GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Termo de Renovação e Prorrogação de Prazo nº 02/2025 referente ao Contrato nº 01/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Saltinho e a empresa Clínica Médica Santa Helena Tatuí Ltda., cujo objeto era a disponibilização de médicos que pudessem realizar plantões presenciais completos (12 horas) ou fracionados, para fins de complementação da prestação de serviços de saúde pública aos usuários do SUS.

O termo tinha como finalidade a prorrogação do prazo contratual até 31/12/2025, com reajuste de valores e acréscimo de 50 horas de plantões nas especialidades de cardiologia, ginecologia, pediatria e psiquiatria.

A Fiscalização, em sua análise (evento 14.2) entendeu que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometiam o Termo Aditivo examinado:

a) As justificativas apresentadas (evento 1.4), a nosso ver, não são aceitáveis, pois não mencionam ou esclarecem o aumento na estimativa total mensal de horas de plantões médicos.

b) Além disso, com relação ao reajuste nos valores das horas de plantões médicos, em que pese a autorização de reajuste constante no preâmbulo do termo aditivo (evento 1.9), não constou expressamente nas justificativas ou no termo aditivo, qual foi o índice aplicado e tampouco se trata de reequilíbrio econômico-financeiro ou de reajuste inflacionário, s.m.j., em desacordo com a cláusula 9ª do contrato (evento 1.12 do TC-014490.989.23-3).

c) De acordo com o Anexo I – Termo de Referência do edital e o contrato (eventos 1.7 e 1.12 do TC-014490.989.23-3), os serviços devem ser prestados na Unidade Mista de Saúde “Wanderlei Moacyr Torrezan”, porém, nas justificativas do presente termo aditivo (evento 1.4) há informação de que os serviços poderão ser prestados em outras duas Unidades de Saúde do Município (Unidade de Saúde Mental e Unidade de Saúde da Família "Enedina da Cruz Furlan"), sendo que essa informação não constou expressamente no termo aditivo em análise.

Face ao Despacho incluído no evento 17, foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Hélio Franzol Bernardino, na condição de Prefeito do Município de Saltinho, em resposta à r. determinação, juntou, no evento 35, sua defesa, bem como documentação comprobatória, alegando, em síntese, o que segue:

• Em relação ao acréscimo no quantitativo mensal de horas de plantões médicos — que evoluiu de 8.042 horas no contrato original para 9.503 horas em 2024 e 10.004 horas em 2025 (aumento acumulado de cerca de 24,38%) —, o Chefe do Executivo argumenta que a elevação decorre da inauguração e colocação em funcionamento de duas novas unidades de saúde a partir de 2024, além da necessidade de manutenção do atendimento 24 horas da Unidade Mista de Saúde "Wanderlei Moacyr Torrezan". Sustenta a insuficiência do quadro efetivo, informando a realização infrutífera de concurso público e a existência de apenas 9 médicos efetivos, frente a uma demanda mínima estimada em 28 profissionais. Destaca ainda que, embora a população do município seja de 8.161 habitantes (IBGE), há 15.542 cartões SUS ativos na base do CADSUS, indicando expressiva demanda de munícipes vizinhos. Por fim, ressalta que a expansão de horas respeitou o limite legal de 25% do valor inicial e que já se projeta nova licitação para adequação à atual realidade.
• No tocante ao reajuste do valor da hora dos plantões médicos (~15,55%), apontado pela fiscalização como divergente do INPC acumulado no período (4,84%), o gestor esclarece que a revisão combinou o reajuste inflacionário com a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Fundamenta a medida na Cláusula 9ª do instrumento convocatório e em pesquisas de preços de mercado juntadas aos autos, aduzindo que os valores praticados em Saltinho mantêm-se alinhados à média regional e inferiores aos de municípios vizinhos de referência.
• Por fim, quanto à prestação de serviços nas duas novas unidades de saúde não especificadas originalmente no Termo de Referência, o Prefeito acostou aos autos as leis municipais instituidoras das referidas unidades e informou ter determinado a formalização e anotação expressa de que a execução contratual abrange a totalidade das três unidades de saúde da municipalidade. Diante dos esclarecimentos prestados, pugna pelo julgamento de regularidade do Termo de Renovação/Prorrogação Contratual nº 01/2025.

A Clínica Médica Santa Helena Tatuí Ltda. compareceu aos autos, no evento 60, apresentando as seguintes justificativas:

No tocante ao aumento da estimativa mensal de horas de plantões médicos — que subiu de 8.042 horas em 2023 para 10.004 horas em 2025, representando um acréscimo de 24,38% —, a empresa argumenta que a majoração decorre diretamente da expansão da rede pública municipal de saúde, com a inauguração e entrada em funcionamento de duas novas unidades. Afirma que a medida foi essencial para garantir a continuidade e a qualidade dos atendimentos do SUS frente ao fracasso do município na contratação de médicos por concurso público, salientando ainda que o percentual de aditamento respeitou estritamente o limite legal de 25% fixado pela legislação de licitações.

Quanto ao reajuste de aproximadamente 15,55% no valor da hora de plantão, questionado diante do INPC acumulado de 4,84%, a contratada sustenta que a alteração não configurou mero reajuste inflacionário, mas sim a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, direito assegurado pela Cláusula 9ª do ajuste original e pela ordem constitucional. Destaca que pesquisas de mercado juntadas aos autos comprovam que os preços repactuados permanecem alinhados e até inferiores aos praticados na região e em municípios de referência, garantindo a exequibilidade do contrato diante da variação dos custos do setor médico.

Por fim, no que se refere à prestação dos serviços em três unidades de saúde, a despeito de o Termo de Referência originário citar apenas uma, a empresa reconhece a alteração no plano fático em razão do surgimento dos novos postos de atendimento e coloca-se à disposição para assinar os termos aditivos necessários para a regularização formal da situação. Conclui sustentando que os aditamentos atenderam ao interesse público e aos princípios da legalidade e da economicidade, requerendo o acolhimento da justificativa para que o contrato e seus aditivos sejam julgados regulares.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Examina-se o Termo de Renovação e Prorrogação de Prazo nº 02/2025 referente ao Contrato nº 01/2023, cuja finalidade era a prorrogação do prazo contratual até 31/12/2025, com reajuste de valores e acréscimo de 50 horas de plantões nas especialidades de cardiologia, ginecologia, pediatria e psiquiatria.

Embora o término da vigência estivesse previsto para 31/12/2025, formalizou-se novo termo aditivo prorrogando o ajuste até 31/12/2026 (TC-756.989.26). 

Cumpre informar que o Pregão Presencial nº 42/2022 e o Contrato nº 01/2023, bem como o Termo de Renovação/Prorrogação Contratual nº 01/2024, já foram objeto de análise por esta Corte de Contas, nos autos dos TCs 014490.989.23 e 689.989.24, respectivamente, sob minha relatoria, tendo sido julgados regulares com recomendações, com as decisões transitadas em julgado.

1. Do aumento da estimativa de horas de plantão

A Fiscalização apontou que o volume mensal estimado de horas de plantões médicos sofreu contínua e expressiva majoração, passando de 804 horas mensais em 2023 para 950 horas em 2024 e atingindo 1.000 horas em 2025. Tal evolução representa um acréscimo acumulado de aproximadamente 24,38% em relação à pactuação originária.

Tanto a Administração Municipal como a Contratada sustentam que o aumento quantitativo decorreu de situação fática superveniente: a construção e entrada em operação de duas novas unidades públicas de saúde a partir do exercício de 2024, aliada à impossibilidade de provimento do quadro efetivo por meio de concurso público — cuja tentativa restou infrutífera — e à atípica demanda de usuários com cartões do SUS ativos (15.542 cadastros) em relação ao contingente populacional do município (8.161 habitantes - Censo IBGE).

Sob a ótica do ordenamento jurídico licitatório (tanto na disciplina do art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 quanto no art. 125 da Lei nº 14.133/2021), as alterações contratuais quantitativas unilaterais acham-se sujeitas ao teto de 25% do valor inicial atualizado do contrato. O limite legal tem como escopo evitar a desfiguração do objeto licitado e impedir que a prorrogação sucessiva mascare a verdadeira falta de planejamento licitatório.

No presente caso, embora o acréscimo de 24,38% situe-se formalmente no limite legal (à beira do teto de 25%), a dinâmica descrita revela que a Administração se utilizou do instrumento do aditamento como solução paliativa para absorver o dimensionamento falho da contratação originária frente à expansão estrutural da rede de saúde.

Se a edificação e inauguração de novos postos de saúde eram medidas planejadas pela gestão municipal, o impacto sobre a escala de profissionais médicos deveria ter sido contemplado mediante novo procedimento licitatório, no qual se garantisse a livre concorrência e a busca pela proposta mais vantajosa.

Todavia, em sede de controle externo de serviços essenciais de assistência à saúde prestados em caráter contínuo (atendimento 24 horas em Unidade Mista), deve incidir a ponderação de princípios, em consonância com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB - Decreto-Lei nº 4.657/1942, arts. 20 e 22).

Interromper a escala médica sob o fundamento exclusivo de esgotamento do planejamento implicaria grave prejuízo e desassistência à população local.

Dessa forma, diante do quadro demonstrado nos autos — em especial a comprovada falta de profissionais no quadro efetivo e a observância formal do teto de 25% —, afasto a falha referente ao acréscimo quantitativo de horas, sem prejuízo de expedir determinação para a deflagração e conclusão de novo certame licitatório, vedando-se novos aditamentos quantitativos que extrapolem o limite legal sob o pálio deste ajuste.

2. Da natureza do reajuste e da recomposição pecuniária

Conforme apurado pela fiscalização, o valor unitário da hora de plantão foi majorado em 15,55%, percentual substancialmente superior à inflação acumulada apurada pelo INPC/IBGE nos 12 meses antecedentes, a qual  registrou 4,84%.

Destacou-se ainda a ausência, no corpo do aditivo, da precisa especificação sobre se o reajustamento tratava de correção inflacionária em sentido estrito ou de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro (revisão).

As defesas argumentaram que a alteração do preço praticado se alicerçou cumulativamente na correção inflacionária e na recomposição do equilíbrio econômico-financeiro com esteio em pesquisas de preços de mercado, alegando respaldo na Cláusula 9ª do Contrato e em precedente deste Tribunal.

Entretanto, cumpre assinalar a clara distinção conceitual e procedimental que a Lei de Licitações e a jurisprudência deste Egrégio TCESP impõem aos institutos da Repactuação/Reajuste e da Revisão/Reequilíbrio Econômico-Financeiro:

• Reajuste em sentido estrito (Art. 40, XI, da Lei 8.666/93 e Art. 135 da Lei 14.133/21): Destina-se estritamente à neutralização dos efeitos da desvalorização da moeda provocada pela inflação. Sua concessão é automática após o interregno mínimo de um ano, subordinando-se rigorosamente à aplicação do índice de preços setorial ou geral estipulado expressamente na Cláusula 9.5 do contrato originário (no caso, o INPC).
• Reequilíbrio Econômico-Financeiro em sentido estrito/ Revisão (Art. 65, II, "d", da Lei 8.666/93 e Art. 124, II, "d", da Lei 14.133/21): É garantia constitucional (Art. 37, XXI, CF) direcionada a restaurar a equação econômico-financeira inicial pactuada. Exige obrigatoriamente a ocorrência de fato imprevisível, ou previsível de consequências incalculáveis, ou ainda força maior e caso fortuito, que altere diretamente a estrutura de custos da Contratada.

A mera juntada de "pesquisa de mercado" ou "banco de preços" não são suficientes nem idôneos para fundamentar a concessão de reequilíbrio econômico-financeiro em favor do contratado.

Ademais, o reequilíbrio contratual não tem a finalidade de adequar a remuneração administrativa às flutuações usuais do mercado, nem de equiparar os preços contratados àqueles praticados por municípios vizinhos. A recomposição da equação exige comprovação da alteração nos custos de produção/execução da empresa, mediante a apresentação de planilha analítica de composição de custos, documentos fiscais que comprovem o aumento desproporcional do insumo ou da mão de obra e nexo causal direto com o evento superveniente.

O procedimento adotado pela Origem padece de vício formal por ter mesclado reajuste inflacionário com alegado reequilíbrio de mercado sem a instrução probatória adequada.

Ressalte-se que a Administração reincidiu no descumprimento de Recomendação expressa exarada por este Tribunal de Contas por ocasião do julgamento do Termo Aditivo nº 01/2024 (TC-000689.989.24-2), em que fora expressamente consignada a obrigação de evidenciar nos aditivos subsequentes o exato índice utilizado ou o preceito contratual fundamentador.

Nada obstante a deficiência técnica e formal de motivação do aditivo, os autos demonstram que os preços unitários finais alcançados após a majoração situam-se dentro da margem de aceitabilidade dos preços médios balizados para a prestação de serviços por profissionais de medicina no mercado regional.

Ausente prova material de sobrepreço que redunde em prejuízo ao erário municipal, entendo que se trata de vício formal, cabendo ressalva.  

3. Da prestação dos serviços em unidades diversas do objeto licitado

Apontou a fiscalização que o Anexo I — Termo de Referência do edital e o contrato vincularam a execução dos serviços de forma estrita à Unidade Mista de Saúde "Wanderlei Moacyr Torrezan".

O aditivo sob exame, contudo, estendeu a cobertura médica contratada para mais duas unidades municipais (Unidade de Saúde Mental e USF "Enedina da Cruz Furlan"), sem a correspondente e expressa formalização no instrumento do aditivo.

O princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º da Lei 8.666/93 e art. 5º da Lei 14.133/21) é garantia da transparência, do julgamento objetivo e da segurança jurídica. Quando a Administração define no Termo de Referência o local exato da prestação, está delimitando os encargos logísticos e operacionais que precificam as propostas formuladas no certame.

A alteração do local e da logística de prestação do serviço sem a prévia e correspondente repactuação formal e escrita consubstancia irregularidade administrativa. O contrato administrativo é formal por excelência, sendo vedado o aditamento verbal ou fático (art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e art. 95, § 2º, da Lei nº 14.133/2021).

Entretanto, considero atenuada a gravidade do fato ante a demonstração de que as duas novas unidades de saúde foram criadas por leis municipais formais e diante do compromisso assumido pelo Chefe do Executivo e pela Contratada no sentido de providenciar a assinatura de termo aditivo retificador para explicitar o escopo territorial abrangido.

Por todo o exposto, considerando que as falhas constatadas não demonstraram má-fé ou dano efetivo ao erário, mas configuram impropriedades formais e de planejamento na gestão dos contratos públicos,  e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o Termo de Renovação/Prorrogação Contratual nº 02/2025.

Determino à Origem que:

a) Deflagre com a máxima brevidade novo procedimento licitatório para a contratação dos serviços médicos de plantão, abstendo-se de prorrogar o contrato em tela além do prazo estritamente necessário para o encerramento do novo certame;

b) Observe rigorosamente a distinção conceitual entre os institutos do Reajuste Inflacionário e do Reequilíbrio Econômico-Financeiro, instruindo obrigatoriamente eventual pedido de reequilíbrio com comprovação analítica das variações de custos da contratada e nexo causal, vedando o uso de meras pesquisas de mercado como fundamento para revisão contratual;

c) Formalize, previamente, por termo aditivo, toda e qualquer modificação no local, abrangência ou condições de execução dos serviços contratados em relação ao Termo de Referência originário.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado;

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 14 de Setembro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o Termo de Renovação/Prorrogação Contratual nº 02/2025. Determino à Origem que: a) Deflagre com a máxima brevidade novo procedimento licitatório para a contratação dos serviços médicos de plantão, abstendo-se de prorrogar o contrato em tela além do prazo estritamente necessário para o encerramento do novo certame; b) Observe rigorosamente a distinção conceitual entre os institutos do Reajuste Inflacionário e do Reequilíbrio Econômico-Financeiro, instruindo obrigatoriamente eventual pedido de reequilíbrio com comprovação analítica das variações de custos da contratada e nexo causal, vedando o uso de meras pesquisas de mercado como fundamento para revisão contratual; c) Formalize formal e previamente, por termo aditivo, toda e qualquer modificação no local, abrangência ou condições de execução dos serviços contratados em relação ao Termo de Referência originárioPor fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 14 de Setembro de 2026.

AMFS-04