TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Cuida-se do exame conjunto da licitação na modalidade pregão eletrônico (nº 93/2023) e da decorrente Ata de Registro de Preços nº 026/2024, celebrada entre a Prefeitura Municipal de Ilhabela e a empresa Elo Têxtil Ltda, cujo objeto consistiu no registro de preços para futura e eventual aquisição de enxoval hospitalar para atendimento das demandas da rede pública de saúde, com valor total estimado de R$ 223.499,00, pautando-se a referida ata sob a égide da Lei Federal nº 8.666/1993, combinada com a Lei Federal nº 10.520/2002 (TC-023195.989.25-6 — evento 20.1).

Paralelamente, examina-se a Representação formulada pela referida sociedade empresária contratada, em face do órgão executivo municipal, apontando ilegalidades na conduta administrativa do município, articulando especificamente as seguintes insurgências (TC-019072.989.25-4 — evento 1.1):

• Do inadimplemento das Notas Fiscais nº 6.321 e nº 6.538: Sustentou que cumpriu integralmente suas obrigações contratuais, realizando as entregas de mercadorias que totalizam R$ 14.750,00, permanecendo o Ente Público inadimplente quanto aos pagamentos após o decurso dos respectivos prazos de vencimento.

• Da quebra da ordem cronológica de pagamentos: Aduziu que o Município promoveu pagamentos a outras empresas com faturas liquidadas em datas posteriores, utilizando a mesma fonte de recursos (Tesouro), em potencial preterição à ordem legal de exigibilidade contida no artigo 5º da Lei nº 8.666/1993.

• Da necessidade de suspensão do fornecimento e vedação de sanções: Afirmou que a Origem formalizou nova ata de registro de preços (nº 304/2025) decorrente do Pregão Eletrônico nº 014/2025 para demandar os mesmos objetos, razão pela qual pleiteou medida cautelar liminar para paralisar as entregas vigentes e obstar a instauração de procedimentos sancionatórios por suposta inexecução.

A Unidade Regional de São José dos Campos (UR-07 / Seção UR-07.1), ao analisar a peça exordial e os bancos de dados municipais, emitiu manifestação opinando pela improcedência da petição inicial, sob as seguintes razões técnicas (TC-0019072.989.25-4 — evento 35.1):

• Do inadimplemento das Notas Fiscais nº 6.321 e nº 6.538: Manifestou-se pela improcedência da reclamação de falta de pagamento, constatando que as cópias das referidas notas fiscais sequer foram apresentadas na inicial da empresa e não constavam registradas em processamento nos sistemas municipais.

• Da quebra da ordem cronológica de pagamentos: Opinou pela regularidade contábil do Ente Público, registrando que, em consultas realizadas junto ao sistema AUDESP (Painel OCP Municipal 2024) e ao Portal da Transparência de Ilhabela, não apareceu qualquer indicação das referidas quebras ou preterições orçamentárias.

• Da necessidade de suspensão do fornecimento e vedação de sanções: Manifestou-se pela rejeição do pleito, explicitando que a autorização de fornecimento juntada pela empresa vinculava-se a uma licitação distinta de 2025 (ARP nº 304/2025) e não à Ata de 2024 aqui discutida, carecendo o pedido cautelar de verossimilhança e suporte probatório.

Instaurado o procedimento de acompanhamento ordinário da contratação principal, a Fiscalização técnica da UR-07 procedeu ao exame instrumental e apontou as seguintes inconformidades de natureza formal na matéria (TC-023195.989.25 - evento 20.1):

• Ausência de parecer técnico-jurídico: Constatou-se o descumprimento ao comando estabelecido no artigo 38, inciso VI, da Lei Federal nº 8.666/1993, ante a não identificação de manifestação jurídica formal prévia na fase preparatória da licitação.

• Exigência de atestado sem fixação de percentual mínimo: Apurou-se que o item 10.2.4.1 do Edital exigiu atestado de bom desempenho operacional anterior sem definir quantitativos ou percentuais de execução mínimos, o que violaria as diretrizes fixadas na Súmula nº 24 deste TCESP c.c. o artigo 3º, § 1º, da Lei nº 8.666/1993.

• Previsão irregular de prorrogação da Ata de Registro de Preços: Detectou-se vício na Cláusula 6ª do instrumento pactuado ao estabelecer que a vigência estabelecida no preâmbulo poderia ser objeto de prorrogação, ferindo o entendimento consolidado na Súmula nº 34 desta Corte e o artigo 15, § 3º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.

A fim de individualizar a cadeia de comando da Administração Pública municipal, os gestores políticos e os demais envolvidos, restaram formalmente identificados e qualificados nos autos para fins de notificação e regular exercício do contraditório: Antônio Luiz Colucci, na qualidade de Prefeito Municipal e autoridade máxima do órgão jurisdicionado homologador; Lúcia Heidorn Reale Colucci, na qualidade de Secretária Municipal de Saúde e ordenadora de despesas à época dos fatos; e, por fim, a sociedade empresária Elo Têxtil Ltda, na qualidade de contratada e representante.

Regularmente notificada para se manifestar sobre os apontamentos da contratação trazidos pela Fiscalização, a Prefeitura Municipal de Ilhabela apresentou suas justificativas iniciais aduzindo (TC-19072.989.25 - eventos 75.1/75.3, 81.1, 123.1/123.5, 136.1/136.7 e TC-23195.989.25-6 – evento 65.1/65.3, 69.1, 111.1/111.5, 124.1/124.7):

• Da existência de parecer técnico-jurídico: Esclareceu que o procedimento foi devidamente instruído com o Parecer Jurídico nº 171/2023 e com o Parecer da Controladoria Geral do Município (CGM), ambos datados de 06/10/2023, defendendo que a não remessa oportuna a esta Corte caracterizou mera falha formal.

• Da exigência de atestado sem fixação de percentual mínimo: Defendeu que a opção por não fixar quantitativos mínimos foi deliberada e buscou evitar restrições ao caráter competitivo, resultando no credenciamento de 12 empresas e na participação efetiva de 10 proponentes sem nenhuma inabilitação.

• Da vigência da ata de registro de preços: Sustentou que o preâmbulo do ajuste fixou expressamente o prazo de 12 meses e que a cláusula padrão de prorrogação funcionava como regra restritiva para casos em que o contrato original fosse assinado por período inferior, tendo a ARP operado estritamente por um ano.

• Do Empenho nº 13.600/2024 e da Nota Fiscal nº 6.321: Reconheceu que as 200 toalhas de banho destinadas ao Hospital Municipal foram fisicamente entregues e recebidas em 18/12/2024. Informou que, em razão do extravio interno da via original da nota fiscal, o Setor de Compras não pôde liquidar a despesa ordinariamente, ensejando a inclusão errônea do empenho na lista de estornos de encerramento de exercício. Ressaltou que franqueou à empresa a via administrativa do processo de indenização pelo Sistema Via Verde, providência não adotada pela contratada.

• Do Empenho nº 13.200/2024 e da Nota Fiscal nº 6.538: Defendeu que a Autorização de Fornecimento nº 5221/2024 vinculava-se a uma necessidade estrita e temporária da Secretaria Municipal de Mobilidade e Segurança para a estruturação do alojamento do efetivo policial de reforço da Operação Verão 2024/2025. Narrou que o prazo editalício de 20 dias para a entrega expirou em novembro de 2024 sem qualquer registro de ingresso das mercadorias ou pedido de dilação por parte da fornecedora, forçando a Administração a suprir a demanda imediata por outros meios.

Argumentou que o empenho foi mantido preventivamente inscrito em Restos a Pagar, mas que, diante da continuada inoperância da empresa e do encerramento definitivo da vigência da Ata de Registro de Preços nº 026/2024 ocorrido em 23/01/2025, a dotação foi legitimamente liberada em 28/07/2025 via Memorando SMS nº 198/2025 para regularizar a execução financeira.

Apontou que a Nota Fiscal nº 6.538 foi emitida com expressivos 183 dias de atraso frente à emissão da autorização e 92 dias após a extinção jurídica da própria ata de registro de preços. Asseverou que vistorias físicas nos depósitos não localizaram os materiais e que o recibo parcial apresentado pela contratada ostenta assinatura manuscrita em nome de terceiros ("Celenildo F. Santos") que sequer integra o quadro de servidores efetivos ou comissionados da pasta responsável (TC-23195.989.25-6 - evento 136.1).

Por seu turno, a sociedade empresária Elo Têxtil Ltda manifestou-se nos autos procedendo à juntada de provas materiais (TC-019072.989.25 - evento 79.1/79.3):

• Do Empenho nº 13.600/2024 e da Nota Fiscal nº 6.321 (Emitida em 06/12/2024, no valor de R$ 5.000,00, vinculada à Autorização de Fornecimento nº 5301/2024 - Hospital Municipal Mário Covas Jr.): Trouxe aos autos a Nota Fiscal Eletrônica nº 6.321 emitida em 06/12/2024 no valor de R$ 5.000,00, acompanhada de correio eletrônico corporativo expedido pelo comprador do setor de saúde do município. No referido documento digital, a própria Administração confessa que a mercadoria foi recebida no prazo legal e que o pagamento deixou de ser processado por estrita falha operacional interna da prefeitura.

• Do Empenho nº 13.200/2024 e da Nota Fiscal nº 6.538 (Emitida em 25/04/2025, no valor de R$ 9.750,00, vinculada à Autorização de Fornecimento nº 5221/2024 - Almoxarifado Central): Promoveu o carregamento da Nota Fiscal Eletrônica nº 6.538, emitida em 25/04/2025 no montante de R$ 9.750,00, demonstrando a vinculação expressa à AF nº 5221/2024 expedida pelo órgão. Juntou o respectivo manifesto de volumes indicando o transporte de 106 kg de enxoval efetuado pela transportadora FL Brasil Holding, sustentando a entrega no Almoxarifado Central e pleiteando o reconhecimento do inadimplemento imotivado do Poder Público.

Ato contínuo, os autos foram encaminhados com vista regimental ao Ministério Público de Contas (MPC). O Parquet teve vista regimental do feito e, nos termos das normas vigentes, restituiu os autos eletrônicos para julgamento de mérito.

É o relatório.

DECISÃO

Passo ao exame das matérias submetidas à cognição desta Corte de Contas, balizando a análise técnica de cada ponto controvertido à luz dos preceitos da Lei Federal nº 8.666/1993 combinada com a Lei Federal nº 10.520/2002 e dos princípios constitucionais regentes.

Das Inconformidades Formais do Certame e da Ata de Registro de Preços

A alegada ausência de manifestação jurídica restou cabalmente superada pela demonstração de que o processo administrativo (nº 10.000/2023) foi instruído com o Parecer Jurídico nº 171/2023, exarado pela Procuradoria Municipal em 06/10/2023. A falta de sua tempestiva remessa eletrônica a este Tribunal configura infração de natureza estritamente formal, inapta a contaminar o bloco de legalidade da licitação.

No que tange à exigência de atestado de desempenho operacional anterior sem a fixação de percentuais mínimos (item 10.2.4.1 do Edital), o apontamento da Fiscalização não vicia a matéria. A imposição de patamares mínimos quantitativos em sede de qualificação técnica constitui faculdade discricionária — e não dever impositivo do gestor —, cujo emprego deve ser restrito e tecnicamente motivado. Ao prescindir de cláusula limitadora, a Administração Municipal conferiu máxima amplitude ao caráter competitivo do certame, em estrito cumprimento ao artigo 3º, § 1º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666/1993, o que se confirmou pelo comparecimento de 12 empresas na sessão pública, sem registros de inabilitação correlatos ao item.

Por fim, quanto à vigência da ata de registro de preços, assiste razão à Fiscalização ao apontar impropriedade na redação da Cláusula 6ª da minuta de ata de registro de preços, a qual previu a possibilidade de prorrogação do ajuste. Sob a égide do artigo 15, § 3º, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/1993, e nos termos da Súmula nº 34 deste Tribunal, o prazo de validade da ata de registro de preços é estrito e improrrogável, limitando-se ao período máximo de 1 (um) ano. Desta arte, a inserção de termo autorizativo de prorrogação carece de respaldo legal e configura evidente falha de redação por parte da Edilidade. Contudo, sopesadas as circunstâncias práticas do caso concreto, verifica-se que a falha limitou-se ao campo formal e descritivo do instrumento. O exame cronológico dos autos comprova que a Origem não materializou o dilatação ilegal da avença, de sorte que a referida ata operou seus efeitos regulares de 23/01/2024 até o seu encerramento definitivo em 22/01/2025, respeitando na prática o teto anual regulamentar.

DO CONTEÚDO MATERIAL DA REPRESENTAÇÃO APENSA

Superadas as questões formais da licitação, o exame do fluxo de execução financeira exige a análise apartada de cada elemento contido na Representação apensada (TC-019072.989.25-4 — evento 1.1).

No que tange à Nota Fiscal nº 6.321, emitida no montante de R$ 5.000,00, os elementos de convicção integrados aos autos atestam o regular cumprimento da obrigação por parte da contratada (Elo Têxtil Ltda). A própria Administração Municipal, por meio de comunicação oficial eletrônica do setor de compras da saúde, admitiu que o enxoval hospitalar foi fisicamente recebido no prazo assinalado. Restou demonstrado que a falta de adimplemento tempestivo decorreu de extravio documental interno na repartição pública, fato que culminou no estorno inadequado da nota de empenho correspondente (Empenho nº 13.600/2024). Trata-se, portanto, de obrigação financeira incontroversa e líquida pendente de adimplemento.

Por outro lado, o impasse instaurado em torno da Nota Fiscal nº 6.538, no valor de R$ 9.750,00, revela contornos fáticos de natureza diversa. A sociedade empresarial (Elo Têxtil Ltda) sustenta a regular entrega das mercadorias, fazendo menção a um manifesto de volumes emitido por transportadora privada com indicação de descarga no Almoxarifado Central (TC-19072.989.25 - eventos 79.1/79.3). Em contrapartida, o Ente Público municipal opõe-se firmemente ao recebimento, asseverando que vistorias nos estoques constataram a ausência física dos itens, e que a assinatura constante no canhoto pertence a terceiro estranho aos quadros funcionais da Administração (TC-19072.989.25 - evento 136.1).

Diante de manifesta contradição probatória, este Tribunal de Contas depara-se com uma limitação de cognição material para solucionar o litígio. A resolução de conflitos contratuais baseados em dúvida fática recíproca ou insuficiência de provas demanda dilação probatória exaustiva, procedimento este reservado às vias administrativas ordinárias ou à jurisdição cível.

Por conseguinte, por não restar formalmente demonstrado o efetivo ingresso do material têxtil no patrimônio municipal, carece de amparo técnico a tese de desfalque patrimonial ou a caracterização de dano ao erário. Não subsistindo a materialidade de prejuízo quantificável aos cofres públicos. A pendência financeira remanescente deve ser dirimida pelas partes por meio de procedimento indenizatório próprio ou pelas vias judiciais competentes.

Ante o exposto, no uso das atribuições regimentais a mim conferidas, DECIDO:

JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada pela empresa Elo Têxtil Ltda, com fundamento no artigo 2º, inciso XXIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS o procedimento licitatório do Pregão Eletrônico nº 93/2023, o instrumento da Ata de Registro de Preços nº 026/2024, bem como o correspondente acompanhamento de despesas, com fundamento no artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

DETERMINAR à Prefeitura Municipal de Ilhabela, com fulcro no artigo 250, inciso II, do Regimento Interno do TCESP, para que adote as seguintes providências administrativas de controle interno:

• Processamento de Passivos Incontroversos: Promova o regular andamento do procedimento administrativo voltado à quitação dos valores documentados na Nota Fiscal nº 6.321 (R$ 5.000,00), caso o pagamento ainda não tenha sido ultimado por meio do Sistema Via Verde, evitando o enriquecimento sem causa da Administração;

• Aprimoramento do Fluxo de Recebimento de Materiais: Desenvolva mecanismos de controle e conferência nas portarias de seus almoxarifados centrais e descentralizados, exigindo a identificação formal, funcional e legível do agente público recebedor em todos os manifestos de carga e canhotos de notas fiscais, conferindo segurança jurídica e rastreabilidade à incorporação patrimonial de bens;

• Sincronismo de Dados Contábeis e Cronológicos: Enrijeça os fluxos de transmissão de dados junto ao sistema AUDESP, zelando pelo cadastramento concomitante das ferramentas contratuais, como barreira essencial para preservar a ordem cronológica de pagamentos estabelecida na legislação federal de regência.

DETERMINAR à Unidade Regional de São José dos Campos (UR-07) que, no âmbito da instrução processual do feito TC-003631.989.26-6, relativo às Contas Anuais da Prefeitura Municipal de Ilhabela, inclua escopo de auditoria específico voltado à verificação física e eletrônica estrutural do sistema de gestão, controle e recebimento de materiais nos almoxarifados centrais e descentralizados do município. A equipe técnica encarregada da fiscalização deverá aferir, in loco, a fidedignidade dos fluxos logísticos de triagem de cargas, a regularidade dos atestos em notas fiscais, a fidedignidade dos registros patrimoniais e a governança operacional das unidades de depósitos públicos, utilizando as fragilidades procedimentais relatadas nestes autos como subsídio de amostragem para a análise de consistência do Controle Interno municipal.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Ilhabela, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar n.º 709/93;

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

À Unidade Regional de São José dos Campos (UR-07) para cumprimento da determinação exarada.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

GCS-A, São Paulo, 16 de setembro de 2026.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor

acsg

EXTRATO: no uso das atribuições regimentais a mim conferidas, DECIDO:

JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada pela empresa Elo Têxtil Ltda, com fundamento no artigo 2º, inciso XXIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

JULGAR REGULARES COM RESSALVAS o procedimento licitatório do Pregão Eletrônico nº 93/2023, o instrumento da Ata de Registro de Preços nº 026/2024, bem como o correspondente acompanhamento de despesas, com fundamento no artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

DETERMINAR à Prefeitura Municipal de Ilhabela, com fulcro no artigo 250, inciso II, do Regimento Interno do TCESP, para que adote as seguintes providências administrativas de controle interno:

• Processamento de Passivos Incontroversos: Promova o regular andamento do procedimento administrativo voltado à quitação dos valores documentados na Nota Fiscal nº 6.321 (R$ 5.000,00), caso o pagamento ainda não tenha sido ultimado por meio do Sistema Via Verde, evitando o enriquecimento sem causa da Administração;

• Aprimoramento do Fluxo de Recebimento de Materiais: Desenvolva mecanismos de controle e conferência nas portarias de seus almoxarifados centrais e descentralizados, exigindo a identificação formal, funcional e legível do agente público recebedor em todos os manifestos de carga e canhotos de notas fiscais, conferindo segurança jurídica e rastreabilidade à incorporação patrimonial de bens;

• Sincronismo de Dados Contábeis e Cronológicos: Enrijeça os fluxos de transmissão de dados junto ao sistema AUDESP, zelando pelo cadastramento concomitante das ferramentas contratuais, como barreira essencial para preservar a ordem cronológica de pagamentos estabelecida na legislação federal de regência.

DETERMINAR à Unidade Regional de São José dos Campos (UR-07) que, no âmbito da instrução processual do feito TC-003631.989.26-6, relativo às Contas Anuais da Prefeitura Municipal de Ilhabela, inclua escopo de auditoria específico voltado à verificação física e eletrônica estrutural do sistema de gestão, controle e recebimento de materiais nos almoxarifados centrais e descentralizados do município. A equipe técnica encarregada da fiscalização deverá aferir, in loco, a fidedignidade dos fluxos logísticos de triagem de cargas, a regularidade dos atestos em notas fiscais, a fidedignidade dos registros patrimoniais e a governança operacional das unidades de depósitos públicos, utilizando as fragilidades procedimentais relatadas nestes autos como subsídio de amostragem para a análise de consistência do Controle Interno municipal.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Ilhabela, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar n.º 709/93;

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

À Unidade Regional de São José dos Campos (UR-07) para cumprimento da determinação exarada.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCS-A, São Paulo, 16 de setembro de 2026.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

Conselheiro Substituto – Auditor

acsg