TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA MONTEIRO (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, ato concessório de aposentadoria de Inês Joaquina de Carvalho, efetivado no exercício de 2022, e a Apostila Retificatória de 2024, levado a termo pelo Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos do Município de Paulínia - PaulíniaPrev , conforme relacionado na planilha SisCAA.

A instrução procedida pela Fiscalização atestou a irregularidade da aposentadoria, copio:

Aposentadoria fundamentada no artigo 3º da Emenda Constitucional nº47/2005. Trata-se de aposentadoria voluntária nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005, com proventos integrais calculados pela última remuneração e reajuste pela paridade (Arquivo 04).

Ocorre que a servidora foi admitida no emprego de provimento efetivo de Telefonista, em 01/03/1994, vinculada ao Regime Geral de Previdência Social, tendo, em 12/11/2001, optado pelo Regime Próprio de Previdência Social, nos termos do artigo 112 da Lei Complementar Municipal nº 17/2001 (conforme certidão e termo de opção acostado no Arquivo 05. Vide Arquivo 06 para a Lei Complementar Municipal nº 17/2001).

Nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005:

“Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condições:

I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

II - vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;

III - idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art. 40, § 1º, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput deste artigo.

Parágrafo único. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas com base neste artigo o disposto no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, observando-se igual critério de revisão às pensões derivadas dos proventos de servidores falecidos que tenham se aposentado em conformidade com este artigo” (grifos nossos).

Consoante entendimento esposado na Nota Técnica nº 03/2013/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, a Emenda Constitucional nº 47/2005 abarcaria aqueles que, em 16/12/1998, detinham vínculo estatutário junto à Administração Pública:

“No contexto das aludidas reformas previdenciárias, esta Secretaria considera correta a interpretação que limita o âmbito de aplicação do requisito relacionado à época de ingresso no serviço público tão somente aos servidores estatutários, titulares de cargo efetivo, porquanto os servidores celetistas, ocupantes de emprego público da Administração direta, autárquica ou fundacional do ente político foram excluídos, desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, da proteção dos regimes próprios de previdência social, o que também importou a extinção do vínculo acaso existente com este regime previdenciário [grifos originais].

Então, é certo que, a partir da Emenda Constitucional no 20, de 1998, os empregados públicos da Administração direta, autárquica ou fundacional não têm razão para nutrir qualquer expectativa de aposentação em regime previdenciário próprio, porque aquela reforma determinou a sua vinculação obrigatória ao Regime Geral. Ora, se nela foi decidida a sua exclusão do regime próprio de previdência do servidor, é equívoco sustentar que também lhes assegurou a aplicação de regras de transição pertinentes a este mesmo regime.

Portanto, as regras constitucionais de transição, transcritas acima, não se destinam aos servidores que, nos marcos temporais dos dias 16.12.1998 (que é o limite fixado pelo art. 2º da Emenda Constitucional no 41 e art. 3º da Emenda Constitucional nº 47) e 31.12.2003 (termo final para os arts. 6º e 6º- A da Emenda Constitucional nº 41), estavam vinculados à Administração direta, autárquica ou fundacional do ente político por uma relação jurídica contratual (celetista), e não institucional [grifos nossos]”.

Nesse sentido, considerando que a opção pelo regime estatutário ocorreu em período posterior a 16/12/1998, entendemos que a aposentadoria não poderia ter por fundamento o artigo 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005.

Aglutinação de verbas sob uma mesma rubrica

Consoante anotado no relatório de fiscalização das contas do exercício de 2022 da Câmara Municipal de Paulínia (TC-005032.989.22), a Edilidade realizou, naquele exercício, a aglutinação em parcela única de diversas verbas constantes dos holerites dos servidores, para posterior enquadramento (vide Arquivos 07 a 17). Nos termos do artigo 5º, §1º, da Lei Municipal nº 4.075/2022:

“As vantagens permanentes concedidas e incorporadas mediante normas de aplicação em favor dos servidores efetivos da Câmara Municipal, inclusive de planos de carreiras revogados por esta Lei, desde que não tenha natureza transitória e precária, serão reunidos no vencimento, em parcela única, para efeito de enquadramento em uma Classe e Nível, tornando-se vencimento” (Arquivo 08, fl. 02).

No mesmo sentido, o parágrafo único do artigo 147 da Resolução nº 301/2022 previu que:

“As vantagens permanentes concedidas e incorporadas pelos servidores efetivos da Câmara Municipal, inclusive planos de carreiras revogados por esta Resolução, desde que não tenham natureza transitória e precária, serão reunidos no vencimento, em parcela única, para efeito de enquadramento em uma Classe e Nível, tornando-se vencimento” (Arquivo 09, fl. 13).

Ocorre que, no entender daquela fiscalização, não restou esclarecido o caráter permanente das vantagens pagas por meio de determinadas rubricas (Arquivo 07, fls. 06/08).

No caso em exame, verificamos que, quando o servidor estava na ativa, foram aglutinados os valores lançados sob a rubrica 1 – Salário/Vencimento os valores anteriormente lançados sob as rubricas 1 – Salário/Vencimento, 8 – Incorporação Lei 2628/03, 91 – Incorporação Benefício e 181 – Incorporação Desm. Lei 3719/19 (Arquivo 18, fls. 01/02).

Dessas verbas, a fiscalização das contas do exercício de 2022 entendeu não ter restado esclarecido o caráter permanente da verba sob rubrica 181 (Arquivo 07, fls. 06/07).

(...)

Durante a fiscalização da aposentadoria em análise, solicitamos novamente esclarecimentos acerca da verba sob rubrica 181 (Arquivo 20, item 7). Ocorre que, da documentação disponibilizada a respeito (Arquivo 21), s.m.j., não constam detalhamentos demonstrando que tal verba refere-se a vantagens permanentes.

Conforme anotado na fiscalização das contas do exercício de 2022, o enquadramento dos servidores, a princípio, após a aglutinação de verbas em parcela única, teve seus critérios estipulados por meio de Resolução – artigos 46 e 54 da Resolução nº 301/2022 (Arquivo 07, fls. 07/08, e Arquivo 09, fls. 13/15).

A respeito, a fiscalização, à época, anotou também que o enquadramento, realizado por meio de Resolução, pode ter acarretado alterações remuneratórias após a aglutinação de verbas e, em não sendo identificada lei em sentido estrito dispondo quanto ao enquadramento, não restou esclarecido o cumprimento do disposto no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal (Arquivo 07, fls. 08/09).

No caso em tela, verifica-se que, anteriormente à aglutinação de verbas, a soma dos valores lançados sob a rubrica 1, 8, 91 e 181 na ficha financeira da servidora era de R$ 7.479,982. Com o enquadramento, a rubrica 1passou a ter do valor de R$ 7.787,433.

(...)

Ocorre que, s.m.j., a Lei Municipal nº 4.075/2022 traz tabela de vencimentos, porém não dispõe como se dará o enquadramento após a aglutinação de verbas sob parcela única. Até o momento, esta fiscalização identificou disposições acerca desse enquadramento apenas na Resolução nº 301/2022 supracitada.

A título de registro, informamos que a certidão às fls. 01/02 do Arquivo 05, extraída do processo administrativo referente à aposentadoria em exame, indica que o último enquadramento da servidora teria ocorrido por meio da Lei Municipal nº 4.078/2022. Entendemos que houve falha formal nessa certidão, tendo em vista que a Lei Municipal nº 4.078/2022 trata de denominação de avenidas (Arquivo 24), bem como, no curso da fiscalização da aposentadoria em tela, a Câmara Municipal de Paulínia disponibilizou certidão informando que a aglutinação de verbas em parcela única teria fundamento na Lei Municipal nº 4.075/2022 e Resolução nº 301/2022 (Arquivo 18, fl. 01).

Após a apresentação da Apostila Retificatória, a Fiscalização relatou e concluiu o seguinte:

Por meio da Apostila Retificatória nº 138/2024, alterou-se o fundamento legal da aposentadoria em exame, passando a ter amparo no artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 (Evento 57.3, p. 22).

Na extensão de nossos testes, verificamos que, anteriormente à sua aposentação por meio da Portaria nº 171/2022 (Evento 13.4), a ex-servidora já cumpria os requisitos para se aposentar pelo artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 (Arquivo 01).

No entanto, não constam dos autos notícias quanto a se os apontamentos relacionados à aglutinação em parcela única de diversas verbas constantes do holerite da ex-servidora, quando da ativa, foram sanados.

Registramos que a aglutinação de verbas em parcela única nos holerites dos servidores camarários também foi tratada no relatório de fiscalização das contas do exercício de 2022 da Câmara Municipal de Paulínia (TC-005032.989.22, em trâmite).

Diante do exposto, considerando o teor das informações e documentos apresentados pelo RPPS, entendemos que a apostila retificatória relacionada no Arquivo 02 NÃO está em condição de ser apreciada e considerada legal para fins de registro

Após a regular notificação, em ambos processos, o Instituto de Previdência abordou a reformulação de direção do órgão e as providências em prol das melhorias administrativas da gestão previdenciária.

Informa que foram julgadas regulares as aposentadorias de servidores que migraram a partir de 2001 para o regime estatutário.

Sustentou a paridade e a integralidade dos aposentados e cita decisões do Poder Judiciário nesse sentido.

Em relação à aglutinação de verbas em parcela única no holerite e a Certidão com falha formal de indicação da Lei municipal correspondente, argumentou a força de presunção de veracidade do documento com fé pública, o que remete à indagação junto a Câmara Municipal, porém, sem argumentos técnicos quanto ao ponto da aglutinação dos valores em parcela única.

Em manifestação de justificativas para a Apóstila Retificatória, o PauliPrev asseverou o seguinte:

 – RETIFICAÇÃO REALIZADA

Apesar do firme entendimento deste Instituto pela legalidade da concessão da aposentadoria nos termos do art. 3º da EC nº 47, de 2005, o qual se mantém inalterado, no fito de garantir a melhor prestação da assistência previdenciária aos segurados deste RPPS, foi concedido prazo para o (a) interessado (a) manifestar seu interesse na alteração do benefício para o art. 6º da EC nº 41, de 2003, considerando que o (a) segurado (a) cumpre inteiramente os requisitos desta regra transitória. Com a anuência expressada, foi alterado o fundamento do benefício, conforme demonstra Apostila Retificatória publicada no Semanário Oficial do Município de Paulínia.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, com um quadro bem explicado, seguiu no entendimento pela irregularidade do ato:

INÊS JOAQUINA DE CARVALHO ingressou na Câmara Municipal de Paulínia, por meio de concurso, em 01/03/1994, no emprego de Telefonista, sob regime celetista, vinculado ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) (evento 13.5).

Consta que aos 01/12/2001 (com a edição da Lei Complementar Municipal 17/2001) optou por contribuir ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), passando a ter vínculo estatutário, transformando seu emprego público em cargo efetivo (evento 13.5).

Segundo consta dos autos, os proventos de inatividade de INÊS JOAQUINA DE CARVALHO serão equivalentes a 100% da integralidade, com valor inicial de R$ 12.281,08, com direito à paridade aos servidores da ativa, tendo a aposentadoria sido concedida com fundamento no art. 3° da EC 47/2005 (evento 13.5).

No caso em questão, conforme demonstrado, houve migração de regime e iniciou-se a contribuição ao RPPS em 01/12/2001, ou seja, antes de 31/12/2003 (data de publicação da EC 41/2003). Assim, poderia a aposentadoria se valer das regras de transição estabelecidas no art. 6º da referida EC 41/2003 para obter os benefícios da integralidade e da paridade.

No entanto, como não contribuía ao RPPS antes de 16/12/1998 (data de publicação da EC 20/1998), não poderia se valer das regras do art. 3º da EC 47/2005.

Assim, necessária nova apreciação das condições e requisitos da aposentadoria em exame.

É preciso reiterar que não se está a discutir se houve ou não a migração do regime celetista para o regime estatutário (mesmo porque, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já declarou constitucional tal migração realizada pelo Município de Paulínia10), mas sim a forma de cálculo dos proventos daqueles que efetuaram tal migração.

...

Com a Apostila Retificatória apresentada, o MPC reiterou seu posicionamento desfavorável ao ato em apreço:

Agora, apesar de oportunizado por duas vezes o contraditório, não constam dos autos notícias quanto a se os apontamentos relacionados à aglutinação em parcela única de diversas verbas constantes do holerite da ex-servidora, quando da ativa, foram sanados.

Sendo assim, só resta a este Ministério Público de Contas manter seu posicionamento pela ilegalidade da aposentadoria em exame, eis que inviável aferir a adequação dos seus cálculos, dada a indevida aglutinação.

Por fim, em última manifestação, manteve a negativa de registro.

Ciente o Ministério Público de Contas do acrescido pela defesa no evento 76.

Todavia, em nada alteram o posicionamento anteriormente externado - inclusive, o julgado apresentado no evento 76.3 já sido inclusive mencionado por este MPC.

Assim, o MPC, reitera, na íntegra, seu parecer anterior, datado de 01/11/2024 (evento 73.1).

É a síntese do relatório.

DECISÃO

A instrução processual apontou imperfeições no ato concessório de aposentadoria em apreço, bem como na Apostila Retificatória correspondente.

Os apontamentos da Fiscalização se voltam para a imperfeição na vinculação da servidora ao Regime Próprio por migração do Regime Geral em 01/01/2001, e a aglutinação de verbas em uma única parcela, além da inobservância do artigo 74, incisos VI, XI, XII, XIII e XIV, das Instruções nº01/2020.

A situação nesse processo trata da aposentadoria e Apostila Retificatória de Inês Joaquina de Carvalho que ingressou na Câmara Municipal de Paulínia, por concurso público, no emprego de Telefonista, sob regime celetista, vinculado ao Regime Geral de Previdência Social. Com a edição da Lei Complementar Municipal 17/2001) optou por contribuir ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), passando a ter vínculo estatutário, transformando seu emprego público em cargo efetivo. Assim, os proventos de inatividade se fizeram com a integralidade e com direito à paridade aos servidores da ativa, tendo a aposentadoria sido concedida com fundamento no art. 3° da EC 47/2005.

Quanto à migração para o regime estatutário, assim como em relação à inobservância da Instrução 01/2020, reitero minha posição consignada em situações semelhantes, nos processos TC-7910.989.24, TC-7911.989.24, TC-7891.989.24, TC-7878.989.24, TC-7869.989.24, TC-1781.989.24, TC-1774.989.24, TC-1766.989.24, cuja decisão seguiu o exemplo do TC-7925.989.24-6 :

Em várias decisões deste Tribunal, o debate acerca do direito de migração de regimes previdenciários tem se concentrado na não concessão de aposentadorias nas condições estabelecidas no artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 e no artigo 3º da EC nº 47/2005, com proventos integrais e com paridade, aos servidores celetistas e que não tenham ingressado na administração pública nas datas fixadas pelas normas constitucionais.

Assim, a Autarquia Previdenciária, ao permitir a migração de regimes de servidor investido em emprego público por meio de concurso público, estável, antes das datas fixadas na Emenda Constitucional  nº 41/2003 e 47/2005 (16 de dezembro de 1998) e na Emenda Constitucional nº 41 (31 de dezembro de 2003), pelas regras contidas na Lei Complementar nº 17/2001, vindo a possibilitar o enquadramento dos proventos da interessada na integralidade e na paridade, não contrariou o entendimento desta E. Corte e o posicionamento do TJSP, nem a regra esculpida no art. 37, inciso II, da Constituição da República, que impõe como forma de provimento para admissão de pessoal a regra do concurso público, vedando toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investidura em cargo que não integra a carreira, notadamente a transmudação, transposição ou ascensão, consoante evidenciado na Súmula Vinculante nº 43.

Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal tem sido rigoroso em relação à impossibilidade de provimento em cargo público sem prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, excetuados os atos de provimento derivados de cargos públicos efetuados antes da pacificação da matéria, isto é, aqueles ocorridos entre 1987 a 1992, em homenagem ao princípio da segurança jurídica.

Ademais, o reenquadramento funcional do ex-servidor  conduz ao benefício previsto nas regras de transição contidas nas Emendas Constitucionais nºs 41/2003 (art. 6º, I a IV) e 47/2005 (art. 3º, I a III), porque mencionados dispositivos se direcionam apenas aos servidores efetivos estatutários que se encontravam nessa condição à época das referidas alterações.

Deveras, para o ex-servidor admitido no serviço público por meio de concurso antes de 1998, havia expectativa de direito dos proventos pela integralidade e paridade nas datas em que referidas Emendas Constitucionais foram publicadas.

Isso porque, no contexto das aludidas reformas previdenciárias, o requisito relacionado à época de ingresso no serviço público aplica-se tão somente ao servidor estável, aprovado em concurso público, para salvaguardar expectativas de direito do servidor titular de cargo efetivo, esse que já era, ao tempo destas reformas, destinatário das regras constitucionais permanentes do sistema previdenciário próprio, e que permaneceria, neste regime, sujeito a novos requisitos (mais severos) para a aposentação.

Em suma, os servidores efetivos que migraram para o regime estatutário antes das reformas previdenciárias de 2003 e 2005 podem se aposentar pelo Regime Próprio de Previdência, com a obtenção de integralidade e paridade de vencimentos previstas nas Emendas Constitucionais nºs 41/2003 e 47/2005

Ainda que se possa discutir que a migração de regime instituída pela PAULIPREV possa trazer como complicador a afronta ao princípio constitucional da contributividade, expresso no artigo 201, caput, da Constituição Federal de 1988, no .caso, não restou configurado o desequilíbrio financeiro e atuarial ao sistema, uma vez que o ex-servidor teria contribuído ao regime próprio por quase todo o período laboral sobre a base integral de seus vencimentos, e nos moldes como concedida a aposentadoria.

O ex-servidor, portanto, cabe a aposentadoria pela integralidade e paridade, como previa o texto constitucional de 2018, em seu artigo 40, § 3º.

Quando da homologação do benefício através da Portaria nº 076/2022, de 12.04.2022, com seus efeitos retroagindo a 11.04.2022, o Sr. Jorge Thoei Inamine Miachir contava com 59 anos de idade, apresentando-se como mais adequado o enquadramento da aposentadoria nos termos do artigo 3º da EC nº 47/2005, remanescendo a legalidade do ato retificatório, vez que o direito a migração de regimes e aos proventos integrais e com paridade da ex-servidora permanecem inabalados.

Permanece a censura quanto a inobservância ao artigo 74, incisos XIII e XIV, das Instruções nº 01/2020 deste E. Tribunal, com recomendação.

Quanto à questão da aglutinação em parcela única de diversas verbas constantes dos holerites dos servidores, para posterior enquadramento autorizado pelo artigo 5º, §1º, da Lei Municipal nº 4.075/2022, não vejo em que a beneficiária possa ter contribuído na regra legal.  

Porém, conforme procedimento pela Apostila Retificatória, foram adotadas providências nesse sentido e trazidas a esta Corte para o devido acatamento do entendimento determinado.

Desse forma, não vejo óbice ao reconhecimento da legalidade do ato, nem do direito à aposentadoria, nem do valor apurado para o benefício, nem do devido registro nesta Corte de Contas.

Dessa forma, conforme atribuições conferidas pelo artigo 4°, inciso III da Lei Complementar n° 979/05, c.c. artigo 57, inciso IX do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO LEGAL a aposentadoria e a Apostila Retificatória de Inês Joaquina de Carvalho e determino o consequente registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao cartório para:

a) aguardar o prazo recursal.

b) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao DSF-2.1 para o devido registro.

Arquivando-se em seguida.

GCSASM, 4 de Setembro de 2026.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO LEGAL a aposentadoria e a Apostila Retificatória de Inês Joaquina de Carvalho e determino o consequente registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSASM, 4 de Setembro de 2026.