TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Representação. Ata de Registro de Preços. Infraestrutura Urbana. Serviços de Pavimentação. Ausência de Demonstração de Projeto Padronizado. Art. 85 Da Lei Nº 14.133/2021. Procedência Parcial.

RELATÓRIO

Em exame Representação protocolada no evento n. 1.1 e formulada por Conpav Santa Fé Construções e Pavimentação Ltda. em face da Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul, noticiando possíveis irregularidades relacionadas à adesão municipal à Ata de Registro de Preços nº 002/2024.

A mencionada Ata de Registro de Preços foi firmada entre o Consórcio Público Intermunicipal de Inovação e Desenvolvimento do Estado de São Paulo – CINDESP e Noromix Concreto S/A, para execução de infraestrutura urbana com intervenções de recapeamento asfáltico, microrrevestimento, fresagem, reciclagem de pavimento asfáltico e componentes de sinalização viária, com fornecimento de materiais e mão de obra.

À época dos fatos, o Município de Santa Fé do Sul não integrava o CINDESP, tendo utilizado a Ata na condição de órgão não participante.

Relata a Representante que o Município de Santa Fé do Sul aderiu à Ata de Registro de Preços nº 002/2024 do CINDESP, na condição de não participante, da qual resultaram o Processo Administrativo nº 1257/2024 e a celebração do Contrato nº 147/2024 com a empresa Noromix Concreto S/A, pelo valor de R$ 1.008.359,59, forrmalizado em 22/08/2024.

Sustenta, inicialmente, a ausência de justificativa quanto à vantagem da adesão, inclusive em situação de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público, aduzindo que a Municipalidade não teria demonstrado as razões técnicas e econômicas que justificariam a opção pela adesão em detrimento da realização de procedimento licitatório próprio.

Insurge-se, também, contra a alegada falta de demonstração de que os preços registrados na Ata seriam compatíveis com os praticados no mercado, afirmando que o Município deixou de realizar pesquisa apta a comprovar a vantajosidade econômica da contratação.

A esse respeito, traz comparação com contratação realizada pelo próprio Município, por meio do Pregão Eletrônico nº 28/2024, e com certame promovido pelo Município de Três Fronteiras, sustentando que os valores obtidos mediante competição seriam inferiores àqueles decorrentes da adesão à Ata.

Aduz, ainda, que o Sistema de Registro de Preços não seria adequado para a contratação pretendida, por compreender serviços de engenharia que não se caracterizariam como pequenos reparos, invocando jurisprudência desta Corte acerca da matéria.

Por fim, questiona a formalização da contratação em período eleitoral, ocorrida em 22/08/2024, afirmando não ter sido apresentada justificativa plausível para a utilização da Ata nesse período.

Ao final, formulou os seguintes pedidos:

“A) Receba a presente Representação e dê-lhe a devida tramitação emergencial em face das ilegalidades em tese dos atos narrados e amplamente comprovados, requerendo que o Ministério Público tome as medidas legais cabíveis;

B) Citar o PREFEITO MUNICIPAL DE SANTA FÉ DO SUL/SP, para que, querendo, apresente contraditório.”

Por despacho constante do evento n. 9.1, determinou-se a remessa dos autos à UR-11 para instrução da matéria

A UR-11, no relatório juntado no evento n. 32.7, ponderou que, no que diz respeito à justificativa da adesão e à compatibilidade dos preços, a Municipalidade apresentou Documento de Formalização de Demanda e Estudo Técnico Preliminar, com levantamento planimétrico de 14.119,68 m², além de orçamento estimado em R$ 1.092.649,96, correspondente a R$ 77,38/m², elaborado com base na Tabela de Serviços CDHU-193.

Registrou que o levantamento de custos e as justificativas de preços tiveram como referência boletim da CDHU vigente a partir de fevereiro de 2024 e que, para subsidiar o exame da vantajosidade, efetuou comparação com contratações realizadas pelo próprio Município e por cidades vizinhas, concluindo que os valores ajustados por meio da adesão se encontravam dentro da margem de preços de mercado à época.

No tocante à contratação em período eleitoral, verificou que a Prefeitura reservou dotação por meio do Empenho nº 8.260, de 22/10/2024, efetuando o pagamento em 25/10/2024, e consignou não haver, no artigo 73 da Lei nº 9.504/1997, vedação à contratação de obras e serviços de engenharia durante o período eleitoral.

A Fiscalização examinou, ainda, a adequação do Sistema de Registro de Preços às características do objeto, questão também suscitada na inicial, e concluiu que a Ata contemplava serviços complexos e demandas de naturezas distintas, em desarmonia com o artigo 85 da Lei nº 14.133/2021. Assinalou, ademais, que Santa Fé do Sul não figurava como ente associado ao CINDESP e havia aderido à Ata cujo objeto reunia demandas heterogêneas e de excessiva amplitude.

Concluiu a Fiscalização, na íntegra:

“Por todo o exposto, destacamos que foi observada justificativa de vantagem da adesão com demonstração de que os valores registrados são compatíveis com os valores praticados no mercado. E ainda, não se constatou vedação legal para adesão à ata de registro de preços em momento de período eleitoral.

Apesar de tais alegações da Representante não se confirmarem, verificamos a adesão à ARP para execução de objeto que prevê serviços complexos, de demandas de naturezas distintas, em desarmonia com o artigo 85 da Lei nº 14.133/2021.

Observamos ainda a adesão da Representada à ARP realizada por Consórcio Intermunicipal do qual não figura como ente associado, cujo objeto reúne demandas heterogêneas, de excessiva amplitude.

Diante do exposto, manifestamos pela improcedência da presente Representação. Todavia, foram observadas outras ocorrências que podem comprometer a adesão à ARP, conforme acima exposto.”

O despacho exarado no evento n. 36.1 assinou prazo à Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul para apresentação de justificativas acerca da adequação do Sistema de Registro de Preços à contratação em exame.

A Municipalidade apresentou suas razões de defesa no evento n. 51.1.

Em suas justificativas, sustenta que os serviços de recapeamento asfáltico, microrrevestimento, fresagem e sinalização viária, embora demandem conhecimento técnico, possuem natureza executiva, repetitiva, objetivamente mensurável e padronizável, não se confundindo a necessidade de conhecimento especializado com complexidade incompatível com o Sistema de Registro de Preços. Defende, assim, seu enquadramento como serviços comuns de engenharia.

Invoca, nesse sentido, a Nota Técnica IBR 001/2021, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP, para sustentar que o elemento determinante dessa classificação reside na ampla disseminação e no domínio das soluções e métodos construtivos pelo mercado, destacando que o documento inclui as obras de recomposição de pavimentação asfáltica em geral entre os exemplos de obras comuns.

Alega, ainda, que a Súmula nº 32 desta Corte deve ser interpretada à luz da Lei nº 14.133/2021, que passou a admitir expressamente a utilização do Sistema de Registro de Preços para obras e serviços de engenharia, observados os requisitos legais. Sustenta, nessa linha, que a expressão “pequenos reparos” deve receber interpretação compatível com a atual categoria dos serviços comuns de engenharia.

Menciona decisão proferida no TC-014255.989.26-1, de relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho, relativa a procedimento promovido pela Prefeitura Municipal de Jales para registro de preços de serviços de infraestrutura urbana, inclusive recapeamento asfáltico, na qual foi indeferida a suspensão cautelar do certame. Destaca que, naquela oportunidade, foram ponderadas as consequências práticas da medida, à luz do artigo 20 da LINDB, bem como consignada a possibilidade de aferição dos requisitos de padronização no acompanhamento da execução da Ata.

No mais, reitera a regularidade e a vantajosidade econômica da adesão, argumentando que os preços decorreram da economia de escala proporcionada pelo certame promovido pelo CINDESP e que a opção também teria proporcionado redução de custos e de tempo administrativos. Afirma que a adesão foi precedida de estudo técnico-financeiro comparativo e que o processo municipal continha planejamento específico dos logradouros, serviços e quantitativos a serem executados.

Rejeita, nessa perspectiva, a caracterização da Ata como instrumento genérico ou “ata guarda-chuva”, defendendo que seu objeto consiste em catálogo de serviços específicos e individualizados e que sua utilização pelo Município se destinou à execução de plano previamente definido e localizado.

Reafirma, por fim, a regularidade da contratação em período eleitoral, por entender inexistente vedação legal e presente prévia dotação orçamentária.

Ao final, requereu o acolhimento integral das justificativas, com o julgamento de total improcedência da Representação e consequente arquivamento dos autos.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

DECIDO.

Em exame, Representação formulada por Conpav Santa Fé Construções e Pavimentação Ltda. em face da Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul, questionando a adesão à Ata de Registro de Preços nº 002/2024, gerenciada pelo Consórcio Público Intermunicipal de Inovação e Desenvolvimento do Estado de São Paulo – CINDESP, da qual resultou o Contrato Administrativo nº 147/2024, celebrado com Noromix Concreto S/A, no valor de R$ 1.008.359,59, para execução de intervenções de infraestrutura urbana.

A Representante alegou, em síntese, ausência de demonstração da vantajosidade da adesão e da compatibilidade dos preços registrados com os de mercado, inadequação do Sistema de Registro de Preços ao objeto contratado e irregularidade da contratação em período eleitoral.

Pois bem.

A instrução não confirmou as alegações relativas à vantajosidade econômica. O processo de adesão foi instruído com Documento de Formalização de Demanda e Estudo Técnico Preliminar, contemplando levantamento planimétrico de 14.119,68 m² e orçamento estimado em R$ 1.092.649,96, elaborado com base no Boletim Referencial de Custos CDHU-193, além de comparações com contratações realizadas pelo próprio Município e por localidades próximas.

Tampouco prospera a insurgência fundada na realização da contratação em período eleitoral. A equipe técnica registrou a emissão do empenho em 22/10/2024 e o pagamento em 25/10/2024, reputando observados o artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 59 da Lei nº 4.320/1964, além de consignar que a contratação de obras e serviços de engenharia não integra, por si só, o rol de condutas vedadas do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997.

Diversa é a conclusão quanto à utilização do Sistema de Registro de Preços.

A matéria, suscitada na própria Representação, ganhou relevo na instrução, quando a UR-11 apontou a inadequação do emprego desse instrumento para objeto composto por serviços de naturezas distintas, à luz do artigo 85 da Lei nº 14.133/2021.

As características da Ata devem, nesse contexto, ser consideradas apenas na medida necessária à avaliação da regularidade da adesão promovida pelo Município e da contratação dela decorrente, sem ampliar o objeto destes autos para o exame autônomo da licitação originária promovida pelo CINDESP.

Em razão do apontamento, por despacho encartado no evento n. 36.1, esta Relatoria assinou prazo à Prefeitura para manifestação específica acerca da adequação do Sistema de Registro de Preços à contratação em exame.

Em resposta, a Municipalidade sustentou que os serviços de recapeamento asfáltico, microrrevestimento, fresagem e sinalização viária possuem características executivas, repetitivas, mensuráveis e padronizáveis, qualificando-se como serviços comuns de engenharia. Invocou, ainda, a Nota Técnica IBR 001/2021, do IBRAOP, que inclui a recomposição de pavimentação asfáltica entre os exemplos de obras comuns.

As razões apresentadas, contudo, não afastam o apontamento.

A Lei nº 14.133/2021 não estabelece proibição geral à utilização do Sistema de Registro de Preços para obras ou serviços de engenharia. Ao contrário, o artigo 85 expressamente admite esse procedimento, desde que atendidos, cumulativamente, dois pressupostos: existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional, e necessidade permanente ou frequente da obra ou serviço a ser contratado.

A orientação atualmente divulgada por esta Corte segue a mesma linha, reconhecendo que o SRP pode ser empregado inclusive para obras e serviços de engenharia, desde que presentes aqueles requisitos específicos.

Não se pode, portanto, concluir que serviços de pavimentação sejam, por sua própria natureza, incompatíveis com o Sistema de Registro de Preços.

Atividades como recapeamento asfáltico, fresagem, microrrevestimento ou sinalização viária podem, conforme as características concretas da contratação, apresentar padrões de desempenho e qualidade objetivamente definíveis e enquadrar-se como serviços comuns de engenharia.

Essa classificação, todavia, não se confunde com o preenchimento das condições adicionais impostas pelo artigo 85 para o emprego do SRP.

Em outras palavras, a circunstância de determinado serviço de engenharia ser comum, possuir técnica difundida no mercado, permitir medição por unidades objetivas e apresentar especificações usuais não significa, automaticamente, que sua contratação possa ocorrer mediante registro de preços.

Para tanto, exige-se, especificamente, que a contratação se desenvolva a partir de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional, apto a ser reproduzido nas contratações decorrentes da Ata.

É precisamente nesse aspecto que reside a impropriedade verificada no caso concreto.

A Ata nº 002/2024 não se limita ao registro de preços para a execução reiterada de uma única solução padronizada de recapeamento. Seu objeto contempla, conjuntamente, recapeamento asfáltico, microrrevestimento, fresagem, reciclagem de pavimento asfáltico e componentes de sinalização viária, com fornecimento de materiais e mão de obra.

Trata-se, portanto, de conjunto abrangente de diferentes modalidades de intervenção sobre a infraestrutura viária.

Não se questiona que cada uma dessas atividades possa comportar especificações técnicas, unidades de medição e preços unitários previamente definidos. A padronização de itens e preços, contudo, não equivale à existência do projeto padronizado exigido pelo artigo 85, inciso I, da Lei nº 14.133/2021.

Com efeito, as diversas técnicas abrangidas pela Ata correspondem a formas distintas de intervenção sobre o pavimento. A definição de quais delas serão empregadas, isolada ou conjuntamente, bem como seu dimensionamento, relaciona-se às condições verificadas nos trechos a serem executados e às necessidades específicas de cada intervenção.

Nesse contexto, seria necessária a demonstração de que a Ata foi estruturada a partir de projeto previamente padronizado, com solução técnica suficientemente definida e passível de reprodução nas contratações subsequentes, e não apenas como catálogo de diferentes serviços de engenharia passíveis de seleção e combinação conforme as particularidades de cada demanda.

Essa demonstração não se extrai dos elementos trazidos aos autos.

A própria defesa caracteriza o objeto da Ata como “catálogo de serviços específicos e individualizados” e informa que, para a contratação de Santa Fé do Sul, foram previamente definidos os logradouros, os serviços e os quantitativos a serem executados.

Essas circunstâncias demonstram planejamento da contratação municipal, mas não suprem o requisito previsto no artigo 85, inciso I. Ao contrário, revelam que a solução destinada ao Município foi composta a partir das necessidades concretas de seus logradouros, mediante seleção e dimensionamento das intervenções disponibilizadas pela Ata.

Assim, ainda que se reconheça que determinados serviços de pavimentação possam, isoladamente e conforme sua configuração, ser contratados mediante Sistema de Registro de Preços, não se evidenciou, neste caso, que o conjunto heterogêneo de intervenções abrangido pela Ata nº 002/2024 estivesse submetido a projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional, nos termos exigidos pelo artigo 85 da Lei nº 14.133/2021.

A Nota Técnica IBR 001/2021, invocada pela Origem, não conduz a conclusão diversa. Ainda que a recomposição de pavimentação asfáltica possa ser classificada como atividade comum de engenharia, tal enquadramento não dispensa o atendimento aos pressupostos específicos estabelecidos para a utilização do Sistema de Registro de Preços.

Também não altera essa conclusão a decisão proferida no TC-014255.989.26-1. Naquele feito, o exame ocorreu em sede cautelar, sob cognição não exauriente, tendo sido reservada para o acompanhamento ordinário a aferição do atendimento aos requisitos de padronização previstos no artigo 85.

Não se mostra necessário, de outra parte, extrair da Súmula nº 32 vedação absoluta à utilização do SRP em serviços de engenharia. A matéria deve ser examinada atualmente à luz da disciplina expressamente introduzida pelo artigo 85 da Lei nº 14.133/2021, que admite o instrumento sob condições específicas.

Nesse ponto, portanto, procede a insurgência.

Cumpre registrar, ainda, a observação da Fiscalização de que Santa Fé do Sul aderiu à Ata promovida por Consórcio Intermunicipal do qual não figurava como ente associado.

A propósito, esta Corte aprovou, em 1º de julho de 2026, a Deliberação SEI nº 0005763/2025-11, destinada a disciplinar os procedimentos de constituição de Sistemas de Registro de Preços e de adesão a atas na condição de não participante. O ato determina, entre outras providências, a realização do procedimento público de Intenção de Registro de Preços – IRP, salvo quando o órgão gerenciador for o único contratante, além da adequada estimativa das quantidades e da precisa descrição dos itens pretendidos.

A sistemática distingue, nesse particular, duas situações.

O órgão ou entidade participante é aquele que toma parte nos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e passa a integrar a própria Ata. Já o órgão ou entidade não participante, usualmente denominado “carona”, é aquele que não participou da fase inicial e posteriormente pretende utilizar a Ata.

Assim, o ente que pretende figurar como participante deve integrar a formação do registro de preços desde a fase preparatória, mediante o procedimento de intenção de registro de preços, com inclusão de sua demanda na estimativa dos quantitativos. Não se trata, tecnicamente, de adesão superveniente.

Diversamente, para o órgão não participante, a Deliberação passou a exigir processo administrativo específico, com demonstração da efetiva necessidade e da vantajosidade da contratação, pesquisa comparativa de preços, análise das alternativas disponíveis, parecer jurídico e atos formais de aceitação do órgão gerenciador e do fornecedor, entre outras cautelas.

Especificamente quanto às atas gerenciadas por consórcios intermunicipais, a Deliberação SEI nº 0005763/2025-11 passou a estabelecer que a adesão, na condição de não participante, somente é admitida por Município que integre o respectivo consórcio.

A diretriz, contudo, é posterior aos fatos aqui examinados. A Ata nº 002/2024 e a adesão promovida por Santa Fé do Sul remontam ao exercício de 2024, enquanto a Deliberação foi aprovada em 1º de julho de 2026 e entrou em vigor com sua publicação.

Por essa razão, a regra não pode ser aplicada retroativamente como fundamento de irregularidade no presente caso.

Cabe, contudo, registrar a orientação firmada por esta Corte para as futuras contratações da Municipalidade, que deverão observar as regras atualmente vigentes para a formação e utilização de atas de registro de preços, inclusive quanto à distinção entre órgão participante e não participante e, nas atas gerenciadas por consórcios intermunicipais, às condições específicas estabelecidas pela Deliberação.

De outro lado, o reconhecimento da impropriedade acima apontada não se confunde com a análise econômica da contratação. A instrução demonstrou que os preços ajustados eram compatíveis com os praticados no mercado, sem indícios de sobrepreço ou prejuízo ao erário. Permanece, contudo, a inadequação da adesão diante das condições exigidas pelo artigo 85 da Lei nº 14.133/2021.

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada por CONPAV SANTA FÉ CONSTRUÇÕES E PAVIMENTAÇÃO LTDA. em face da PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTA FÉ DO SUL, nos termos da fundamentação.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul que, em futuros procedimentos envolvendo Sistema de Registro de Preços, observe rigorosamente os requisitos dos artigos 85 e 86 da Lei nº 14.133/2021 e as diretrizes fixadas na Deliberação SEI nº 0005763/2025-11 desta Corte, atentando, em especial, para a distinção entre órgão participante e não participante e, nas atas gerenciadas por consórcios intermunicipais, para as condições estabelecidas no artigo 4º do referido ato.

À vista da ausência de elementos indicativos de sobrepreço ou prejuízo ao erário, deixo de determinar a adoção de providências adicionais em relação à contratação.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento na página do Tribunal.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada por CONPAV SANTA FÉ CONSTRUÇÕES E PAVIMENTAÇÃO LTDA. em face da PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTA FÉ DO SUL, nos termos da fundamentação.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul que, em futuros procedimentos envolvendo Sistema de Registro de Preços, observe rigorosamente os requisitos dos artigos 85 e 86 da Lei nº 14.133/2021 e as diretrizes fixadas na Deliberação SEI nº 0005763/2025-11 desta Corte, atentando, em especial, para a distinção entre órgão participante e não participante e, nas atas gerenciadas por consórcios intermunicipais, para as condições estabelecidas no artigo 4º do referido ato.

À vista da ausência de elementos indicativos de sobrepreço ou prejuízo ao erário, deixo de determinar a adoção de providências adicionais em relação à contratação.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento na página do Tribunal.

Publique-se.