, indisponibilidade de equipamentos e deficiências na gestão e fiscalização do ajuste. A contratada reconheceu parte das ocorrências e informou a adoção de medidas corretivas.

Na segunda vistoria, o quantitativo mínimo de profissionais já se encontrava regularizado e houve saneamento parcial quanto aos equipamentos. Permaneceram, contudo, falhas na rastreabilidade e aferição dos preços das peças, contudo, sem evidências concretas de sobrepreço, superfaturamento ou dano ao erário.

Também subsistiu a deficiência na gestão contratual, pois, após a exoneração do gestor em 04/11/2025, não houve nova designação até o término da execução, embora o fiscal tenha permanecido regularmente nomeado.

A ausência de comprovação da capacitação dos agentes e do acompanhamento da reserva legal de cargos para pessoas com deficiência igualmente evidencia fragilidades de controle.

Por outro lado, o objeto foi recebido provisória e definitivamente, com atesto de prestação integral dos serviços e sem registro de inconformidades ou glosas.

Nesse contexto, as ocorrências comportam ressalvas e recomendações, mas não se mostram suficientes para comprometer a execução contratual em seu conjunto.

Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 30/2025 e o decorrente Contrato nº 10/2025, tratados no TC-018110.989.25-8, e REGULAR COM RESSALVAS o Acompanhamento da Execução Contratual objeto do TC-018408.989.25-9.

TOMO CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo (evento n. 117.9).

Aciono as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Deixo de aplicar multa e de determinar a adoção de providências adicionais, diante da ausência de notícias de dano ao erário e das circunstâncias verificadas nos autos.

Deve a Origem se atentar, nas futuras contratações, às considerações e recomendações consignadas nesta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos que compõem os autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página deste Tribunal.

Publique-se.

Ao Cartório para expedição dos ofícios necessários.

Decorrido o prazo legal, arquivem-se os autos.

EXTRATO: Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 30/2025 e o decorrente Contrato nº 10/2025, tratados no TC-018110.989.25-8, e REGULAR COM RESSALVAS o Acompanhamento da Execução Contratual objeto do TC-018408.989.25-9.

TOMO CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo (evento n. 117.9).

Aciono as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Deixo de aplicar multa e de determinar a adoção de providências adicionais, diante da ausência de notícias de dano ao erário e das circunstâncias verificadas nos autos.

Deve a Origem se atentar, nas futuras contratações, às considerações e recomendações consignadas nesta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos que compõem os autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página deste Tribunal.

Publique-se.