GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Eletrônico nº 86/2024 e do subsequente Contrato nº 385/2024, firmado entre a Prefeitura Municipal de Paulínia e a empresa Aimara Comércio e Representações Ltda, tendo como objeto a contratação de empresa para locação de sistema analítico com aquisição de testes de bioquímica, endocrinologia e marcadores tumorais inflamatórios.

Cumpre mencionar que os presentes autos foram autuados em razão da representação tratada nos autos do TC-016939.989.24, a qual também está sendo analisada.

Da Representação (TC-16939.989.24)

Em exame representação formulada pela empresa Beckman Coulter do Brasil Comércio e Importação de Produtos de Laboratório Ltda., em face do Pregão Eletrônico nº 86/2024, promovido pela Prefeitura Municipal de Paulínia.

A empresa representante (Beckman) informa ter ofertado a proposta de menor preço, logrando classificar-se em primeiro lugar e obter a regular habilitação no certame. Ato contínuo, a segunda colocada, Aimara Comércio e Representações Ltda., interpôs recurso administrativo questionando o cumprimento de requisitos técnicos por parte dos equipamentos da Beckman.

A pregoeira, amparada em parecer favorável emitido pelo Laboratório Municipal (órgão técnico e usuário final do objeto), rejeitou o recurso da concorrente e adjudicou o objeto à Beckman no dia 28/06/2024.

Contudo, a referida decisão de adjudicação foi revertida na via administrativa. A representante constatou que o ato que a declarara vencedora foi formalmente tornado "sem efeito" mediante aposição de carimbo físico nos autos, tendo sido publicada nova decisão que proveu o recurso da Aimara e a declarou vencedora. Diante disso, o certame avançou para a homologação e subsequente assinatura do contrato com a empresa Aimara em 30/07/2024.

Buscando reverter a situação, a Beckman apresentou pedidos de reconsideração em 05/07/2024 e solicitou o agendamento para consultar os autos do processo no dia 25/07/2024, mas ambas as tentativas falharam.

Logo depois, em 29/07/2024, a empresa descobriu no portal do BNC (Banco Nacional de Compras) que a situação da licitação havia sido alterada para "homologada". No dia seguinte (30/07/2024), fez uma nova tentativa de obter vistas do processo, novamente sem sucesso.

Diante da homologação do certame, a representante acionou o Poder Judiciário com um pedido de tutela de urgência (Processo nº 1004645-91.2024.8.26.0428) para paralisar todos os andamentos da licitação. Embora o juiz tenha concedido a liminar favorável em 05/08/2024, a Beckman tomou conhecimento, no dia 07/08/2024, de que o contrato já havia sido assinado pela Administração antes daquela data.

A Fiscalização opinou pela procedência da representação (evento 27.2).

Face ao Despacho incluído no evento 45, foi determinado à Unidade Regional de Campinas que solicitasse a documentação referente à contratação, bem como a autuação dos termos contratuais, e que a presente representação passasse a subsidiar os autos do contrato.

Nos termos do Despacho incluído no evento 76.1, foi fixado prazo aos interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar nº 709/93.

A Representante compareceu aos autos, no evento 84.1, apresentando mais esclarecimentos, alegando, em síntese, o seguinte:

1. Nulidade Absoluta da Revogação do Ato Declaratório (Violação ao Contraditório e Ampla Defesa)

• Sustenta que a decisão que a declarou vencedora e rejeitou o recurso da Aimara constitui ato administrativo perfeito e válido, gerando efeitos concretos favoráveis ao particular.
• Argumenta que a desconstituição unilateral desse ato via autotutela — efetivada sumariamente através de um carimbo de "sem efeito" — prescindiria obrigatoriamente da instauração de prévio processo administrativo que assegurasse o contraditório e a ampla defesa (Art. 5º, LV, da CF e Lei nº 9.784/1999).
• Aponta jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal (RE 594.296 e RE 158.430) para demonstrar que o desfazimento de atos que repercutem na esfera de interesses individuais exige prévia oitiva do afetado.

2. Supressão Ilegal da Fase Recursal (Ofensa à Lei nº 14.133/2021)

• Aduz que, após a reforma do resultado que alçou a empresa Aimara ao posto de vencedora, a pregoeira procedeu diretamente à adjudicação e homologação do objeto sem abrir prazo no sistema Banco Nacional de Compras (BNC) para que as demais licitantes registrassem intenção de recurso.
• Defende que a abertura de prazo para manifestação de interesse recursal contra o julgamento de propostas e atos de habilitação é fase obrigatória e impositiva pelo art. 165, I, "b" e "c", e § 1º, I, da Lei nº 14.133/2021, gerando vício procedimental insanável que macula todo o certame.

3. Vício de Fundamentação e Motivação dos Atos Administrativos

• Alega que a decisão incidental que desclassificou a Beckman ostenta vício de fundamentação, limitando-se a aduzir de forma genérica o descumprimento do edital com base em falha de omissão do parecer técnico anterior, sem, contudo, apontar de maneira clara, objetiva e específica quais itens foram violados.
• Destaca que a manifestação defensiva posterior da Prefeitura e os novos laudos confeccionados pela municipalidade configuram "motivação fabricada", uma tentativa tardia de suprir a ausência de justificativa legal contemporânea ao ato impugnado.

4. Cumprimento Integral dos Requisitos Técnicos do Edital

• No mérito técnico, a representante assevera que seus equipamentos atendem integralmente ao instrumento convocatório. Esclarece que o cerne do recurso da concorrente diz respeito à capacidade de armazenamento interno de controles e calibradores, exigência que é suprida por meio da funcionalidade técnica denominada "mesa de STAT".
• Denuncia que a Aimara e a Administração Municipal operaram uma vedada inovação de critérios interpretativos pós-edital. O edital previa apenas a mera "capacidade de armazenamento”, de modo que estipular restrições temporais subjetivas sobre o período que esses insumos podem ficar dentro do maquinário fere diretamente o Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório (art. 5º da Lei nº 14.133/2021).
• Sublinha o fato incontroverso de que a Beckman já prestava exatamente esse mesmo serviço continuado e utilizava satisfatoriamente os mesmos equipamentos junto ao próprio município sob amparo de contratação pretérita.

5. Inexistência de Margem de Escolha Discricionária e Prejuízo ao Erário

• Contrapõe-se à alegação da concorrente de que a diferença financeira entre as propostas seria irrelevante (cerca de 0,215% ou R$ 10.003,90 anuais).
• Evoca o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público para assentar que, sendo a proposta da Beckman tecnicamente viável e financeiramente mais vantajosa, carece o administrador de discricionariedade para preterir a melhor oferta, sob pena de ofensa ao erário e desvio de finalidade.

A empresa Aimara Comércio e Representações Ltda., por seu representante legal, compareceu aos autos, no evento 89.1, apresentando as seguintes justificativas:

• A desclassificação da Representante no certame analisado por este Tribunal decorreu, unicamente, do fato de que os equipamentos ofertados NÃO ATENDIAM aos requisitos técnicos previstos expressamente no Edital licitatório.
• O produto, portanto, não se prestava a atender à necessidade da Municipalidade. Isso porque, os produtos ofertados pela Representante estão em desacordo ao requisito descrito pelo Termo de Referência – Anexo I – Item 4.8 do Edital nº 86/2024, que assim estabelece: [...]
• Resta claro, portanto, a existência de dois requisitos técnicos interdependentes, quais sejam (i) o sistema analítico oferecido deve possibilitar o armazenamento de controles e calibradores no próprio instrumento, sem a necessidade de armazenamento externo, além de (ii) permitir a programação de passagem automática de controles sem a necessidade de intervenção do operador para iniciar o ciclo.
• Ora, se os calibradores e controles forem armazenados fora do instrumento – como se dá no caso do equipamento da Representante –, não estarão disponíveis para a passagem automática sem a intervenção do operador, dada a necessidade do reabastecimento face à característica do analisador e estabilidade das amostras de CQ ofertado pela Representante.
• Explicitando: em termos práticos, o operador precisará carregar novamente os calibradores e controles TODAS as vezes que precisar efetuar tal ação.
• Assim, através da análise do manual do analisador DXC 700, apresentado pela Representante, infere-se que, quando conectado ao sistema de automação laboratorial DXA 5000 FIT, a única possibilidade de entrada de calibradores e controles é através da “mesa de STAT”, e que, muito embora seja resfriada, não deve ser utilizada para armazenar amostras ou para deixar amostras por um período prolongado, conforme orientações do próprio fabricante: [...]
• Nesse espeque, infere-se que a “mesa de STAT” está sendo indevidamente invocada pela Representante como instrumento hábil a possibilitar o armazenamento de calibradores e controles no próprio equipamento ofertado. Porém, não é isso o que o Edital determina.
• Sendo assim, o maquinário da Representante não foi suficiente para atender, sob os enfoques técnicos e funcionais, a demanda descrita no Edital, vez que não permite o armazenamento de controles no próprio instrumento, demandando o armazenamento fora do equipamento.
• Outrossim, do manual do equipamento DXI 800 Unicel, ofertado pela Representante, obtempera-se que só é possível a entrada de controles através das estantes/racks inseridas diretamente no analisador como amostras, sem trazer qualquer possibilidade de armazenamento refrigerado do controle no próprio sistema analítico.
• Como alternativa, a Representante poderia ter ofertado um sistema pré-pós analítico que possibilitasse o armazenamento dos calibradores e controles na automação para garantir a execução automática programada dos controles, entretanto não o fez, tendo ofertado o modelo DXA 5000 FIT, o qual, segundo o site oficial da Beckman, não contempla módulo de armazenamento refrigerado para calibradores e controles para execução automática sem intervenção do operador.
• Assim, a “solução” proposta pela Representante, ao fim e ao cabo, não atende à finalidade do processo licitatório, eis que os equipamentos não estão em conformidade com as especificações técnicas trazidas pelo Edital.
• Neste ponto, vale observar que a Representante aventa a todo momento que teria apresentado um questionamento no curso do Pregão e que a resposta embasaria sua oferta. Todavia, como consta detalhadamente das razões recursais da Interessada, em momento algum restou afirmado que seria viável a oferta de um equipamento cujos controles e calibradores fossem armazenados fora dos analisadores, conforme tenta fazer crer a Representante.
• Esse é um aspecto básico e que, como visto, estava expresso no Edital. As afirmações da Representante denotam a tentativa de, a qualquer custo, reverter o teor da decisão, o que, contudo, não se revela viável, sobretudo porque a decisão final está embasada nas disposições editalícias.
• Esses esclarecimentos são ventilados nesta oportunidade apenas para reforçar que a decisão final da Pregoeira conta com suporte técnico, além de jurídico e, nesse sentido, não padece de vícios que possam atrair a necessidade de intervenção por parte deste Tribunal de Contas.
• Lado outro, ao contrário da Representante, a Interessada observou de forma clara e integral a Lei de Licitações, disponibilizando os equipamentos específicos e suficientes para atender a demanda municipal dentro dos prazos previstos no edital, justamente por se tratar de exames de urgência que sustentam a operação do Hospital Municipal de Saúde.
• Reitere-se, outrossim, que para cumprir com sucesso os prazos estipulados, a Interessada realizou um investimento robusto em obras de infraestrutura, treinamento e alocação de máquinas, tendo o montante desse investimento superado, inclusive, o valor devido pelo primeiro ano de contrato que, de acordo com a previsão da cláusula oitava, pode ser prorrogado por sucessivos períodos, de acordo com o art. 105 e seguintes, da Lei nº 14.133/2021.
• Cumpre destacar que, após todos os investimentos e a manutenção ininterrupta da execução contratual, a Notificada entregou plenamente o requisitado no Edital licitatório, trazendo significativas melhorias aos processos e aos pacientes que utilizam o serviço de saúde pública do Município de Paulínia.
• Desse modo, na eventualidade de se considerar a interrupção contratual, ou até mesmo o cancelamento, é importante ressaltar que todos aqueles que usufruem da saúde pública municipal serão diretamente impactados e, com isso, incontáveis vidas poderão ser prejudicadas, além do enorme prejuízo financeiro imposto à Interessada, que a todo momento atuou com lisura e atenção à integralidade dos termos firmados pelo Edital e pelas normas dispostas na Lei nº 14.133/2021.
• Portanto, considerando o quadro fático apresentado, bem como os dispositivos da Lei nº 14.133/2021, Lei nº 10.024/2019, e do Edital, depreende-se que a Representante BECKMAN COULTER DO BRASIL COM. IMP. DE PROD DE LABOR LTDA. apresentou proposta em desconformidade com os requisitos do edital licitatório, deixando de atender às exigências para habilitação, resultando na sua fundamentada desclassificação e posterior nomeação da Interessada.
• Por fim, não sobeja destacar que o conteúdo da Manifestação apresentada pela Municipalidade às fls. não destoa das considerações trazidas pela Interessada, ora reiteradas, o que reforça a lisura do procedimento licitatório, não somente sob o enfoque jurídico, mas também técnico, e demonstra que, com a devida vênia, não se faz necessária a intervenção deste Colendo Tribunal de Contas, devendo-se manter o curso normal da contratação.

O Município de Paulínia, no evento 100, apresentou sua defesa, bem como documentação comprobatória, alegando o seguinte:

2. JUSTIFICATIVAS

2.1. Da regular desclassificação da empresa Beckman Coulter

• A Douta Equipe de Fiscalização alega que teria havido a equivocada desclassificação da empresa Beckman Coulter do Brasil, sob fundamentação de que não teria havido demonstração irrefutável de que os equipamentos por ela apresentados estavam em desacordo com os itens 4.5 e 4.8 do Anexo I do Edital. Com a devida vênia, a alegação não se sustenta.
• O Pregão Eletrônico nº 86/2024 possui como objeto a contratação de empresa para locação de sistema analítico com aquisição de testes de bioquímica, endocrinologia e marcadores tumorais e inflamatórios.
• A empresa foi desclassificada em virtude do descumprimento dos itens 4.5 e 4.8 do edital, assim descritos:

“4. ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS DO SISTEMA:

4.5 SISTEMA DE PROCESSAMENTO AUTOMATIZADO DE AMOSTRAS (SISTEMAS PRÉ E PÓS-ANALÍTICOS)

(...)

Deverá ser capaz de identificar no recebimento e priorizar na separação os exames de emergência de forma totalmente automatizada após recebimento da amostra no sistema de automação.

(...)

4.8 CARACTERÍSTICAS DOS EQUIPAMENTOS ANALISADORES AUTOMATIZADOS:

(...)

O sistema analítico deverá possibilitar o armazenamento de controles e calibradores no próprio instrumento, sem a necessidade de armazenamento fora do instrumento.”

• Conforme manifestação anexa da Secretaria Municipal de Saúde, restou evidenciado, em relação ao item 4.5, que o procedimento adotado pelo equipamento ofertado pela Requerente não processa, de forma conjunta, amostras de pacientes com calibradores ou controles, sendo seu procedimento realizado através de carregamentos diversos, com ciclos separados.
• Em relação ao item 4.8, o sistema da empresa não possui função de armazenamento próprio de controles e calibradores, pois utiliza a chamada “mesa de STAT”, que se trata de uma superfície resfriada que não possui a função exigida no edital.
• Em reavaliação pela equipe técnica do Laboratório Municipal, também foi constatado o descumprimento de outra exigência prevista no item 2.23 do Anexo XI – Estudo Técnico Preliminar.
• Conforme se extrai da referida análise técnica, o sistema não possibilita o carregamento contínuo de reagentes, de modo que, por mais este motivo, está acertada a decisão de desclassificação da empresa.
• De acordo com o Tribunal de Contas da União, “o princípio da vinculação ao instrumento convocatório impõe a fiel observância às disposições editalícias, não permitindo à comissão de licitação ou ao pregoeiro deliberar de forma desatrelada das normas que regem o certame” (Acórdão nº 4.550/2020, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer).
• Segundo Marçal Justen Filho, a discricionariedade administrativa se esgota com a vinculação ao instrumento convocatório, isto é, “uma vez realizadas as escolhas atinentes à licitação e ao contrato, exaure-se a discricionariedade, que deixa de ser invocável a partir de então”. Isso porque cabe ao administrador determinar todas as condições da disputa antes de seu início e tais escolhas vinculam a autoridade e os participantes do certame.
• No presente caso, a proposta da empresa não atende aos critérios objetivos definidos no edital de pregão eletrônico nº 86/2024.
• Assim, revela-se regular a desclassificação da empresa Beckman Coulter, ante o princípio da vinculação ao edital, da impessoalidade e do julgamento objetivo das propostas, previstos expressamente no artigo 5º da Lei nº 14.133/2021.

2.2. Da divulgação do edital no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)

• A douta Equipe também aponta que a divulgação do edital no PNCP ocorreu no momento da adjudicação do objeto, descumprindo os artigos 54 e 55 da Lei nº 14.133/2021.
• Cumpre salientar que o TCE/SP possui entendimento no sentido de que a publicação intempestiva de atos no PNCP não é capaz de gerar a irregularidade da contratação, podendo ser alçada ao campo da recomendação. Veja-se trecho do voto do Relator Conselheiro Dimas Ramalho:

“Quanto aos aspectos relativos à publicidade dos atos, acolho as razões de defesa, a fim de relevar a ausência de publicação tempestiva do edital, contrato e aditivo no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP. Observo que o extrato do Edital foi publicado no DOU, DOE e DOM, em 01/12/2022, 02/12/2022 e 29/11/2022, respectivamente, além de jornal de circulação local, o que garante a publicidade e transparência nos termos do art. 54 da Lei nº 14.133/2021.

Ademais, observo que a falha foi corrigida, já que em consulta ao PNCP identifiquei a publicação dos atos (Edital nº 149/2022; Contrato n.º 001/2023; e Aditamento 01). De todo modo, reforço recomendação para que a Administração observe a necessidade de publicação tempestiva no PNCP, condição indispensável para eficácia do ajuste, nos termos do art. 94 da Lei nº 14.133/2021.”

(TCs 00010948.989.23-1 e 00006822.989.24-0, Auditora Silvia Monteiro)

• Dessa forma, não procedem os apontamentos feitos pela Douta Equipe de Fiscalização.

A Representante compareceu novamente aos autos, nos eventos 102.1 e 137.1, face ao despacho contido no evento 83, para requerer o indeferimento do pedido de dilação de prazo da Prefeitura de Paulínia e a desconsideração de seus esclarecimentos tardios, sustentando, como fundamento principal, que há um vício formal e material insanável na condução do Pregão Eletrônico nº 86/2024, visto que as justificativas técnicas apresentadas pela municipalidade são extemporâneas e configuram uma tentativa ilegal de "motivação fabricada" ou posterior para tentar convalidar a ilícita desclassificação da Beckman do certame.

A empresa Aimara, no evento 135, apresentou nova petição, defendendo a legalidade e a manutenção do resultado do certame, argumentando que a desclassificação da empresa representante (Beckman) foi legítima e fundamentada exclusivamente no descumprimento de requisitos técnicos obrigatórios do edital (Item 4.8 do Termo de Referência), uma vez que seu maquinário não possuía a capacidade de armazenar controles e calibradores internamente nem de programar a passagem automática destes sem a intervenção do operador.

Em contrapartida, sustenta que a empresa contratada (Aimara) cumpriu integralmente as exigências editalícias e legais, realizando vultosos investimentos em infraestrutura e treinamento para garantir a prestação ininterrupta e bem-sucedida de serviços essenciais de saúde no Hospital Municipal de Paulínia. Por fim, rebate-se a alegação de vícios formais no processo, apontando que a representante perdeu a oportunidade de se manifestar por vias oficiais ao protocolar petição intempestiva por e-mail, e alerta-se que eventual anulação ou interrupção do contrato traria graves prejuízos financeiros à contratada e colocaria em risco a vida dos usuários da saúde pública municipal.

O Sr. Alexandre Camargo Brandt, na qualidade de ex-Secretário Municipal de Saúde de Paulínia, compareceu aos autos, no evento 157, argumentando o seguinte:

• A presente manifestação busca elucidar a decisão administrativa sob a ótica da gestão de saúde pública, da imperatividade técnica e da salvaguarda dos interesses da população de Paulínia, sem adentrar em questões já abordadas nas manifestações já acostadas nos autos, como a publicidade no PNCP ou os princípios gerais de autotutela.
• A responsabilidade primordial do Secretário Municipal de Saúde é garantir a qualidade e a eficiência dos serviços de diagnóstico laboratorial oferecidos à população, sendo que, a contratação em análise não se trata de uma mera aquisição de bens ou serviços, mas de um investimento direcionado à capacidade diagnóstica e, consequentemente, na saúde dos munícipes de Paulínia.
• A decisão de desclassificar uma proposta, mesmo que inicialmente considerada vencedora, quando verificada a não conformidade com requisitos técnicos essenciais, reflete o compromisso inabalável com a proteção da vida e da saúde pública. Equipamentos que não atendam plenamente aos protocolos clínicos e às especificações editalícias representam um risco operacional inaceitável, podendo comprometer a fidedignidade dos resultados dos exames, gerar diagnósticos equivocados e, em última instância, prejudicar a conduta terapêutica e a segurança do paciente.
• A competência do Secretário de Saúde, enquanto gestor máximo da pasta, transcende a esfera administrativa burocrática, imbuindo-o da responsabilidade técnica de avaliar a adequação de equipamentos médico-laboratoriais. A escolha de tecnologias e serviços na área da saúde exige uma diligência rigorosa, pautada por critérios técnicos e científicos.
• A decisão ora em apreciação foi baseada em análises técnicas robustas e complementares, sendo certo que, o gestor público responde administrativa e civilmente por escolhas inadequadas que possam resultar em prejuízo ao erário ou, mais grave ainda, à saúde da população.
• Conforme já demonstrado nos autos, a equipe técnica do Laboratório Municipal, em sua manifestação de 28/06/2024, não adentrou nas especificações técnicas do edital, sendo que, remetidos aos autos para apreciação da Secretaria Municipal de Saúde foi realizada uma nova avaliação devidamente conduzida, amparada em conhecimento sobre a operacionalidade e as necessidades diárias dos equipamentos (evento 20.7 do TC 20156.989.24).
• A análise identificou nuances e potenciais pontos críticos que poderiam passar despercebidos em uma análise puramente documental.
• Em matéria de saúde pública, o princípio da precaução assume relevância ímpar, sendo que, no caso em comento, diante da desconformidade técnica de um equipamento que impactaria diretamente a saúde da população, o gestor de saúde priorizou a cautela e a segurança.
• A decisão de desclassificar a proposta da empresa Beckman, após a reavaliação dos requisitos técnicos exigidos no certame, alinha-se perfeitamente com este princípio.
• Ainda, em conjunto com a especificidade técnica da contratação, o Edital do Pregão Eletrônico não é um mero instrumento burocrático, mas um documento técnico-jurídico que expressa as necessidades reais da municipalidade e os padrões de qualidade e segurança esperados para os serviços de saúde.
• Os requisitos técnicos detalhados no Anexo são a materialização da preocupação com a proteção da saúde pública e foram definidos com base nas melhores práticas e na experiência dos profissionais da área.
• Em um setor tão sensível como a saúde, a impossibilidade de flexibilização de requisitos técnicos essenciais é uma premissa fundamental. A precedência da conformidade técnica sobre aspectos puramente comerciais ou de preço é, neste caso, um imperativo ético e legal.
• Desconsiderar ou mitigar a importância dos requisitos técnicos do edital seria precarizar o serviço, colocar em risco a saúde dos cidadãos e desvirtuar o próprio objetivo do certame.
• Diante do exposto, o ora peticionário, reafirma a legitimidade e a imprescindibilidade da decisão administrativa de desclassificação da empresa Beckman, fundamentada em questões técnicas operacionais que são cruciais para a garantia da qualidade e segurança dos serviços de diagnóstico laboratorial oferecidos à população.
• A Administração Municipal agiu com o devido zelo e responsabilidade, utilizando-se de análises técnicas aprofundadas visando unicamente resguardar o interesse público primário da saúde dos munícipes.

Por fim, a Representante compareceu novamente aos autos, no evento 157.1, apresentando seus memoriais, alegando que a reversão do resultado padece de vício de motivação devido ao comportamento contraditório da área técnica, que alterou seu posicionamento sem fundamentação contemporânea, tentando fabricar justificativas a posteriori perante o Tribunal de Contas.

Além disso, aponta grave vício de procedimento pela supressão da fase recursal obrigatória prevista na Lei nº 14.133/2021, o que gerou cerceamento de defesa e impediu as demais licitantes de contestarem a habilitação da empresa vencedora, conduta classificada como erro grosseiro nos termos da LINDB.

Diante disso, requer a total procedência da representação para anular o contrato administrativo e todos os atos posteriores à sua vitória inicial ou, subsidiariamente, que o certame retorne à fase de abertura de prazo recursal.

DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO (TC-20156.989.24)

A Fiscalização concluiu que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 20.17):

a) Irregular desclassificação da empresa classificada em 1º lugar;

b) O edital foi divulgado no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP apenas em 29/07/2024, data da adjudicação do objeto, em inobservância aos artigos 54 e 55 da Lei Federal nº 14.133/2021.

Face aos Despachos incluídos nos eventos 25.1, 56.1 e 100.1 foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A empresa Aimara Comércio e Representações Ltda., no evento 50, juntou suas justificativas bem como documentação comprobatória, alegando, em síntese, o seguinte:

• No mérito, a Aimara demonstra tecnicamente que as soluções apresentadas pela representante dependem de armazenamento externo (fora do analisador), violando a vinculação ao instrumento convocatório. Argumenta que, no modelo DXC 700, a Beckman indicou indevidamente a "mesa de STAT" para tal fim, quando o próprio manual do fabricante adverte expressamente que o compartimento não se destina ao armazenamento prolongado de amostras. Da mesma forma, comprova que os modelos DXI 800 e DXA 5000 FIT não dispõem de compartimento interno refrigerado para essa finalidade.
• Refuta, ainda, a alegação de que a refrigeração externa estaria autorizada por resposta a pedido de esclarecimento prévio, aduzindo que a Administração apenas confirmou a necessidade de refrigeração das amostras, pressupondo que esta ocorresse dentro do equipamento, em conformidade com o enunciado da pergunta e as regras do edital.
• Sob a ótica jurídica, a contratada sustenta que a desclassificação da representante encontra pleno amparo nos princípios da impessoalidade, do julgamento objetivo e da vinculação ao edital, bem como no artigo 59, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, que impõe a desclassificação de propostas incompatíveis com as especificações editalícias.
• Salienta que, após a manifestação inicial do laboratório, a pregoeira submeteu o caso à Procuradoria Geral do Município, a qual opinou categoricamente pela impossibilidade de relativização das exigências técnicas, resultando no regular acolhimento do recurso administrativo da Aimara em 01/07/2024. Destaca também que a diferença de preços entre as propostas é de apenas 0,215% (R$ 10.003,90 anuais), inexistindo prejuízo ao erário.
• Por fim, a contratada aduz a necessidade premente de continuidade do contrato, asseverando que o objeto atende a exames de urgência do Hospital Municipal e que eventual suspensão colocaria a saúde pública local em iminente risco de desabastecimento, prejudicando a população.
• Informa ter realizado expressivo investimento em infraestrutura, treinamento e alocação de maquinário superior ao faturamento do primeiro ano contratual, tendo agido estritamente com boa-fé e lisura. Diante do exposto, pugna pelo recebimento das contrarrazões, com o consequente arquivamento da representação e a integral manutenção do contrato firmado.

O Município de Paulínia compareceu aos autos, no evento 81, apresentando as seguintes justificativas:

• Em sede de preliminar e contextualização fática, a municipalidade esclarece que a reversão do resultado da licitação decorreu do estrito cumprimento do princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Aponta que, após a análise detalhada das especificações técnicas dos equipamentos propostos pela empresa Beckman Coulter do Brasil, a área técnica do Laboratório de Análises Clínicas constatou o descumprimento do item 4.8 do Termo de Referência (Anexo I do Edital).
• O dispositivo exigia que o sistema analítico possuísse capacidade de armazenamento refrigerado interno (on board) para controles e calibradores, com programação automática e sem intervenção humana. Os manuais técnicos do fabricante Beckman demonstraram que os seus equipamentos necessitavam de refrigeração externa ou utilizavam compartimentos inadequados (como a mesa de STAT, contraindicada para armazenamento prolongado), o que motivou a sua legítima desclassificação.
• No mérito das razões jurídicas, o Município rechaça a acusação de vício de motivação ou comportamento contraditório. Defende que a Administração Pública tem o poder-dever de autotutela, estando autorizada e obrigada a rever atos eivados de ilegalidade ou erros de julgamento. Destaca que a decisão da Pregoeira que acolheu o recurso da Aimara e desclassificou a Beckman foi precedida por manifestação expressa da Procuradoria Geral do Município, a qual exarou parecer jurídico categórico orientando pela impossibilidade de relativização das exigências técnicas do edital, sob pena de ofensa à impessoalidade, à isonomia e ao julgamento objetivo. Argumenta que a diferença de preço entre as propostas é de apenas 0,215% (R$ 10.003,90 por ano), demonstrando a inexistência de qualquer prejuízo econômico ao erário com a contratação da Aimara.
• Quanto ao apontamento referente à suposta supressão da fase recursal, a defesa assevera que o procedimento licitatório observou a ampla publicidade e transparência. Subsidiariamente, argumenta que eventual falha formal não gerou prejuízo efetivo (pas de nullité sans grief) capaz de inquinar o certame de nulidade absoluta. Acerca da ausência inicial de inserção tempestiva de documentos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), o Município comprova que a publicidade do certame foi plenamente assegurada por publicações no Diário Oficial da União (DOU), do Estado (DOE) e do Município (DOM), além de jornal de grande circulação local, e que a falha material já foi integralmente sanada com a devida alimentação do PNCP, em linha com a jurisprudência pacífica do próprio Tribunal de Contas que releva tais omissões formais quando atingida a finalidade do ato.
• Por fim, a municipalidade ressalta a essencialidade do objeto licitado, que consiste na prestação de serviços de exames laboratoriais essenciais e de urgência para o Hospital Municipal de Paulínia. Destaca que o contrato encontra-se em regular execução, e que a sua interrupção causaria grave e iminente risco à saúde pública e ao atendimento da população local. Diante do exposto, requer o acolhimento integral das justificativas apresentadas e o consequente arquivamento da representação, mantendo-se a higidez do certame e do contrato firmado.

O Senhor Ednilson Cazellato, na condição de ex-Prefeito de Paulínia, por seu representante legal, apresentou suas justificativas, no evento 115, quais sejam:

• No que tange à suposta desclassificação irregular da empresa classificada em primeiro lugar, o peticionário reconstitui o histórico procedimental para demonstrar a legalidade do ato. Esclarece que, embora a equipe técnica do Laboratório Municipal e a pregoeira tenham inicialmente mantido a Beckman como vencedora sob uma ótica subjetiva e relativizada — sob o argumento de que a refrigeração externa não afetaria o processo operacional —, a Secretaria Municipal de Saúde constatou que os equipamentos daquela licitante descumpriam frontalmente exigências editalícias objetivas.
• Amparado em manifestações oficiais e na transcrição literal de exames técnicos, o ex-Prefeito ressalta que o modelo DXC 700 (quando acoplado ao sistema DXA 5000 Fit) introduz calibradores exclusivamente pela "mesa de STAT", compartimento cujo próprio manual do fabricante expressamente contraindica para armazenamento por períodos prolongados. Verificou-se também que o equipamento não processa de forma conjunta e concomitante amostras de pacientes e calibradores, além de exigir a alteração para o modo Reagent Pause por até 5 minutos para substituição de reagentes, interrompendo as análises e descumprindo a exigência de carregamento contínuo.
• Do ponto de vista jurídico, a defesa invoca o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, sustentando que o edital faz lei entre as partes e impede a Administração de aceitar propostas em desconformidade com as regras preestabelecidas, sob pena de violação aos princípios da isonomia, legalidade e julgamento objetivo (artigo 5º da Lei nº 14.133/2021).
• Justifica a declaração de "sem efeito" da decisão inicial com fundamento no poder-dever de autotutela da Administração Pública (Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal), caracterizando a revisão do ato como um reflexo de rigor técnico e compromisso com o interesse público, restabelecendo a legalidade após a constatação de que a primeira avaliação técnica falhou em rebater as omissões dos manuais.
• Quanto à publicidade e à inserção extemporânea do edital no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), o ex-gestor demonstra que a ampla divulgação e a competitividade do certame foram inteiramente resguardadas. O extrato do instrumento convocatório foi devidamente veiculado no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação em 23/05/2024, bem como no Diário Oficial do Município em 22/05/2024.
• Enfatiza que a jurisprudência desta Corte de Contas consolidou o entendimento de que o atraso ou a ausência de publicação no PNCP configura mera falha formal passível de recomendação, desde que a publicidade tenha sido suprida por outros meios oficiais e a competitividade preservada. Sublinha que o certame atraiu a participação efetiva de 3 (três) proponentes e resultou na seleção da proposta mais vantajosa. Ante o exposto, pugna pelo acolhimento integral das justificativas para que seja julgada regular a licitação e o respectivo contrato, julgando-se improcedente a Representação com a expedição de recomendações, se tidas por necessárias.

O Município de Paulínia compareceu novamente aos autos, no evento 126, reiterando as justificativas apresentadas no evento 81, razão pela qual deixo de transcrevê-las.

A empresa Beckman Coulter do Brasil Comércio e Importação de Produtos de Laboratório Ltda, interessada nos autos, no evento 128, trouxe os seguintes argumentos:

[...]

4. Conforme já amplamente demonstrado no âmbito desta Representação, a Prefeitura não justificou a decisão de reconsiderar a adjudicação do objeto do certame para a Beckman, tomando uma decisão célere e sem o devido lastro técnico.

5. Os esclarecimentos foram apresentados de forma extemporânea com relação aos prazos processuais, na medida em que não havendo decisão autorizando a prorrogação requerida o prazo se submete àquele inicialmente estipulado.

6. No mais, tudo o que a Prefeitura está fazendo é uma vã tentativa de justificar posteriormente à edição do ato administrativo que declarou “sem efeito” a decisão que rejeitou o recurso da Aimara.

7. Apenas para fazer um rápido retrospecto: (i) a Beckman foi classificada em primeiro lugar no certame; (ii) a Aimara apresentou recurso administrativo contra a decisão de classificação e habilitação da Beckman; (iii) a Prefeitura editou e publicou decisão rejeitando o recurso administrativo, mantendo o resultado do Certame, se lastreando em laudo técnico favorável à Beckman; (iv) posteriormente, a decisão que declarou a Beckman vencedora foi declarada “sem efeito” e nova decisão foi feita aceitando o recurso da Aimara; (v) a Aimara foi declarada vencedora do certame sem que as demais licitantes tivessem a oportunidade de manifestar a intenção de recurso.

[...]

8. Conforme consta no processo administrativo da Licitação, que foi apurado preliminarmente pela fiscalização do presente E. TCE/SP, a justificativa para declarar “sem efeito” a decisão que rejeitou o recurso da Aimara se deu com base numa suposta “falta de demonstração que a Beckman cumpre com o Edital”, mesmo havendo parecer técnico da unidade municipal favorável à Beckman e contrária ao recurso da Aimara.

9. No presente processo, o Município reiteradamente tenta justificar com “novos argumentos” técnicos a validade da decisão de contratar a Aimara, mesmo que ao arrepio da lei.

10. Primeiramente, o Município e a Aimara limitam a argumentação à justificativa técnica que foi elaborada posteriormente à conclusão da Licitação, ignorando completamente vícios formais do processo de Licitação como a supressão da fase de recurso diante da habilitação da Aimara.

11. Como não há justificativa para a ilegal supressão da fase recursal, tanto Município quanto Aimara não apresentaram qualquer argumento jurídico ou fático sobre a classificação e habilitação da Aimara sem que fosse dado aos demais licitantes a oportunidade de manifestar recurso. Essa supressão é ilegal visto que há regra exigindo a possibilidade de recurso na Lei nº 14.133/2021:

Art. 165. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:

I - recurso, no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura da ata, em face de:

b) julgamento das propostas;

c) ato de habilitação ou inabilitação de licitante;

(...)

§ 1º Quanto ao recurso apresentado em virtude do disposto nas alíneas “b” e “c” do inciso I do caput deste artigo, serão observadas as seguintes disposições:

I - a intenção de recorrer deverá ser manifestada imediatamente, sob pena de preclusão, e o prazo para apresentação das razões recursais previsto no inciso I do caput deste artigo será iniciado na data de intimação ou de lavratura da ata de habilitação ou inabilitação ou, na hipótese de adoção da inversão de fases prevista no § 1º do art. 17 desta Lei, da ata de julgamento;

12. A abertura de prazo para os demais licitantes manifestarem a intenção de interpor recurso é fase que não poderia ter sido suprimida. O Pregoeiro do Certame ora representado não abriu tal fase e procedeu diretamente à adjudicação e homologação em favor da Aimara.

13. Fato é que não há justificativa plausível para os vícios procedimentais. Mesmo o argumento de mérito parece ser puramente fabricado posteriormente para tentar justificar a decisão da Administração Pública Municipal de irregularmente e sem qualquer justificativa ou motivação de “cancelar” a decisão regularmente publicada que declarou a Beckman vencedora do certame.

14. Do ponto de vista técnico, a Beckman atende aos requisitos do Edital, mesmo porque a Beckman é uma empresa que regularmente é fornecedora de equipamentos e serviços para a Administração Pública, conforme já narrado em nossa inicial.

15. Por fim, as sucessivas tentativas de justificar tecnicamente a decisão de reverter a declaração da Beckman como vencedora do certame, violam o princípio jurídico de que a motivação dos atos administrativos deve ser anterior ou contemporânea à prática do ato.

16. O princípio da motivação, conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, é o dever da Administração de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deram origem ao ato administrativo. O jurista ainda aponta que a motivação deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato.
17. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça convalida tal entendimento. Isto é, o ato administrativo deve ser motivado previamente ou durante a sua edição, não sendo aceita a justificativa posterior à produção do ato. Vide: [...]

18. Dessa forma, evidencia-se que há vício formal e material na decisão tomada pela Prefeitura no âmbito do Certame, de modo que as justificativas ora apresentadas, além de serem extemporâneas, nada mais são do que uma tentativa de justificar posteriormente as ilicitudes na condução do processo administrativo da Licitação.

Considerando a ausência de comparecimento aos autos do Sr. Alexandre Camargo Brandt, Secretário Municipal de Saúde à época e do Sr. Luiz Augusto dos Santos, gestor do contrato, foram os responsáveis notificados, nos termos do artigo 91, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, para que apresentassem as alegações que entendessem oportunas, com o alerta de que a inércia em noticiar as justificativas ensejará o julgamento dos autos no estado em que se encontram (evento 149.1).

A contratada, no evento 169.1, apresentou suas alegações finais relativas ao processo de Representação (TC-16939.989.24), razão pela qual deixo de transcrevê-las; pelo mesmo motivo, abstenho-me de reproduzir as justificativas apresentadas pelo Sr. Alexandre Camargo Brandt, Ex-Secretário Municipal de Saúde de Paulínia, no evento 174.1.

O Senhor Alexandre Camargo Brandt, no evento 191, na condição de ex-Secretário Municipal de Saúde de Paulínia, em atendimento aos despachos contidos nos eventos 182 (TC20156.989.24-6) e evento 148 (TC16939.989.24-0), reiterou os termos das justificativas apresentadas nos eventos 173-174, bem como, em complemento à manifestação já apresentada nos autos pela Municipalidade, alegou o seguinte:

• Sob a ótica da gestão da saúde pública, o peticionário argumenta que a contratação de sistema analítico laboratorial envolve a salvaguarda da integridade física dos munícipes, visto que equipamentos incompatíveis com as especificações editalícias representam risco operacional inaceitável, passível de comprometer a fidedignidade de diagnósticos e condutas terapêuticas. Sustenta que a equipe técnica do Laboratório Municipal, em manifestação inicial, não havia adentrado minuciosamente nas especificações do edital, razão pela qual a Secretaria de Saúde promoveu nova e aprofundada avaliação técnica, identificando pontos críticos e desconformidades operacionais nos aparelhos da referida empresa.
• Invocando o princípio da precaução e a supremacia do interesse público, o ex-gestor defende que os requisitos técnicos do termo de referência materializam os padrões mínimos de segurança necessários, sendo vedada a flexibilização de tais exigências em detrimento de aspectos puramente comerciais ou de preço. Conclui que a desclassificação da licitante decorreu do estrito cumprimento do dever de zelo da Administração, pugnando, ao final, pelo reconhecimento da improcedência da Representação e pela consequente declaração de regularidade do certame e do contrato decorrente.

Tendo em vista que os memoriais acostados no evento 200.1 dizem respeito à Representação (TC-16939.989.24), abstenho-me de reproduzi-los.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 86/2024 e o subsequente Contrato nº 385/2024, firmado entre a Prefeitura Municipal de Paulínia e a empresa Aimara Comércio e Representações Ltda, tendo como objeto a contratação de empresa para locação de sistema analítico com aquisição de testes de bioquímica, endocrinologia e marcadores tumorais inflamatórios.

Referida autuação se deu em razão de representação tratada nos autos do TC-016939.989.24, também aqui analisada.

No exame das justificativas e documentos acostados, verifico que a Administração Municipal não logrou afastar a totalidade das impropriedades suscitadas.

1. A Fiscalização, no evento 20.17 (TC-20156.989.24), constatou que o edital foi divulgado no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP (disponível em: https://www.gov.br/pncp/pt-br) apenas em 29/07/2024 (Arquivo 12), data da adjudicação do objeto, em inobservância aos artigos 54 e 55 da Lei Federal nº 14.133/2021. Em que pese o extrato do edital ter sido regularmente publicado no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação em 23/05/2024, além de constar no Diário Oficial do Município em 22/05/2024 (evento 1.63), entendo que o fato de não constar do PNCP configura falha grave de publicidade, o que corrobora com o juízo de irregularidade da contratação em comento, cabendo determinação à Prefeitura Municipal de Paulínia para que se atente às normas regulamentares e ao princípio da publicidade. 

2. No mérito, a controvérsia deve ser examinada à luz de uma circunstância que reputo particularmente relevante. O recurso da empresa Aimara colocou a Administração diante de verdadeiro dilema: de um lado, o instrumento convocatório continha especificações técnicas objetivamente estabelecidas; de outro, a própria equipe do Laboratório Municipal, destinatária e usuária final dos equipamentos, passou a considerar que ao menos parte dessas exigências poderia ser interpretada de maneira menos rigorosa, sem prejuízo ao processo operacional.

A dúvida externada pela Pregoeira, nesse contexto, mostra-se não apenas compreensível, mas perfeitamente verossímil. Ao encaminhar os autos à Procuradoria Geral do Município, registrou expressamente sua preocupação com o fato de que requisitos objetivos estabelecidos no edital estariam sendo relativizados pela manifestação técnica, solicitando orientação jurídica justamente para preservar a legalidade do julgamento.

Com efeito, a manifestação do Laboratório Municipal não se limitou a certificar que a solução ofertada pela Beckman correspondia, em sentido estrito, às especificações do instrumento convocatório. Ao contrário, consignou que, embora o requisito pudesse ser confrontado em uma leitura estrita, sua interpretação deveria ser relativizada, porque a localização dos controles e calibradores dentro ou fora do equipamento não interferiria no processo operacional nem nas necessidades da Municipalidade. Quanto ao segundo aspecto controvertido, reconheceu igualmente a existência de interpretações dúbias e admitiu solução operacional mediante racks.

É precisamente aí que se encontrava a dificuldade. Se, no curso da licitação, a Administração viesse a concluir que determinada especificação técnica, embora previamente reputada necessária, poderia ser dispensada ou flexibilizada sem comprometimento do interesse público e, mais do que isso, que essa flexibilização seria apta a ampliar a competição ou permitir a obtenção de propostas economicamente mais vantajosas, duas alternativas juridicamente coerentes se apresentavam.

A primeira seria interromper o procedimento e, presentes os pressupostos legais, revogar o certame por razões de conveniência e oportunidade, promovendo nova avaliação da solução pretendida, revisão do termo de referência e da estimativa de preços e, subsequentemente, a publicação de novo edital, para que todos os potenciais interessados pudessem formular suas propostas sob as mesmas condições. Se a constatação recaísse, diversamente, sobre ilegalidade originária da própria especificação, a providência adequada seria sua invalidação, e não a revogação. A segunda alternativa seria, ponderados os custos administrativos, econômicos e temporais decorrentes da repetição do procedimento, prosseguir com a licitação tal como concebida, exigindo de todos os participantes o atendimento à especificação já divulgada.

Nenhuma dessas alternativas seria isenta de inconvenientes. Recomeçar a contratação importaria novos custos administrativos e retardaria a disponibilização de serviço essencial; manter a especificação poderia significar renunciar à economia que eventualmente seria proporcionada por solução técnica menos restritiva. Essa dificuldade prática, todavia, não autorizava uma terceira via: alterar materialmente, depois de conhecidas as propostas, o conteúdo das exigências segundo as quais elas haviam sido formuladas e julgadas.

O princípio da vinculação ao edital opera aqui em favor não apenas da Administração, mas da própria igualdade entre os concorrentes. Um licitante que, confiando no teor literal das especificações, tenha estruturado solução mais onerosa para satisfazê-las não pode ser colocado, depois da abertura das propostas, em competição com outro ao qual se permita atendê-las por critério menos rigoroso. A flexibilização, se desejável, deveria valer prospectivamente e para todos.

Sob esse aspecto, portanto, não reconheço irregularidade na decisão da Origem de rejeitar a relativização proposta pela área técnica e exigir o cumprimento das condições constantes do instrumento convocatório. É certo que a decisão que tornou sem efeito o pronunciamento anterior e acolheu o recurso da Aimara poderia ter exposto de maneira mais completa as razões técnicas e jurídicas que a sustentavam. Todavia, considerada a sequência documental então existente — recurso tecnicamente fundamentado da segunda colocada, manifestação do Laboratório propondo a relativização de requisitos, dúvida expressamente formulada pela Pregoeira e manifestação da Procuradoria pela observância das condições editalícias —, não identifico falta de motivação em grau suficiente para tornar ilegítima, por si só, a desclassificação da Representante.

Diversa, contudo, é a conclusão quanto ao desenvolvimento subsequente do procedimento.

A reforma do julgamento, com a exclusão da licitante até então vencedora e a subsequente proclamação de outra empresa, produziu nova configuração jurídica do certame, sobre a qual deveria ter sido assegurada oportunidade de manifestação aos demais participantes.

Não desconheço que o art. 165, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 concentrou, no rito ordinário, a apreciação dos recursos relativos ao julgamento das propostas e aos atos de habilitação ou inabilitação em fase única. Essa opção legislativa, inspirada na racionalização procedimental já experimentada no pregão, busca evitar a sucessão fragmentada de recursos que caracterizava modelos anteriores e reduzir os custos transacionais da contratação.

A unicidade da fase recursal, todavia, não pode ser compreendida como exaurimento definitivo do direito de recorrer contra atos decisórios que ainda não existiam quando aberta a primeira oportunidade de impugnação. Uma coisa é concentrar em um único momento os recursos cabíveis contra o julgamento da proposta e a habilitação do licitante então reputado vencedor; outra, inteiramente diversa, é tornar irrecorríveis decisões supervenientes que, em consequência do próprio julgamento do recurso, modifiquem o resultado da licitação e introduzam novo licitante na condição de vencedor.

Como observa Ronny Charles, o recurso administrativo não se resume a mecanismo de tutela do interesse subjetivo do licitante. Constitui também instrumento de controle da atividade administrativa: ao permitir que o participante se insurja contra determinada decisão, possibilita à própria Administração rever erros, prevenir arbitrariedades e corrigir ilegalidades antes da consumação da contratação. Nas licitações, essa função assume especial relevância, porque o inconformismo de um concorrente pode, reflexamente, tutelar a legalidade, a isonomia e a própria seleção da proposta efetivamente mais vantajosa.

A questão é igualmente enfrentada por Joel de Menezes Niebuhr (NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022.). Segundo o autor, se o provimento de recurso implicar a inabilitação do licitante inicialmente vencedor, o procedimento deverá prosseguir com o exame da proposta e da habilitação do próximo classificado, seguindo-se nova oportunidade recursal em relação ao juízo então formulado pela Administração sobre a nova proposta e os novos documentos de habilitação.

Essa compreensão não institui duas fases recursais paralelas nem contraria a concentração determinada pela lei. A nova oportunidade decorre de novo ato administrativo recorrível. Os documentos de habilitação do licitante subsequente, no rito ordinário, podem sequer ter sido objeto de exame quando aberta a primeira fase recursal; seria logicamente impossível exigir dos concorrentes que impugnassem, naquela oportunidade, uma habilitação ainda inexistente.

No caso em exame, o problema é ainda mais evidente. O recurso da Aimara tinha por objeto a classificação da proposta da Beckman. Seu acolhimento modificou o resultado do certame e colocou a própria recorrente na posição de vencedora. A partir daí, formou-se situação nova, suscetível de questionamentos próprios, que não poderiam ter sido deduzidos anteriormente.

A Beckman poderia, por exemplo, questionar os fundamentos técnicos de sua desclassificação; sustentar que a desconformidade apontada era apenas aparente; demonstrar que a funcionalidade de seus equipamentos correspondia ao requisito editalício; ou ainda alegar que eventual deficiência admitiria correção sem alteração substancial da proposta e sem majoração do preço. Os demais licitantes, por sua vez, poderiam examinar a proposta e a habilitação da nova vencedora e suscitar eventuais desconformidades que somente então se tornaram cognoscíveis.

Não cabe antecipar, neste julgamento, se alguma dessas alegações teria procedência. O ponto é anterior: elas deveriam ter podido ser formuladas.

O contraditório e a ampla defesa, nessa perspectiva, não se satisfazem com a mera existência abstrata de um recurso em algum momento do procedimento. Exigem que o interessado tenha oportunidade efetiva de conhecer e impugnar o ato administrativo que concretamente modifica sua esfera jurídica. Sem conhecimento do novo ato, de seus fundamentos e da documentação que o sustenta, não há exercício substancial do direito de defesa.

Daí por que o provimento do recurso que altera o vencedor do certame não autoriza o imediato trânsito para a adjudicação e a homologação. A nova decisão deve ser exposta ao contraditório, ainda que isso importe repetição pontual da oportunidade de manifestação recursal. A economia procedimental perseguida pelo legislador não pode converter-se em supressão do controle administrativo previsto pela própria lei.

Essa conclusão é reforçada pela própria estrutura da Lei nº 14.133/2021, que revela opção legislativa pela conservação dos atos e pelo saneamento das irregularidades sempre que isso seja juridicamente possível e não comprometa a isonomia ou a substância da proposta.

O art. 12, III, estabelece que o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu afastamento da licitação. O art. 59, I, refere-se expressamente à desclassificação de propostas que contenham vícios insanáveis. O art. 64, § 1º, embora inserido especificamente na disciplina da habilitação, admite diligência destinada a complementar informações acerca de documentos já apresentados e a atualizar documentos cuja validade tenha expirado. E o art. 71, I, autoriza a própria autoridade superior, ao identificar irregularidades, a determinar o retorno dos autos para seu saneamento.

Esses dispositivos, embora incidam em momentos e situações diferentes, revelam orientação comum: a exclusão do licitante e a invalidação do procedimento não constituem respostas automáticas a toda e qualquer imperfeição. Antes de se optar pela solução eliminatória, deve-se verificar se a desconformidade é efetivamente substancial e insanável ou se pode ser corrigida sem quebra da igualdade, sem modificação essencial da proposta e sem comprometimento da competição.

Trata-se de expressão do formalismo moderado, em que as formas procedimentais permanecem indispensáveis à segurança, à isonomia e ao julgamento objetivo, mas deixam de ser tratadas como fins em si mesmas. A primazia pertence à realização dos objetivos da licitação, especialmente a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, em ambiente de competição isonômica.

Isso não significa permitir que, depois de conhecidos os preços, uma empresa substitua livremente os equipamentos ofertados ou apresente solução materialmente distinta daquela submetida à competição. Tal providência poderia vulnerar a isonomia e o julgamento objetivo. Significa, porém, que a Administração deveria ao menos ter examinado, provocada pelo recurso próprio, se a desconformidade identificada era substancial e insanável ou se comportava solução que preservasse a identidade da proposta originalmente apresentada.

A supressão da oportunidade recursal impediu precisamente esse exame. Da mesma forma decidi nos autos do TC-00019433.989.24-1, do qual colho o excerto que segue.

"Embora as razões recursais devam ser apresentadas em momento único, após o ato ou os atos de inabilitação e habilitação (rito comum), tal momento deverá ser reeditado, e assim tantas vezes quantas houver acolhimento de censura que altere substancialmente o suporte fático que enseja a pretensão recursal.

[...]

Ademais, o direito de recorrer é dotado tanto de efeitos subjetivos quanto objetivos. Vale dizer, é tanto exercício de defesa de direitos próprios quanto expressão do dever de cooperação, segundo o qual todos quantos acorram ao certame devem cooperar entre si no intuito de satisfazer aos objetivos do procedimento, buscando adjudicação justa, adequada e em tempo razoável." TC-00019433.989.24 

Tendo em vista que a renovação da fase recursal era medida obrigatória para assegurar o controle da legalidade e a ampla defesa, diante de sua ausência, resta configurado vício insanável na condução do certame, razão pela qual não há como este receber o beneplácito desta Corte de Contas.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a representação formulada pela empresa Beckman Coulter do Brasil Comércio e Importação de Produtos de Laboratório Ltda. JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 86/2024 e o subsequente Contrato nº 385/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) dar ciência à Representante;

c) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93.

d) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 10 de setembro de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a representação formulada pela empresa Beckman Coulter do Brasil Comércio e Importação de Produtos de Laboratório Ltda. JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 86/2024 e o subsequente Contrato nº 385/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 10 de setembro de 2026.

AMFS-04