TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença.  prestação de serviços de Apoio Técnico-Operacional e Assistência Pedagógica para o desenvolvimento e execução, por meio de ações complementares de aprendizagem e atividades de desenvolvimento pessoal e social contínua das comunidades escolares nos equipamentos educacionais do município, pertencentes aos Centros Educacionais de Santo André (CESAs). Pregão Presencial n. 57/2021. Contrato n. 10/2022. 1º a 4º Termos de Aditamento: Irregularidade.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Pregão Presencial n. 57/2021, do Contrato n. 10/2022, realizado entre a Prefeitura Municipal de Santo André e a empresa Closer Soluções Empresariais Ltda., com vistas à  prestação de serviços de Apoio Técnico-Operacional e Assistência Pedagógica para o desenvolvimento e execução, por meio de ações complementares de aprendizagem e atividades de desenvolvimento pessoal e social contínua das comunidades escolares nos equipamentos educacionais do município, pertencentes aos Centros Educacionais de Santo André (CESAs).

Também em exame o 1º^[01], 2º^[02], 3º^[03] e 4º^[04] Termos de Aditamento

Ainda tramita, em fase de instrução, o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-16036/989/22).

1.2 Na instrução da licitação e do contrato, a Fiscalização suscitou os seguintes apontamentos (evento 31):

• ausente a discriminação de custos e quantitativos unitários por cada grupo de serviços licitados, o que, a nosso ver, compromete a correta elaboração das propostas pelas licitantes, bem como a obtenção de referencial fidedigno para o certame;
• carece o Termo de Referência de parâmetros e diretrizes objetivos para a valoração qualitativa dos serviços a serem prestados;
• adoção de modalidade de licitação e critério de julgamento “menor preço” incompatíveis com a natureza dos serviços licitados.

A municipalidade sustentou que a pesquisa prévia de mercado trouxe o detalhamento dos valores de cada serviço proposto, considerando o valor unitário e os totais anuais. Foram estes que balizaram as estimativas, embasando a decisão de continuidade e avaliação no momento da licitação.

Aduziu que a planilha orçamentária não constitui documento autônomo ou dissociado do Termo de Referência. A Administração estruturou o certame de modo que a planilha de preços refletisse o custo global da operação, ao passo que o detalhamento técnico do objeto, das atividades a serem desenvolvidas e das responsabilidades da contratada encontrava-se descrito no Termo de Referência, sob duas vertentes: os custos de mão de obra, cujos parâmetros foram objetiva e previamente fixados; os custos com insumos, em que havia a impossibilidade técnica de padronização prévia em razão dos serviços pedagógicos e técnicos prestados – compreendendo atividades como oficinas de teatro, dança, esportes e outras ações formativas – cuja execução depende diretamente da metodologia pedagógica adotada por cada empresa. Assim, a quantidade e o tipo de materiais de consumo não seriam padronizáveis, pois variam conforme a abordagem pedagógica escolhida; as técnicas aplicadas; a dinâmica das atividades e a estratégia operacional do contratado.

Negou a ausência de referencial de preços ou prejuízo à elaboração das propostas, uma vez que as premissas essenciais do objeto estavam claramente definidas; os custos fixos foram previamente estabelecidos; e os custos variáveis foram corretamente atribuídos ao particular, em razão da natureza intelectual do serviço.

Argumentou que foi possível depreender das propostas comerciais prévias e apresentadas na licitação que as proponentes não tiveram quaisquer dúvidas em relação ao detalhamento dos serviços e não houve desvio dos valores apresentados pelos licitantes.

Salientou que o contrato estabelece como condição de pagamento que a contratada comprove a execução dos serviços, com a apresentação de relatórios mensais. Os serviços são supervisionados de perto pela equipe técnica da Secretaria de Educação, que alinha as diretrizes pedagógicas das ações em conjunto com a contratada, não apenas ao final de cada mês, mas diariamente, em efetiva parceria e diálogo ininterrupto.

Sugeriu que, a fim de complementar a forma de avaliação do serviço, a edição de instrumento de aditamento prevendo os critérios a serem observados mensalmente, podendo estes serem baseados nos moldes de questionários de satisfação, a serem preenchidos pelos gestores, definindo parâmetros de graduação da referida satisfação, de modo a definir objetivamente o preenchimento de requisitos que validem a qualidade dos serviços prestados, e ainda, a possibilidade de descontos/retenções caso os parâmetros não sejam atingidos no período.

Arrazoou que nenhuma ação é executada sem prévia avaliação da equipe técnica da Secretaria e que todo o planejamento das atividades é realizado conforme as diretrizes fornecidas pela Secretaria de Educação, sempre em parceria com a Gerência de CESAs, que realiza a gestão do contrato. O desenvolvimento dos campos das ações complementares tem como base menos no critério intelectual do monitor que aplica a atividade proposta e mais no escopo do planejamento que é realizado em conjunto com os técnicos da Secretaria de Educação. Assim, reafirmou a adequação da adoção do critério de menor preço global mensal para o certame.

O DIPE rechaçou a argumentação da defesa quanto ao detalhamento dos custos unitários dos serviços pretendidos pela Administração. A ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição dos valores unitários resultantes dos itens contratados violou a lei de licitações. Acresceu que, das três disputantes, duas foram inabilitadas por motivos ligados à qualificação econômico-financeira.

O ex-Secretário de Assuntos Jurídicos e responsável pela homologação do certame argumentou que a alegada ausência de discriminação dos quantitativos unitários tenha produzido qualquer efeito concreto prejudicial ao procedimento licitatório ou ao resultado da contratação.

Reforçou que a Administração estruturou a contratação de forma que a planilha orçamentária expressasse o custo global da execução dos serviços enquanto o detalhamento técnico do objeto encontrava-se minuciosamente descrito no Termo de Referência.

Rememorou que a formação do preço contratado se deu sob duas vertentes: a dos custos fixos com mão de obra e a dos custos variáveis, cuja execução depende diretamente da metodologia adotada por cada empresa. No último caso a eventual ausência de quantitativos previamente fixados decorre da própria impossibilidade técnica de padronização de elementos que variam conforme a metodologia da execução escolhida por cada licitante.

Ponderou que substituir a expertise técnica dos particulares pela percepção subjetiva do Poder Público acerca da melhor forma de execução dos serviços restringiria a liberdade de formulação das propostas e reduziria o universo das soluções aptas a atender o interesse público.

Quanto às alterações contratuais:

1º Termo Aditivo (TC-17162/989/22). Apontamento:

• Modificação de item do contrato em 32,99%, acima do limite legal de 25%.

2º Termo Aditivo (TC-1106/989/23). Apontamentos:

• Aumento do quantitativo de horas do item 1.1 sem justificativa;
• Aumento de 75,20% no quantitativo do item 1.1, acima do limite de 25% permitido pelo art. 65, § 1º, da Lei Federal n.º 8.666/93 e contrariando jurisprudência do TCU.

3º Termo Aditivo (TC-573/989/24). Apontamento:

• Reajuste de preço sem justificativa, adotando-se índice de reajuste diferente do previsto em contrato.

4º Termo Aditivo (TC-1626/989/25). Apontamento:

• Falta de amplitude da pesquisa de preços para apresentação de referencial idôneo de valores, em prejuízo à comprovação da vantajosidade econômica da prorrogação, como impõem os art. 15, V; 43, IV e o alegado art., 57, II da Lei nº 8.666/1993, bem como jurisprudência.

A municipalidade defendeu que não há se falar em modificação do objeto, ou possível invasão da competência do Estado, uma vez que o acréscimo de horas no macrocampo relacionado às atividades de recuperação e apoio às aprendizagens se deu em razão da municipalização, ocorrida no ano de 2022, passando a integrar a rede municipal de ensino de Santo André, conforme convênio firmado com o Governo do Estado. Tal fato causou o aumento do número de escolas sob a gestão municipal.

Sustentou que os acréscimos tiveram como base parecer jurídico sobre a possibilidade de sua celebração, nos termos do artigo 65, § 1º da Lei 8.666/1993. Quanto aos percentuais admissíveis, o Departamento de Controle Interno trouxe posicionamento explícito autorizando-os.

Alegou que o reajuste de preços se deu por meio do termo de apostilamento datado de 26/06/2023, sob nº 28/2023, que, por um equívoco da respectiva gerência, não foi autuado à época perante o Egrégio Tribunal de Contas. Após a constatação da falha, a Gerência de Contratos autuou o Termo de Apostilamento perante o TCESP. Ademais, posteriormente foi formalizado o Termo Aditivo de nº 239/23 tão-somente para prorrogação contratual por mais 12 (doze) meses, não havendo reajuste de preço.

Registrou que as prorrogações foram regularmente instruídas, contando com as justificativas técnicas e administrativas, parecer jurídico favorável, autorização da autoridade competente, emissão das correspondentes notas de empenho, celebração das alterações contratuais e as respectivas publicações oficiais, em estrita observância aos procedimentos previstos na legislação.

Defendeu a regularidade da pesquisa mercadológica junto a três empresas atuantes no segmento pertinente ao objeto contrato. Os resultados obtidos demonstraram que a proposta apresentada pela contratada era a mais vantajosa entre as pesquisadas, evidenciando que a prorrogação contratual preservava a economicidade do ajuste e representava a solução mais favorável ao interesse público.

O DIPE exarou parecer discordando dos cálculos da auditoria em relação aos percentuais de acréscimo ocorridos no 1º e 2º TAs. No mérito, entendeu não ser aplicável aos casos concretos o entendimento do TCU pois não seria razoável exigir aumento proporcional dos demais serviços contemplados no objeto sem que houvesse a correspondente demanda.

Constatou que o Termo de Apostilamento que concedeu o reajuste foi acostado aos autos e o percentual concedido, relativo ao período novembro/2021 a outubro/2022 coaduna-se com a variação verificada para o lapso temporal, segundo o índice previsto na cláusula contratual.

Entendeu, entretanto, que a aferição da compatibilidade dos preços contratados com o valor de mercado está comprometida devido à ausência da composição dos custos unitários dos itens contratados nas pesquisas colhidas junto a três empresas.

Em razão da redistribuição das competências constante da Resolução n. 12/2025, vieram estes autos à minha relatoria, ocasião em que dei ciência de todo o processado aos responsáveis e interessados e facultei a apresentação das razões que entendessem pertinentes.

A Prefeitura esclareceu que a Administração estruturou o certame de modo que a planilha de preços refletisse o custo global da operação, ao passo que o detalhamento técnico do objeto, das atividades a serem desenvolvidas e das responsabilidades da contratada encontrava-se minuciosamente descrito no Termo de Referência.

Assentou que o Termo de Referência atendeu integralmente ao disposto no art. 6º, inciso IX da Lei 8.66/1993, ao fornecer elementos suficientes, claros e objetivos para a elaboração das propostas, permitindo a adequada estimativa dos custos e a comparação isonômica entre os licitantes.

Destacou que a composição do preço unitário previsto no certame poderia ser aferida a partir de duas vertentes técnicas: custos de mão de obra, com parâmetros objetivos e previamente fixados; e, os custos dos insumos, sobre os quais recaía a impossibilidade técnica de padronização prévia.

Defendeu que a memória de cálculo dos insumos decorria diretamente da obrigação de resultado imposta pelo Termo de Referência, sendo possível a sua elaboração por empresas habilitadas no ramo, resultando na inexistência de prejuízo à formulação das propostas ou ao controle administrativo.

Disponibilizou a todos os licitantes o mesmo Termo de Referência, com parâmetros claros de equipe mínima, volumetria de horas e obrigações contratuais, assegurando-lhes tratamento isonômico.

1.4 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o Pregão Presencial n. 57/2021 e do Contrato n. 10/2022, realizado entre a Prefeitura Municipal de Santo André e a empresa Closer Soluções Empresariais Ltda., com vistas à  prestação de serviços de Apoio Técnico-Operacional e Assistência Pedagógica para o desenvolvimento e execução, por meio de ações complementares de aprendizagem e atividades de desenvolvimento pessoal e social contínua das comunidades escolares nos equipamentos educacionais do município, pertencentes aos Centros Educacionais de Santo André (CESAs).

Examino também, nesta oportunidade, os 1º a 4º Termos de Aditamento subsequentes.

Ainda tramita, em fase de instrução, o Acompanhamento da Execução Contratual.

O procedimento ora em exame ainda se operou sob a égide da Lei 8.666/1993.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 Afasto os apontamentos referentes ao reajuste de preços e as alterações de quantitativos, encampando os memoriais de cálculo e as razões exaradas pelo DIPE. Tal circunstância, entretanto, não elide as falhas alusivas às prorrogações de prazo que também integrou as alterações contratuais, pelos motivos anteriormente expostos.

Assiste razão à fiscalização quanto à impropriedade do critério eleito para o processamento do certame, o de menor preço, em detrimento da técnica e preço.

A própria municipalidade, embora num primeiro momento tenha defendido a legalidade do critério, em suas razões de defesa reconhece textualmente a “natureza intelectual do serviço”, das “técnicas [a serem] aplicadas” e da “estratégia operacional do contratado” ao sustentar que parte da composição do custo é variável, obstaculizando a padronização de forma objetiva e universal dos materiais de consumo a serem utilizados. Para tanto, sua motivação lastreou-se em cláusula do Termo de Referência que seria “de responsabilidade da contratada a oferta de insumos e material de consumo para a realização das ações compreendidas”.

Destaco que o objeto pretendido abarcava atividades como oficinas de teatro, dança, práticas esportivas e outras ações formativas.

Diante deste cenário, há prova evidente da coexistência de domínio da técnica e do cunho intelectual da atividade a ser empregada para os fins almejados pela Administração ao lado da menor onerosidade dos cofres públicos. Destarte, a contratação exclusivamente pelo valor da proposta mais módica não foi acertada.

Neste sentido, conforme bem destacado pela Fiscalização, reproduzo excerto de decisão prolatada, de longa data, nos autos do TC-5482/989/17:

“Como bem exposto pela d. Secretaria Diretoria - Geral, ‘a prevalecer a escolha pelo menor valor ofertado, a Administração estará constrangida aos limites da metodologia e respectivo material de apoio ofertados, os quais, na prática, podem não se mostrar necessariamente alinhados às peculiaridades e características do resultado pretendido pela Municipalidade (...)”

A contrário senso, se adotada a premissa equivocada da municipalidade da assertividade do critério de julgamento pelo menor preço, seria clara a necessidade de que todos os custos e quantitativos unitários por grupo de serviços licitados deveriam constar da planilha orçamentária.

Eis o paradoxo das teses suscitadas: se, conforme a defesa, havia demanda de expertise técnica e intelectual que impossibilitava a padronização dos custos envolvidos, o critério de julgamento eleito foi equivocado, devendo prevalecer o de técnica e preço.  Por outro lado, ainda conforme os argumentos defensórios, uma vez acolhida a tese sustentada acerca da regularidade do critério de menor preço, todos os custos e quantitativos unitários deveriam constar da planilha orçamentária. Assim, segundo a argumentação disposta nas justificativas, uma vez concentrada a escolha no preço mais módico, os requisitos decorrentes não foram preenchidos.  Prevalece, pois, o apontamento da Fiscalização.

Destaco, inclusive, que a mesma régua não foi utilizada quando a Administração procurou justificar a vantajosidade dos termos de prorrogação do ajuste (2º, 3º e 4º TAs), juntando aos autos pesquisas de preços de três fornecedoras. Em tais casos foi completamente desconsiderada a alegada “impossibilidade técnica de padronização” em razão das peculiaridades da metodologia da execução escolhida pelas prestadoras dos serviços. Neste sentido, em função do reconhecimento da impropriedade quanto à regularidade do critério de julgamento, ocorreu o comprometimento dos termos aditivos subsequentes. Não há se utilizar um fundamento jurídico para a licitação e o contrato e outra situação fático-jurídica (cotações de valores pura e simples) diametralmente oposta nas alterações subsequentes.

Outro ponto questionado pela zelosa auditoria e que a municipalidade manteve-se silente foi acerca da previsão da elaboração e disponibilização, pela contratada, de material didático sem qualquer discriminação acerca da metodologia e do conteúdo mínimo a ser abordado. O Termo de Referência é omisso quanto a essas particularidades. Não constou dele o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para a caracterização do serviço.

À míngua de elementos probatórios que elidam as falhas erigidas neste processado, as matérias encontram-se comprometidas.

2.3 Feitas todas as considerações, a licitação, o contrato e suas alterações NÃO podem ser aprovadas, pelos fundamentos anteriormente expostos.  

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial n. 57/2021 e o decorrente Contrato n. 10/2022 (TC-15948/989/22) bem como os Termos Aditivos subsequentes (1ª a 4ª alterações contratuais: TCs-17162/989/22, 11106/989/23, 573/989/24 e 1626/989/25).

Determino, ainda, o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1193.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

3) acionar o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Após, ao Arquivo.

GCSA, 16 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 16 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR