GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Eletrônico nº 125/2024 e do subsequente Contrato nº 008/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Mirassol e a empresa RM Consultoria e Administração de Mão de Obra Eireli, tendo como objeto a contratação de postos de serviços terceirizados de motorista e operador de máquinas pesadas e tratores para o Departamento de Serviços Municipais e para o Departamento de Agricultura do Município de Mirassol, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no Termo de Referência – Anexo III do Edital (TC-13462.989.25).

Também em exame o Termo de Recebimento Definitivo (TC-5329.989.26).

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 27.4):

A.1. DEFINIÇÃO DO OBJETO:

• A divisão em lotes da licitação não observou integralmente o disposto no art. 40, § 2º, III, da Lei nº 14.133/2021, que impõe à Administração o dever de ampliar a competitividade e evitar a concentração de mercado. Ao estruturar os lotes por departamentos, exigindo simultaneamente motoristas e operadores de máquinas, a Prefeitura restringiu a participação apenas a empresas aptas a fornecer ambos os serviços.
• Ao fiscal do contrato foram atribuídos poderes para dirigir ordens diretamente aos empregados terceirizados, em afronta ao art. 48, III, da Lei nº 14.133/2021, que veda a criação de vínculo de subordinação entre a Administração e funcionários de empresas contratadas.

A.2. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA:

• A fiscalização não localizou a publicação do edital no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

A.5. PREÇO:

• O orçamento estimativo não foi acompanhado de planilhas de custos e formação de preços, essenciais para avaliar a exequibilidade das propostas, futuras repactuações e a compatibilidade com encargos legais e trabalhistas. Tal omissão afronta os arts. 18, IV, 23, § 1º e 24, caput e § 1º da Lei nº 14.133/2021 e compromete a transparência, a fiscalização e o controle da execução contratual, além de transferir às licitantes a definição de parâmetros relevantes como uniformes e EPIs.
• Não foi comprovada a realização de negociação pelo agente de contratação com o primeiro colocado, nos termos do art. 61, caput e § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO

• O Contrato não prevê prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços.
• O Contrato não prevê prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro.
• Não há menção ao cumprimento de reserva de cargos para pessoas com deficiência, reabilitados da Previdência Social ou para aprendiz.

Face ao Despacho incluído no evento 30, foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Município de Mirassol juntou no evento 62 suas justificativas e documentação comprobatória, alegando o seguinte:

No tocante à formação de lote único para a disputa, a Municipalidade defende a legalidade da medida fundamentando que o Sindicato dos Condutores de Veículos Rodoviários e Anexos de São José do Rio Preto (SINDCONVEIROS) representa ambas as categorias profissionais, conforme registrado no Acordo Coletivo de Trabalho nº SP011441/2024. Sustenta que o agrupamento visou à racionalidade administrativa, proporcionando gestão contratual unificada, economia de escala e facilidade de fiscalização, sem prejuízo à competitividade do certame. Destaca, ainda, que a licitação contou com a participação de nove empresas, gerando uma disputa de 40 minutos de lances que resultou em uma redução de aproximadamente 30% em relação ao valor estimado.

Quanto à alegada subordinação direta dos empregados terceirizados à Administração, o Município esclarece que as atribuições dos fiscais e gestores de contrato possuem natureza estritamente orientativa e coordenativa, limitadas à organização das rotinas e itinerários previstos no Decreto Municipal nº 6.281/2023 e no artigo 48, III, da Lei nº 14.133/2021. Ressalta que eventuais determinações nos locais de trabalho configuram exercício regular do dever-poder de fiscalização contratual (art. 117 da Lei nº 14.133/2021) e não geram vínculo empregatício. Para reforçar a inocorrência de ingerência, cita a Cláusula Trigésima Terceira, inciso XI, do contrato, além de colacionar jurisprudência do TST e do TRT-2.

Em relação aos quesitos de publicidade e pesquisa de preços, a Prefeitura informa que o edital foi devidamente publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e que a pesquisa de mercado obedeceu ao disposto no artigo 29 do Decreto Municipal nº 6.280/2023, obtendo o orçamento estimado mediante cotação com três fornecedores.

Por fim, no tocante a eventuais omissões de cláusulas no instrumento contratual, alega que se trata de meras falhas formais desprovidas de prejuízo ou ilegalidade substancial, salientando que as minutas contratuais do Município já foram adequadas. Com base nessas razões, subscrevendo o documento os procuradores do município Alexandra Gardesani Pereira e Fernando Antonio Diattei, em 14 de outubro de 2025, requerem o acolhimento das justificativas e a consequente declaração de regularidade do certame e do contrato.

A Fiscalização entendeu que a ausência de formalização do Termo de Recebimento Definitivo, contraria o disposto na Lei Federal nº 14.133/2021, bem como no próprio Decreto Municipal nº 6.284/2023. Ressaltou-se, ainda, que as ocorrências apontadas pela fiscalização no exame da licitação e do contrato, comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo de Recebimento Definitivo em exame (evento 10.1).

Face ao Despacho incluído no evento 13 foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar nº 709/93.

O Município de Mirassol juntou, no evento 35, manifestação subscrita pelo Secretário Municipal de Infraestrutura e Serviços, pelo Coordenador de Serviços Municipais, pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente e Agricultura e pelo Coordenador de Agricultura, alegando, em síntese, o seguinte:

No expediente, fundamentado no art. 140 da Lei Federal nº 14.133/2021, esclareceu-se que, por se tratar de prestação de serviços contínuos — com execução mensal e continuada —, não é aplicável a emissão dos termos de recebimento provisório e definitivo nos moldes tradicionais praticados em obras ou fornecimento de bens. Ressaltou-se que a exigência legal de verificação e aceite formal é suprida pelo acompanhamento sistemático promovido pelo fiscal do contrato, mediante relatórios mensais de medição, ateste nas notas fiscais e instituição do Termo de Recebimento Mensal dos Serviços, procedimento este que vem sendo regularmente adotado desde o início da execução contratual.

Por fim, concluiu-se pela legalidade e adequação do fluxo adotado, salientando que a formalização periódica do aceite cumpre rigorosamente os preceitos da legislação vigente e os princípios da Administração Pública. O despacho foi assinado eletronicamente em 16 de abril de 2026 por Flavio Caberlim (Coordenador de Serviços Municipais em exercício), Valter Cesar dos Santos (Coordenador de Agricultura), Pedro Palma Neto (Secretário Municipal de Meio Ambiente e Agricultura) e Antonio Carlos Doimo (Secretário Municipal de Infraestrutura e Serviços).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 125/2024 e o subsequente Contrato nº 008/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Mirassol e a empresa RM Consultoria e Administração de Mão de Obra Eireli, tendo como objeto a contratação de postos de serviços terceirizados de motorista e operador de máquinas pesadas e tratores para o Departamento de Serviços Municipais e para o Departamento de Agricultura do Município de Mirassol, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no Termo de Referência – Anexo III do Edital (TC-13462.989.25), bem como o Termo de Recebimento Definitivo (TC-5329.989.26).

O final da vigência contratual ocorreu em 15/01/2026.

1. A Fiscalização apontou que a divisão dos lotes por Secretaria/Departamento, associando no mesmo lote as funções de motorista e operador de máquinas, restringiria a competitividade, em ofensa ao art. 40, § 2º, III, e § 3º da Lei nº 14.133/2021.

A justificativa apresentada pelo órgão jurisdicionado, contudo, merece acolhimento. Ficou demonstrado nos autos que ambos os cargos são abrangidos pela mesma representação sindical na base territorial do Município (SINDCONVEIROS - ACT SP011441/2024), o que confere coerência e uniformidade ao regime de trabalho, evitando fragmentações operacionais desnecessárias e facilitando o acompanhamento dos acordos coletivos e obrigações trabalhistas.

Sendo assim, entendo que a regra do parcelamento do objeto (Súmula nº 247 do TCU) deve ser interpretada conjuntamente com os critérios de viabilidade técnica e de racionalidade administrativa.

No caso em tela, a sistemática adotada não causou qualquer limitação ao caráter competitivo da disputa. Pelo contrário, o certame atraiu a participação de 9 (nove) licitantes, gerando uma disputa acirrada de lances por cerca de 40 minutos e resultando em uma proposta final homologada cerca de 30% inferior ao orçamento inicial estimado pela Prefeitura. A comprovação prática da ampla concorrência e do ganho de economicidade afasta a ocorrência de vício no agrupamento.

2. No tocante à opção pela contratação indireta para os serviços de transporte e operação de máquinas, não se verifica afronta ao princípio do concurso público estampado no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal.

A Prefeitura de Mirassol editou a Lei Complementar Municipal nº 4.593/2022, promovendo a extinção progressiva dos cargos efetivos vagos de motorista e operador de máquinas e autorizando a prestação por intermédio da execução indireta.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF nº 324 (Tema nº 725 da Repercussão Geral), pacificou a tese da licitude da terceirização de atividades operacionais e de apoio. Em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte de Contas em casos idênticos (a exemplo do TC-009927.989.23), inexistindo desempenho de poder de polícia ou de funções estatais estratégicas e havendo autorização legal local para extinção dos postos de carreira, revela-se plenamente regular a contratação efetuada.

3. Apontou, ainda, a Fiscalização que a redação contida no Anexo III do Edital conferia poderes ao fiscal do contrato para emitir determinações diretas nos locais de trabalho, o que afrontaria a vedação constante do artigo 48, inciso III, da Lei nº 14.133/2021.

A análise do instrumento convocatório e da execução contratual demonstra que a conduta do ente público se ateve ao campo regulamentar de orientação e coordenação. As rotinas administrativas de indicação de rotas, alocação de tarefas diárias ou até a paralisação preventiva das atividades decorrem do regular e inescapável exercício do dever-poder de fiscalização contratual conferido à Administração pelo artigo 117 da NLLC, não se confundindo com o poder diretivo e punitivo típico do vínculo empregatício.

Ademais, o Termo do Contrato contempla cláusula expressa (Cláusula 33ª, inciso XI) que proíbe formalmente qualquer ato de ingerência na gestão interna da empresa contratada, incluindo a vedação de subordinação direta e imposição de pessoal. O acompanhamento realizado ao longo do contrato preservou essa separação funcional, direcionando eventuais cobranças exclusivamente aos encarregados da contratada.

4. Acerca da suposta falta de divulgação do instrumento convocatório no sítio oficial da União, os documentos acostados pela defesa infirmam integralmente o apontamento técnico.

Compulsando os autos, verifica-se que o Edital do Pregão Eletrônico nº 125/2024 foi devidamente inserido e disponibilizado no PNCP em 30 de setembro de 2024, sob o Id 46612032000149-1-000284/2024, restando satisfeito o requisito de publicidade e transparência previsto no artigo 54 da Lei nº 14.133/2021.

Entendo que a não localização quando do exame inicial pela fiscalização pode ter decorrido de oscilações pontuais nos mecanismos de busca do portal.

5. A fiscalização registrou a ausência de planilha orçamentária detalhada em custos unitários e formação de preços no tocante ao valor estimado, descumprindo o disposto nos artigos 18, inciso IV, e 23 da Lei nº 14.133/2021, bem como o enunciado da Orientação Interpretativa OI-MPC/SP nº 01.03.

Assiste razão à fiscalização ao defender a essencialidade da planilha de custos para a escorreita demonstração dos encargos trabalhistas, previdenciários e tributários do posto de trabalho em contratos de prestação de serviços contínuos com mão de obra dedicação exclusiva. Todavia, tal omissão na fase preparatória, por si só, não inviabilizou a aferição dos preços.

A Origem providenciou a cotação formal com fornecedores aptos do mercado, conforme autoriza a norma municipal regente. O procedimento licitatório transcorreu em ambiente de concorrência real e efetiva, permitindo expressiva redução de preços em relação ao teto estimado. Outrossim, os comprovantes das medições mensais acostados aos autos revelam que a liquidação contábil atendeu aos salários vigentes da categoria e reservou percentual específico (33,25%) para provisão de obrigações sociais.

Com relação à falta de negociação expressa após o julgamento (artigo 61 da NLLC), embora a tentativa de obtenção de descontos adicionais deva ser adotada e formalizada pela comissão/agente de contratação, a expressiva redução obtida no certame atenua a ausência desse ato pontual.

Destarte, as impropriedades apontadas na fase interna quanto ao detalhamento orçamentário e à negociação pós-lance não provocaram dano ao erário nem macularam a competitividade, justificando a imposição de ressalva acompanhada de determinação preventiva ao órgão.

6. Quanto ao descumprimento formal de itens exigidos para as minutas contratuais — no tocante à especificação de prazos para resposta aos pedidos de repactuação/reequilíbrio e menção completa quanto às cotas de reserva legal —, trata-se de vícios de redação que não inviabilizam a aplicação direta das normas gerais já asseguradas pela Lei nº 14.133/2021. O município informou a adequação prévia dos seus modelos padrão, tratando-se de falha formal passível de ressalva.

7. Por fim, quanto à ausência do Termo de Recebimento Definitivo ao término da vigência contratual (TC-005329.989.26-3), cumpre atentar para a dinâmica própria da prestação de serviços de caráter contínuo.

Nessa espécie contratual, a verificação da regularidade e o aceite dos serviços ocorrem mês a mês, por meio de atestes das notas fiscais, elaboração de relatórios de medição e comprovação do adimplemento dos deveres trabalhistas. Conquanto esses atestes periódicos comprovem que a prestação ocorreu a contento e garantam a regularidade fiscal-financeira, o artigo 140, inciso I, alínea "b", da NLLC e os artigos 12 e 13 do Decreto Municipal nº 6.284/2023 prescrevem a necessidade de formalização de um termo definitivo consolidado ao encerramento do contrato.

Considerando que restou plenamente comprovada a efetiva prestação dos serviços e a liquidação regular de todas as despesas sem qualquer apuração de pendência financeira ou descumprimento obrigacional, a ausência do termo formal de encerramento consubstancia infração de natureza meramente formal.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 125/2024 e o subsequente Contrato nº 008/2025. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo.

Recomenda-se à Prefeitura Municipal de Mirassol que, em futuros certames:

1. Anexe planilhas detalhadas de composição de custos e formação de preços ao orçamento estimativo de serviços contínuos com mão de obra dedicação exclusiva.
2. Comprove formalmente a fase de negociação de condições mais vantajosas com o primeiro colocado.
3. Formalize expressamente o Termo de Recebimento Definitivo ao encerramento dos contratos de serviços contínuos.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 16 de Setembro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 125/2024 e o subsequente Contrato nº 008/2025. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo. Recomenda-se à Prefeitura Municipal de Mirassol que, em futuros certames: 1. Anexe planilhas detalhadas de composição de custos e formação de preços ao orçamento estimativo de serviços contínuos com mão de obra dedicação exclusiva; 2. Comprove formalmente a fase de negociação de condições mais vantajosas com o primeiro colocado e 3. Formalize expressamente o Termo de Recebimento Definitivo ao encerramento dos contratos de serviços contínuos. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 16 de Setembro de 2026.

AMFS-04