TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Em exame a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal de São Pedro do Turvo à entidade beneficiária Associação de Promoção Social e Saúde, no valor de R$ 2.171.942,82, por meio do Contrato de Gestão nº 49/2018, objetivando o gerenciamento e execução de ações e serviços de saúde em pronto atendimento, unidades da ESF- Estratégia de Saúde da Família, unidade de atenção básica e do NASF do Município de São Pedro do Turvo.

Após instrução preliminar de acompanhamento da execução (evento 16.18), a equipe de fiscalização, em seu relatório final (evento 109.77), apontou as seguintes impropriedades:

- não apresentação da publicação do relatório sobre as atividades desenvolvidas no gerenciamento da entidade pública com recursos repassados à conta do Contrato de Gestão;

- relatório anual necessita de aprimoramento na análise do cumprimento das metas;

- o Relatório Conclusivo não demonstra que a parceria permanece a melhor opção para a Administração Pública;

- terceirização e quarteirização de atividade-fim, em inobservância à CF/88;

- classificação/contabilização equivocada da modalidade de aplicação do Contrato de Gestão;

- metas quantitativas de difícil análise quanto à efetividade;

- avaliação do período apresentada sem nomes e assinaturas das pessoas responsáveis pelas análises e elaboração do documento;

- pagamentos, por prestação de serviços, a empresas de membros da direção e do conselho da entidade;

- realização de Despesas com tarifas bancárias;

- existência de despesas com custos elevados e que só existem em decorrência do Contrato de Gestão (7,45%);

- constatação de 27,35% de despesas consideradas irregulares/excessivas ou contratadas sem a total verificação dos Princípios da Administração Pública;

- ausência de contabilização de provisões;

- diferença entre o valor informado no DIRD e o consignado nas peças contábeis da OS, ainda que imaterial;

- remuneração (indireta) aos dirigentes e conselheiros da OS, tendo em vista contratação de empresas pertencentes aos mesmos;

- contratações de empresas tendo como sócios/proprietários dirigentes e conselheiros da Organização Social desprovidas de processo de seleção;

- não houve manifestação do Controle Interno acerca do repasse em questão;

- desatendimentos às Instruções do Tribunal de Contas;

- não observou a legislação pertinente à Transparência e Acesso à Informação

Os interessados foram notificados a apresentar as justificativas de interesse, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/93 (evento 123.1).

Compareceu aos autos a entidade e, por seu procurador, apresentou as justificativas. Em síntese, relatou o cumprimento de todas as atividades previstas e ressaltou que as metas e indicadores do ajuste foram impostas em trabalho conjunto com a Administração, com suporte dos indicadores do Ministério da Saúde.  Enfatizou não haver de se falar em quarteirização ou ilegalidade, salientando que referida forma de contratação sempre existiu no setor privado via admissão de profissionais liberais, sendo para as Entidades do Terceiro Setor também uma forma legal e permitida. Registrou que a entidade, antes do ajuste com o Município, já possuía equipe de gestão atuante, não sendo contratados exclusivamente para prestar os serviços em São Pedro do Turvo e que as contratações posteriores seguiram previsão legal. No que se refere à ausência de contabilização das provisões, a entidade reconheceu o lapso e informou que a partir de 2021 houve a devida correção. Pontuou que o que ocorre na entidade é exclusivamente a aplicação da norma do terceiro setor, que permite o trabalho tanto na gestão como no serviço fim, desde que as atividades não sejam incompatíveis e os serviços sejam efetivamente prestados. Relatou que no que tange à contratação de empresas tendo como sócios proprietários dirigentes e conselheiros, a ASSPROSS não contrata a empresa de seus dirigentes, apenas, diante do permissivo legal, disponibiliza a gestão aos seus integrantes (Conselheiros, Dirigentes e Associados) na qualidade de profissionais liberais pagos via emissão de nota fiscal nominal e vinculada ao profissional contratado via sua pessoa jurídica. Registrou que disponibiliza no site todas as prestações de contas, com todas as despesas, relacionadas a cada função, seja CLT ou Pessoa Jurídica, com valor de cada um, com notas e holerites, sendo possível individualizar cada gasto (eventos 155.1 a 155.3).

Encaminhado para análise, o Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE concluiu pela ausência de óbice à aprovação dos demonstrativos de aplicação dos recursos repassados, sugerindo recomendações (evento 175.1).

A Secretaria Diretoria Geral ressaltou que a precariedade do planejamento é evidenciada na prestação de contas pela impossibilidade de fidedigna verificação da execução física e financeira do ajuste, sobretudo pela ausência de metas quantitativas quanto às consultas e procedimentos realizados. Ademais, relatou a falta de clareza dos relatórios emitidos pela Comissão de Avaliação, a omissão do Controle Interno e a fragilidade dos registros contábeis. Ressaltou também a afronta aos princípios da moralidade e impessoalidade, concluindo pela irregularidade da matéria em exame (evento 195.1).

O Sr. Carlos Cachoni Júnior, presidente da entidade à época, após devida notificação, compareceu aos autos e, por seu defensor, apresentou seus esclarecimentos. Alegou que parte dos apontamentos decorre da aplicação indevida de normas próprias da Administração Pública direta e indireta às Organizações da Sociedade Civil, o que não encontra amparo legal. Salientou que os relatórios demonstram de forma clara que a empresa de assessoria Diagnóstico Brasil Assessoria e Consultoria exerceu atividades essenciais de acompanhamento técnico, administrativo e operacional da execução do Contrato de Gestão, funções diretamente vinculadas ao objeto pactuado.  Admitiu que os relatórios referem-se a janeiro a abril de 2022, período solicitado pela fiscalização, mas informou que as atividades desempenhadas no exercício de 2019 foram as mesmas. Enfatizou que a contratação de assessorias especializadas é expressamente permitida pelo artigo 41 do Decreto nº 8.726/2016 e encontra respaldo direto na Lei nº 13.019/2014 e registrou que as contratações e atos praticados pela ASSPROSS observaram rigorosamente a legislação vigente e acostou aos autos documentos de interesse (eventos 255.1 a 255.5).

Por sua vez, o Prefeito à época, ressaltou que a ausência de publicação do relatório de atividades, da identificação e assinaturas no documento de avaliação do período e de manifestação do controle interno, bem como a suposta inconsistência relacionada à classificação e contabilização da modalidade de aplicação das despesas, ausência de contabilização de provisões e divergências entre as peças contábeis e o Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas (DIRD), configuram falhas de natureza formal e não impediram o exercício do controle externo. Salientou que houve evolução e aperfeiçoamento dos mecanismos de aferição das metas e indicadores e que os elementos constantes nos autos demonstram que a parceria possibilitou a manutenção dos serviços públicos de saúde, não havendo qualquer elemento concreto demonstrando que outro modelo de gestão seria mais eficiente. Relatou que a entidade não atuou como simples fornecedora de pessoal, vez que era responsável pela gestão operacional dos serviços pactuados, assumindo obrigações administrativas, gerenciais, técnicas e operacionais inerentes à execução do Contrato de Gestão. Sustentou que não se pode presumir ilegalidade a partir de mera relação societária ou institucional, desacompanhada de comprovação efetiva de dano ao patrimônio público e que as despesas bancárias referem-se a valores módicos e inerentes à operacionalização da cota utilizada para recebimento, movimentação e pagamento das obrigações vinculadas ao ajuste. Acrescentou que os custos decorreram da necessidade de garantir a adequada execução dos serviços, assegurando a continuidade do atendimento, contratação de profissionais habilitados e suporte técnico-administrativo, vez que a operacionalização do modelo formal de gestão compartilhada gera custos administrativos e operacionais e que não houve nos autos demonstração técnica individualizada de incompatibilidade objetiva entre os valores pagos e os serviços prestados (evento 318.1).

Encaminhado com vista ao d. Ministério Público de Contas, o parquet  manifestou-se pela irregularidade da matéria (eventos 186.1 e 324.1).

É o relatório.

DECISÃO    

Decido com fundamento no artigo 57, VII do Regimento Interno deste Tribunal, com a nova redação dada pela Resolução nº 12/2025, publicada no DOE em 26/09/2025.

A matéria foi tratada pela Fiscalização à luz das Instruções vigentes à época e demais orientações desta e. Corte de Contas. Os interessados foram notificados a apresentar as alegações de interesse.

A instrução dos autos indica que a matéria não se encontra em condições de receber a aprovação deste Tribunal.

Preliminarmente, destaco que aqui em análise, tão somente a aplicação dos recursos repassados em 2019, sendo as questões inerentes ao ajuste, tais como a viabilidade da parceria com o Terceiro Setor em detrimento da prestação do serviço diretamente pela Administração e a estipulação das metas, tratadas nos autos do TC-018919.989.18-6.

Com relação às despesas com serviços administrativos, entendo serem inerentes ao escopo do objeto do ajuste. Ademais, o valor desembolsado, correspondente a 7,45% do montante repassado, mostra-se razoável, não havendo, nos autos, evidências de que tais serviços não tenham sido efetivamente prestados.

As tarifas bancárias, muito embora não se coadunem com o objeto da avença, no presente caso, representam valor módico e imaterial (R$ 104,40) e podem ser relevadas.

No tocante ao apontamento acerca da quarteirização de atividade fim, este Tribunal vem aceitando os pagamentos a médicos que prestam seus serviços por meio de empresas (pessoa jurídica), por considerar praxe do mercado na área médica. Muito embora as notas fiscais de janeiro a março não incluam os nomes dos prestadores de serviços, verifica-se nas notas emitidas a partir de abril de 2019 que os serviços foram prestados pelos próprios sócios da empresa Welch Atenção Integral à Saúde SS Ltda, não caracterizando a apontada quarteirização.

Inobstante o retro mencionado, remanescem impropriedades que maculam a matéria. A principal irregularidade cinge-se no fato da referida empresa ter como sócios, em parte do exercício em análise, membros da direção e do conselho da entidade. Foram verificados diversos desembolsos à empresa Welch Atenção Integral à Saúde SS Ltda, para serviços de educação continuada, plantões, médico diretor técnico e médico coordenador, cujos sócios figuravam como Presidente, Primeiro Tesoureiro e membro do Conselho Fiscal da Associação, em clara ofensa ao princípio da moralidade e impessoalidade e possível conflito de interesses e quebra da isonomia.  Destaco que as entidades sem fins lucrativos devem observar os princípios da Administração Pública, quando da utilização de recursos públicos. Ademais, a própria Lei Municipal nº 2.316, de 17 de maio de 2017, em seu artigo 20, estabelece que “os Conselheiros e Diretores das organizações sociais não poderão exercer outra atividade remunerada, com ou sem vínculo empregatício, na mesma entidade”.

A precariedade dos relatórios também prejudica a avaliação da aplicação dos recursos. O relatório anual de atividades não foi publicado, não está assinado, é impreciso e não reflete a eficiência do Contrato de Gestão, necessitando de aprimoramento na análise do cumprimento das metas, sendo algumas de difícil mensuração, impossibilitando a avaliação dos indicadores, visto não apresentarem a periodicidade do percentual a ser atingido. No mais, o relatório conclusivo é genérico, carente de informações e não demonstra que o contrato permaneceu como melhor opção para a Administração Pública. A ausência de manifestação do Controle Interno, a classificação incorreta das despesas e a ausência de provisões nas peças contábeis corroboram a falta de fidedignidade e transparência dos dados.

O conjunto de impropriedades relatado impossibilita a aprovação da matéria por esta Corte de Contas. Entretanto, deixo de condenar a entidade à devolução dos recursos, vez não haver evidências inequívocas de que os serviços não foram prestados.

Sendo assim, nos termos do que dispõe a Constituição Federal, artigo 73, §4º e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com a redação dada pela Resolução n°12/2025, publicada no DOE em 26/09/2025, JULGO IRREGULAR a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal  de São Pedro do Turvo à entidade beneficiária Associação de Promoção Social e Saúde, no valor de R$2.171.942,82, por meio do Contrato de Gestão nº 49/2018, objetivando o gerenciamento e execução de ações e serviços de saúde em pronto atendimento, unidades da ESF- Estratégia de Saúde da Família, unidade de atenção básica e do NASF do Município de São Pedro do Turvo. Deixo de condenar a entidade à devolução dos recursos, vez não haver evidências inequívocas de que os serviços não foram prestados. No mais, recomendo que a entidade e a Prefeitura adotem providências no sentido de aprimorar a análise e demonstração do cumprimento das metas e que a Associação se abstenha de contratar empresas cujos sócios figurem como membros da Diretoria ou Conselho Fiscal, em atenção aos Princípios da Impessoalidade e Moralidade. Ademais, cabem recomendações para aprimoramento da elaboração das peças contábeis e para que se evite a reincidência das impropriedades identificadas.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para:

1. Publicar e aguardar o trânsito em julgado;
2. Oficiar à Câmara Municipal, nos termos do artigo XV do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº709/93;
3. Após, ao arquivo.