Em julgamento, no TC – 021.587/989/25, o Pregão Eletrônico nº 003/2025, instaurado pela Prefeitura Municipal de Piedade, no Processo Administrativo nº 11.456/2024, e o decorrente Contrato nº 39/2025, firmado em 05/06/2025, com a empresa ZM Transportes Ltda., pelo valor de R$ 1.298.996,04, para a prestação, durante doze meses, de serviços de controle de acesso e auxiliar de serviços gerais, com dedicação exclusiva de mão de obra, mediante postos de serviço e disponibilização de equipamentos (eventos 1.28 a 1.30 do TC – 021.587/989/25).

Também em apreciação, o Termo Aditivo nº 01/2025, tratado no TC-001.610/989/26, firmado em 23/09/2025, destinado ao acréscimo de dois postos de Auxiliar Geral junto à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, no valor de R$ 110.575,68, sem alteração da vigência contratual (evento 1.9 do TC – 001.610/989/26).

Tramita, ainda, em conjunto o TC – 021.665/989/25, autuado para o acompanhamento da execução contratual, em fase de instrução autônoma.

A instrução dos autos competiu à UR-09 – Unidade Regional de Sorocaba, que, ao termo de seus trabalhos (eventos 27.7 a 27.8 do TC – 021.587/989/25), concluiu pela irregularidade do procedimento licitatório e do contrato, em razão das seguintes ocorrências: a) ausência de Plano de Contratações Anual – PCA; b) insuficiência do Termo de Referência quanto à localização do posto do supervisor e à especificação e ao quantitativo de materiais e equipamentos; c) divulgação extemporânea do edital no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP; d) falta de divulgação, no PNCP, dos anexos do edital e de documentos relativos aos eventos do certame; e) divergência entre o valor estimado no Estudo Técnico Preliminar e aquele constante do orçamento estimado, com reflexo no valor da garantia de proposta; f) fixação de prazo para apresentação da garantia de proposta reputado incompatível com o artigo 58 da Lei Federal nº 14.133/2021; g) previsão de prazo posterior à assinatura do contrato para apresentação de documentos de qualificação técnica; h) exigências de habilitação econômico-financeira consideradas desprovidas de amparo no artigo 69 da Lei de Licitações; i) indícios de possível favorecimento à vencedora, em razão das desclassificações e inabilitações de propostas mais bem classificadas; j) fragilidade do orçamento estimado, por falta de detalhamento da composição de custos; k) ausência de cláusulas contratuais essenciais; l) divergência quanto à responsabilidade pelo fornecimento de materiais e equipamentos; m) publicação extemporânea do contrato no PNCP; e n) ausência de formalização da Ordem de Início dos Serviços.

No exame da fase preparatória, a Fiscalização registrou que a Municipalidade não elaborara PCA para o exercício de 2025. Reconheceu que o artigo 12, VII, da Lei nº 14.133/2021 atribui caráter facultativo ao instrumento, sem deixar, contudo, de ponderar sua utilidade ao planejamento das contratações públicas, à luz das orientações veiculadas pelo Comunicado SDG nº 12/2023.

Quanto à definição do objeto, consignou divergência entre a estimativa constante do Estudo Técnico Preliminar, cifrada em R$ 2.043.383,16, e o orçamento posteriormente adotado como referência, no importe de R$ 2.003.133,24. A contratação compreendia a disponibilização de um supervisor, dezessete controladores de acesso e três auxiliares gerais, além do fornecimento de materiais e equipamentos necessários à prestação dos serviços.

Prosseguindo nesse capítulo, assinalou que o Termo de Referência não indicava a localização do posto de trabalho destinado ao supervisor, nem especificava ou quantificava suficientemente os materiais e equipamentos necessários à execução contratual. Em resposta a pedido de esclarecimento formulado no curso da licitação, a Administração informara competir à futura contratada definir as quantidades reputadas necessárias à perfeita execução dos serviços.

Ainda a propósito da conformação do objeto, verificou divergência entre as disposições que disciplinavam o fornecimento dos recursos materiais indispensáveis à prestação. Enquanto uma cláusula contratual impunha à Contratada disponibilizar os recursos humanos, materiais, instrumentos e equipamentos necessários ao serviço, outra atribuía à contratante os insumos de limpeza e higiene. Assim, a Unidade Regional entendeu que a ausência de prévia definição e a dissonância entre os documentos poderiam prejudicar a formação das propostas e o controle da execução.

Em matéria de publicidade, identificou que o edital somente fora divulgado no PNCP em 11/06/2025, bem como que não haviam sido inseridos naquele portal todos os anexos e documentos produzidos ao longo da licitação, entre eles atas, esclarecimentos, recursos, adjudicação e homologação. De outra banda, deixou anotado que o edital e seus anexos haviam sido disponibilizados no Portal da Transparência municipal e que o extrato do instrumento convocatório fora publicado nos Diários Oficiais da União e do Estado em 15/03/2025.

No que toca à garantia de proposta, observou discrepância entre os valores estampados nos documentos que regeram a disputa. O edital indicava o montante de R$ 20.433,83, ao passo que o Termo de Referência consignava R$ 20.031,33. Instada a esclarecer a questão, a Pregoeira reconhecera a existência de erro material e indicara como correto o segundo valor.

Acerca do momento de prestação dessa mesma garantia, reputou irregular a disposição editalícia que exigia sua efetivação até dois dias antes do início do certame. Segundo a instrução, semelhante disciplina não se harmonizaria com o artigo 58 da Lei Federal nº 14.133/2021, que determina a apresentação da garantia no momento da submissão da proposta.

No campo da habilitação técnica, anotou que determinados documentos poderiam ser apresentados no prazo de até trinta dias após a assinatura do contrato. Ressalvou que a regra não chegara a restringir a participação dos interessados, mas considerou inconveniente transferir para momento posterior à contratação a comprovação de condições relacionadas à execução do objeto.

No respeitante à qualificação econômico-financeira, questionou a exigência de apresentação de plano de recuperação judicial homologado, bem como a imposição de que as demonstrações contábeis fossem acompanhadas dos Termos de Abertura e Encerramento do Livro Diário, autenticados e registrados na Junta Comercial ou em Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas.

Passando à competitividade, apurou que trinta e seis licitantes haviam participado do certame, sobrevindo uma inabilitação e sete desclassificações. A única empresa inabilitada apresentara proposta inferior àquela que, ao cabo, seria contratada, tendo sido excluída sob os fundamentos de que os balanços patrimoniais não haviam sido apresentados na forma exigida pelo item 9.4.3 do edital e de que a garantia da proposta não se encontrava em conformidade.

A respeito dessa inabilitação, relatou que a interessada interpusera recurso administrativo, por meio do qual contestara tanto a exigência de registro dos documentos contábeis quanto a disciplina conferida à garantia da proposta. A insurgência fora conhecida e desprovida, mantendo-se, por conseguinte, a decisão que a afastara da disputa.

No exame das sete desclassificações ocorridas após a etapa de lances, discriminou que uma das concorrentes fora excluída por não haver apresentado a garantia de participação no prazo de dois dias úteis anteriores à abertura do certame.

Respeitante às demais licitantes desclassificadas, enumerou como fundamentos a apresentação de proposta em desacordo com o edital, planilha reputada desconforme, composição considerada insuficiente, proposta incompleta e ausência, dentro do prazo assinado, da proposta readequada e da garantia.

Ao apreciar especificamente os motivos dessas exclusões, concluiu que a desclassificação fundada na falta de apresentação antecipada da garantia não encontrava apoio no artigo 58 da Lei Federal nº 14.133/2021.

Em relação às outras desclassificações, considerou insuficiente a motivação expendida em diversos casos, por não estarem identificadas com precisão as cláusulas editalícias descumpridas ou as rubricas das planilhas reputadas inadequadas.

Encerrada a fase competitiva, destacou que a empresa vencedora fora contratada pelo valor global de R$ 1.298.996,04, montante equivalente, segundo os seus cálculos, a 64,84% do orçamento estimado para a contratação.

A propósito da formação daquele preço, evidenciou que a mesma empresa vencedora participara anteriormente da etapa de cotação, ocasião em que apresentara orçamento no valor de R$ 1.999.200,00. Entre a cotação fornecida durante a fase preparatória e a proposta que afinal prevalecera na licitação, apurou-se diferença de R$ 700.203,96.

Do cotejo entre as falhas orçamentárias e as decisões de inabilitação e desclassificação, mencionou indícios de possível favorecimento à empresa vencedora. Nesse particular, calculou em R$ 228.999,00 a diferença existente entre a proposta da primeira licitante afastada e aquela efetivamente contratada, qualificando semelhante montante como dano virtual.

No exame particular do preço de referência, constatou que o orçamento estimado em R$ 2.003.133,24 fora formado a partir de pesquisa direta realizada com três prestadores atuantes no ramo, dentre os quais se encontrava a empresa que posteriormente se sagraria vencedora do certame.

Sobre a consistência dessa pesquisa, entendeu insuficiente o detalhamento da composição dos custos empregados na formação do preço estimado, deficiência que, segundo o relatório, dificultava o exame de sua compatibilidade mercadológica e a uniformidade do julgamento das propostas.

Ao perscrutar o instrumento contratual, pontuou a ausência de cláusulas destinadas a estabelecer os prazos para pagamento e para resposta aos pedidos de repactuação e de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro.

Ainda no âmbito da formalização da avença, retomou a ausência de indicação do posto de trabalho do supervisor, a insuficiente especificação e quantificação dos materiais e equipamentos e a divergência entre as disposições concernentes à responsabilidade pelo fornecimento desses recursos.

Diversamente, considerou regular a garantia contratual, não lhe dirigindo censura nesse particular.

No atinente à publicidade do ajuste, detectou que sua publicação no PNCP somente ocorrera em 11/06/2025, depois do prazo que a instrução reputara aplicável. Ressalvou, entretanto, que o extrato contratual também fora publicado no Diário Oficial do Estado e que a contratação constava do Portal da Transparência municipal.

Por derradeiro, evidenciou que não fora formalizada a Ordem de Início dos Serviços, malgrado o próprio contrato houvesse eleito o recebimento desse documento como marco inicial de sua vigência.

Na instrução do aditamento contratual (eventos 12.5 a 12.6 do TC – 001.610/989/26), a Auditoria reconheceu que a alteração contratual fora devidamente justificada e previamente autorizada pela autoridade competente, encontrando nos autos, ainda, parecer pertinente, nota de empenho e garantia.

Assinalou que o aditamento não fora divulgado no PNCP dentro do prazo legal, em descompasso com o artigo 94 da Lei Federal nº 14.133/2021. Ressalvou, todavia, que o respectivo extrato fora veiculado no Diário Oficial do Estado e no sítio eletrônico oficial da Prefeitura.

À derradeira, concluiu que semelhante ocorrência, considerada em si mesma, não ostentaria gravidade bastante para comprometer o termo aditivo, podendo ser encaminhada ao campo das recomendações. Advertiu, porém, que a licitação e o contrato originário permaneciam pendentes de julgamento e ponderou que as ocorrências neles divisadas repercutiriam, pelo princípio da acessoriedade, sobre o instrumento superveniente.

Ante o anotado mercê dos cânones constitucionais da ampla defesa e do contraditório, nos termos do artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, a Contratante, a Contratada e os demais interessados foram notificados, a fim de que trouxessem alegações de interesse, conforme despachos de chamamento, prorrogação de prazos e saneamento disponibilizados no DOE-TCESP em 23/01/2026, 21/02/2026, 02/04/2026, 15/04/2026 e 29/05/2026 (eventos 30.1, 42.1, 74.1, 88.1, 109.1, 121.1, 144.1 do TC – 021.587/989/25 e 15.1 e 29.1 do TC – 001.610/989/26).

Em resposta ao chamamento, o Senhor Renaldo Corrêa da Silva, Prefeito Municipal de Piedade, veio aos autos (evento 136.1 do TC – 021.587/989/25 e 32.1 a 32.2 e 48.1 a 48.2 do TC – 001.610/989/26) e sustentou, de início, que a elaboração do PCA possuiria caráter facultativo, razão por que sua ausência não teria aptidão para comprometer a regularidade do procedimento licitatório. Em arrimo à tese, invocou precedentes desta Corte nos quais a inexistência daquele instrumento fora relegada ao campo das recomendações.

No que respeita à definição do objeto, asseverou que o Termo de Referência descrevera suficientemente a prestação pretendida, consistente em serviços de controle de acesso e auxílio de serviços gerais, com dedicação exclusiva de mão de obra. Os ajustes levados a efeito posteriormente à contratação, segundo expôs, ter-se-iam cingido a aspectos operacionais, sem alteração da prestação originalmente submetida à disputa.

Acerca das publicações no PNCP, aduziu que as inserções tardias ou incompletas ostentariam natureza meramente formal, porquanto o edital e o contrato haviam recebido publicidade por outros meios oficiais e também no sítio eletrônico da Municipalidade. Para confortar essa compreensão, trouxe à colação julgados desta Casa nos quais ocorrências da espécie haviam sido relevadas ou encaminhadas à esfera das recomendações.

No que respeita à divergência entre os valores da garantia de proposta, ponderou que a diferença existente entre o montante indicado no Estudo Técnico Preliminar e aquele constante do orçamento estimado não produzira reflexos na formulação das propostas nem na participação dos interessados.

Acerca da antecedência exigida para apresentação da garantia, defendeu igualmente a ausência de repercussão concreta sobre a disputa, afirmando não haver demonstração de prejuízo, restrição à competitividade ou favorecimento decorrente da regra inserta no instrumento convocatório.

Relativamente à habilitação técnica, esclareceu que o prazo previsto no edital fora aplicado de maneira uniforme a todos os participantes, não havendo tratamento diferenciado entre os concorrentes.

No tocante à qualificação econômico-financeira, argumentou que as exigências questionadas tinham por escopo aferir a capacidade da futura contratada, reputando, ainda, que a disciplina referente à recuperação judicial se mostraria consentânea com a Súmula nº 50 deste Tribunal.

Ao enfrentar o apontamento atinente a possível favorecimento da empresa vencedora, negou qualquer participação da Contratada na avaliação das propostas ou influência sobre as decisões da Pregoeira e da Administração. Acresceu ao raciocínio que as desclassificações decorreriam do incumprimento das exigências estabelecidas no edital e que a presença de dezenas de licitantes evidenciaria a competitividade do certame.

No capítulo reservado ao orçamento estimativo, afiançou que a pesquisa de preços fora realizada junto a empresas atuantes no ramo, sustentando, ainda, que os valores apresentados pelos próprios concorrentes durante a disputa constituiriam parâmetro adicional de mercado. Sob essa perspectiva, qualificou a proposta vencedora como econômica e invocou precedente desta Corte em que a competição fora considerada elemento apto a mitigar deficiência na pesquisa de preços.

No que concerne às cláusulas contratuais tidas por ausentes, alegou que as omissões identificadas pela Fiscalização não haviam prejudicado a execução da avença, mencionando decisões deste Tribunal nas quais falhas semelhantes receberam tratamento de recomendação.

A respeito da divisão de responsabilidades pelo fornecimento de materiais e equipamentos, declarou ter havido alinhamento operacional entre as partes, aduzindo que a Contratada fornecera os recursos necessários à medida que as demandas surgiram no curso da prestação.

Por último, no que toca à Ordem de Início dos Serviços, reconheceu que o documento não fora formalmente elaborado, mas asseverou que a execução se iniciara com pleno conhecimento, anuência e autorização da Administração, a qual recebera os serviços e acompanhara sua continuidade.

Ao termo de suas razões, requereu o reconhecimento da regularidade do pregão e do contrato ou, subsidiariamente, que as ocorrências fossem remetidas ao campo das recomendações.

De outro costado, no que concerne ao Termo Aditivo nº 01/2025, expôs que o acréscimo de dois postos de Auxiliar Geral junto à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social decorrera de necessidade operacional superveniente e se mostrara consentâneo com a continuidade, a eficiência e a economicidade da prestação contratada. Ademais, asseverou que a alteração fora regularmente justificada e autorizada e não ocasionara dano ao erário nem comprometimento da execução.

Em referência à falta de publicação tempestiva do aditamento no PNCP, admitiu a ocorrência formal, mas lhe negou aptidão para infirmar a validade do instrumento, porquanto houvera divulgação por outros meios oficiais e inexistiria prejuízo material à contratação. Sob esse prisma, defendeu que a impropriedade fosse, quando muito, encaminhada ao campo das recomendações.

Insurgiu-se, ainda, contra a incidência automática do princípio da acessoriedade, argumentando que o termo aditivo deveria receber exame próprio e individualizado, sobretudo porque, ao tempo de sua celebração, a licitação e o contrato originário ainda pendiam de julgamento. Invocou, para tanto, a presunção de legitimidade dos atos administrativos, as consequências práticas da decisão e a necessidade de se aferir, em cada caso, se as irregularidades da matéria antecedente possuiriam efetiva aptidão para contaminar o ajuste superveniente.

A Contratada, por seu turno, também compareceu aos autos (eventos 60.1 a 60.2, 102.1, 133.1 e 174.1 a 174.2 do TC – 021.587/989/25 e 89.1 a 89.2 do TC – 001.610/989/26) e, em linha geral, propugnou que os apontamentos ostentariam natureza predominantemente formal, não evidenciariam dano ao erário, não teriam comprometido a execução contratual e tampouco revelariam má-fé.

No concernente à execução prática dos serviços, informou que, após a celebração do ajuste, fora realizada reunião de alinhamento operacional, destinada a tratar das rotinas de trabalho, da prestação dos serviços e do fornecimento dos materiais necessários.

Sobre os atos respeitantes à fase preparatória e à condução da licitação, atribuiu exclusivamente à Administração a elaboração do PCA, do Termo de Referência e do orçamento estimado, assim como as publicações no PNCP e a estipulação das regras de habilitação, sustentando não ter exercido ingerência sobre tais providências.

A propósito da delimitação do objeto, afirmou que a natureza dos serviços se encontrava suficientemente clara, defendendo que os entendimentos posteriores à contratação se haviam limitado à organização da execução, sem importar modificação da essência da prestação.

No respeitante à garantia de proposta e aos prazos de habilitação, acentuou que se limitara a cumprir as condições previamente estabelecidas e publicadas no edital, razão por que eventual imperfeição dessas regras não poderia lhe ser imputada.

Ao rebater a hipótese de favorecimento, refutou ter tomado parte na análise das propostas apresentadas pelas concorrentes, na condução do pregão ou nas decisões de inabilitação e desclassificação, fazendo notar que o certame contara com expressivo número de participantes.

Relativamente à formação do preço, consignou que tanto a pesquisa quanto o orçamento eram de responsabilidade da Municipalidade, declarando que a proposta que apresentara refletia sua própria realidade operacional e reputando a efetiva execução dos serviços inconciliável com a hipótese de inexequibilidade.

Quanto às cláusulas contratuais e à repartição dos encargos atinentes aos materiais, relatou que a execução transcorrera mediante alinhamento com a Administração, acrescentando, em substância, que os materiais e equipamentos necessários haviam sido fornecidos de acordo com as demandas verificadas durante a prestação.

No alusivo à publicação do contrato no PNCP e à emissão formal da Ordem de Início, salientou que nenhuma dessas providências dependia de sua atuação, por se tratarem, segundo sua defesa, de atos incumbentes à Administração.

Ao cabo, repeliu a existência de superfaturamento, sobrepreço, pagamento indevido, inexecução contratual ou enriquecimento ilícito e postulou o afastamento de qualquer responsabilização que lhe pudesse ser atribuída ou, subsidiariamente, o tratamento das ocorrências sob a forma de ressalvas e recomendações.

Não obstante a Fiscalização haja qualificado o Senhor Geraldo Pinto de Camargo Filho como Prefeito in memoriam, houve posterior intervenção processual formalmente deduzida em seu nome, limitada ao requerimento de juntada de instrumento de mandato, habilitação nos autos e pedido de prorrogação de prazo, sem que dela resultasse a apresentação de justificativas de mérito (eventos 45.1 a 45.2 e 104.1).

O Ministério Público de Contas – MPC obteve vista regimental dos autos e, sem adentrar o mérito da matéria, restituiu-os para regular prosseguimento, nos termos do artigo 1.º, § 5.º, do Ato Normativo n.º 006/14-PGC, publicado no DOESP em 08/02/2014 (eventos 180.1 do TC – 021.587/989/25 e 95.1 do TC – 001.610/989/26).

Eis o relatório.

Segue a decisão.

A matéria reclama juízo de irregularidade, conquanto não por toda a extensão das censuras lançadas pela Fiscalização.

Com efeito, o exame conjunto dos elementos que instruem os feitos permite distinguir, com a necessária medida, as imperfeições que apenas denunciam deficiência formal ou recomendam aprimoramento daquelas outras que tocaram, de modo efetivo, a competição, o julgamento das propostas e a conformação jurídica e econômica do ajuste.

Principie-se pela garantia de proposta, ponto em que a censura não se contém no domínio das abstrações. O instrumento convocatório exigiu que a garantia estivesse constituída até dois dias úteis antes da abertura do certame, conquanto o artigo 58 da Lei Federal nº 14.133/2021 situe essa exigência no momento da apresentação da proposta.

A antecipação, além de destituída de fundamento nos elementos dos autos, veio a produzir consequências concretas no curso da disputa. Uma das concorrentes foi afastada por não haver observado justamente o prazo antecipado estabelecido pelo edital, enquanto outra, posteriormente inabilitada, também controverteu administrativamente a conformidade da garantia apresentada.

Não persuade, neste particular, o argumento defensivo de que a ausência de demonstração de dano ou de favorecimento seria suficiente para expungir o vício. Em matéria licitatória, nem toda ilegalidade reclama prova de prejuízo pecuniário consumado para adquirir relevo. Quando a cláusula impugnada disciplina o ingresso e a permanência dos interessados na disputa, e dela se fez aplicação concreta para afastar participante, atingem-se diretamente a competitividade e o julgamento objetivo, bens jurídicos que a lei tutela por si mesmos.

A discrepância entre os valores de R$ 20.433,83 e R$ 20.031,33 indicados para essa mesma garantia, de outra parte, não possui igual gravidade. O erro fora reconhecido pela Pregoeira e objeto de esclarecimento. A irregularidade reside, portanto, não na diferença aritmética, mas no momento indevidamente antecipado para a constituição da garantia e na repercussão dessa regra sobre a disputa.

Também subsiste a crítica concernente à qualificação econômico-financeira. À luz do disposto no artigo 69 da Lei de Licitações, a exigência de que as demonstrações contábeis viessem acompanhadas dos Termos de Abertura e Encerramento do Livro Diário, autenticados e registrados na Junta Comercial ou em Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, excedeu a documentação necessária à aferição da capacidade econômico-financeira e, longe de permanecer no domínio das impropriedades meramente potenciais, serviu de fundamento à inabilitação de concorrente cuja proposta se mostrava inferior àquela afinal contratada.

Avulta, todavia, distinguir o vício do instrumento convocatório da conduta da Pregoeira que, já inaugurada a fase externa, se viu chamada a aplicá-lo. Nesse particular, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório socorre a agente encarregada da condução do certame, a quem não seria dado, ao ensejo da habilitação, eleger, segundo juízo próprio, quais prescrições editalícias observaria e quais teria por não escritas. Publicado o chamamento sob determinadas condições, a igualdade entre os contendores reclamava aplicação uniforme das regras postas.

A vinculação explica a aplicação da cláusula, mas não lhe empresta legitimidade. O defeito antecedia a atuação da agente responsável pela condução da licitação e remontava à formação do edital, devendo ter sido colhido ainda na fase preparatória, notadamente por ocasião do controle prévio de legalidade a que alude o artigo 53 da Lei Federal nº 14.133/2021. A manifestação jurídica então produzida, embora houvesse examinado diversos aspectos da minuta, não se deteve sobre essa exigência de habilitação.

Não merece reparo, em si mesma, a disciplina dirigida às empresas em recuperação judicial, desde que compreendida nos lindes da demonstração de sua efetiva aptidão econômico-financeira e da legislação pertinente. Diversa é a formalidade registral suplementar imposta às demonstrações contábeis, cuja incidência concreta conduziu à exclusão da Ecoliva. Por haver repercutido diretamente sobre o resultado da disputa, a exigência econômico-financeira excessiva não pode ser relegada ao campo das simples recomendações.

Igualmente grave se mostra a motivação empregada em parcela das desclassificações. É certo que nem todas as exclusões podem ser postas sob o mesmo signo. Houve participantes que deixaram de apresentar documentos ou propostas readequadas dentro dos prazos que lhes foram assinados. Em outros casos, porém, a motivação permaneceu reduzida a fórmulas genéricas, como proposta reputada em desacordo com o item 8 do edital, proposta incompleta ou, ainda, “planilha em desacordo, composição insuficiente”, sem indicação suficientemente individualizada da cláusula violada, da rubrica reputada defeituosa ou da razão pela qual eventual imperfeição não comportaria saneamento.

A motivação não constitui ornamento burocrático do ato administrativo. É ela que torna cognoscível o itinerário percorrido pela autoridade e permite verificar se a exclusão da proposta mais vantajosa decorreu de vício material insanável ou de formalidade suscetível de correção. Quanto mais sensível o ato ao resultado da competição, maior há de ser a clareza de suas razões. A motivação genérica, sobretudo quando empregada para afastar proposta economicamente mais favorável, não satisfaz o dever imposto pelo artigo 37, caput, da Carta Política da República e pelo artigo 5.º da Lei Federal nº 14.133/2021.

Esse conjunto assume especial significado quando se observa que trinta e seis interessados ingressaram inicialmente na disputa, sucedendo-se uma inabilitação e sete desclassificações antes da contratação da ZM Transportes Ltda.

A pluralidade inicial de participantes demonstra que o edital despertara interesse no mercado, mas não sana deficiências ocorridas durante a fase de julgamento. Competitividade não é apenas franquear a entrada de muitos licitantes, senão também assegurar que sua permanência ou exclusão se faça segundo critérios legais, objetivos e suficientemente motivados.

No mesmo círculo de censura insere-se a formação do orçamento estimado. A Administração valeu-se de pesquisa direta junto a três empresas do ramo, providência que, em princípio, constitui fonte legítima de informação. O que se mostrou insuficiente foi o grau de decomposição dos custos utilizados para alcançar o valor referencial de R$ 2.003.133,24. Em contratação continuada com dedicação exclusiva de mão de obra e incidência de materiais, equipamentos, encargos e diversos postos laborais, a consistência do orçamento reclama memória capaz de tornar inteligível a formação do preço e de permitir o cotejo com as propostas recebidas.

A deficiência ganha maior relevo porque a Assessoria Jurídica municipal, ainda na fase preparatória, advertira para a necessidade de especificação e dimensionamento dos materiais e equipamentos e para a repercussão dessas definições sobre a pesquisa de preços (evento 1.7 do TC – 021.587/989/25). Não se cuida, pois, de exigência concebida a posteriori. A necessidade de depuração do objeto e de seus reflexos econômicos já se apresentara à Administração antes da abertura da fase externa.

Subsiste, assim, a deficiência na composição do orçamento de referência, cuja decomposição não permitiu inteira compreensão dos elementos formadores do preço nem ofereceu base suficientemente transparente para o cotejo das propostas.

Há, ademais, imperfeições na harmonização dos documentos que conformaram a contratação. O Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência e o instrumento contratual não guardaram perfeita consonância quanto aos materiais e equipamentos necessários, aos respectivos quantitativos e à repartição de responsabilidades entre Contratante e Contratada. A execução posterior e o alegado alinhamento operacional demonstram que as partes encontraram, na prática, maneira de administrar a prestação, mas o entendimento superveniente não substitui a precisão que deveria anteceder a disputa.

As peças preparatórias e contratuais, portanto, conservaram imprecisões relevantes quanto à definição da prestação e à distribuição dos respectivos encargos, deficiência que também concorre para o juízo de reprovação.

O mesmo se diga das omissões do contrato quanto aos prazos de pagamento e de resposta aos pedidos de repactuação e de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, em desatenção à disciplina instituída pelo artigo 92 da Lei Federal nº 14.133/2021. A eventual ausência de conflito durante a execução atenua a consequência prática da falha, mas não a apaga. O contrato administrativo não serve somente para solucionar controvérsias quando estas já se instalaram. Sua primeira virtude há de ser preveni-las, definindo de antemão os direitos, obrigações, prazos e mecanismos destinados a preservar a equação econômica da avença.

A omissão de cláusulas legalmente exigidas constitui, pois, falha da própria formalização contratual e integra, em conjunto com as demais ocorrências, as razões que impedem a aprovação do ajuste.

Consideradas em seu conjunto, essas ocorrências não se reduzem a desacertos de somenos importância ou a formalidades destituídas de consequência prática. A regra irregular da garantia repercutiu sobre a competição. A exigência econômico-financeira excessiva concorreu para a inabilitação de licitante. Parte das propostas foi afastada mediante fundamentação insuficiente para permitir a segura reconstituição das razões determinantes da decisão. O orçamento, a seu turno, não se achava instruído com composição adequada ao exame de seus elementos, ao passo que os documentos preparatórios e contratuais conservaram imprecisões relevantes quanto à definição da prestação, à distribuição dos encargos e às cláusulas essenciais da avença.

É, dessarte, na soma e na interação desses vícios, e não na gravidade artificialmente atribuída a qualquer deles quando isolado, que se assenta o juízo de reprovação.

Não se segue daí, contudo, que todas as demais ocorrências devam receber idêntico destino. Como já assentado no início destas razões de decidir, cumpre distinguir os reparos que subsistem com força para comprometer a matéria daqueles satisfatoriamente elididos pelas justificativas ou que, embora remanescentes, comportam determinação ou recomendação.

A ausência de PCA é a primeira delas. O artigo 12, VII, da Lei Federal nº 14.133/2021 atribui caráter facultativo ao instrumento, circunstância reconhecida pela Fiscalização. Sua adoção constitui prática recomendável de planejamento e governança. A inexistência do plano, nas condições destes autos, não configura causa de irregularidade da licitação.

A diferença entre os R$ 2.043.383,16 inicialmente consignados no Estudo Técnico Preliminar e os R$ 2.003.133,24 posteriormente adotados no orçamento estimativo também não constitui causa necessária de reprovação. A alteração encontra explicação no desenvolvimento da fase preparatória.

Deveras, o parecer jurídico reclamara ajustes na disciplina do posto de supervisor e no dimensionamento dos materiais e equipamentos, advertindo expressamente que tais modificações repercutiriam na formação do preço e, por isso, recomendando o refazimento da pesquisa de mercado. Sobreveio, então, novo orçamento, cujo montante foi incorporado ao edital republicado.

Não há reparo, portanto, na revisão da estimativa, que antes revela providência de saneamento. A falha reside na incompleta harmonização das peças subsequentes e, sobretudo, na insuficiente decomposição do orçamento definitivo.

Também merece temperamento a censura relativa à falta de indicação de local específico para o supervisor. A função fora objeto de exame pela Assessoria Jurídica, que reclamara jornada mínima de quarenta horas semanais, maior definição de suas atribuições e até a ponderação acerca da conveniência de manutenção do posto. Não houve, todavia, advertência expressa quanto à necessidade de fixá-lo em determinado endereço.

E nem seria essa omissão, isoladamente considerada, de maior tomo, pois as atribuições de supervisão compreendiam o acompanhamento e a inspeção dos serviços prestados nos diferentes postos da Administração, conferindo à atividade índole naturalmente itinerante. Melhor teria sido que o Termo de Referência explicitasse essa dinâmica, mas a deficiência reclama apenas aprimoramento e não concorre para a irregularidade.

Quanto à postergação da apresentação de documentos que o edital arrolara entre as exigências de qualificação técnica, é certo que a crítica lançada pela Unidade de Instrução não carece de fundamento. O instrumento convocatório permitiu que, na fase de habilitação, os licitantes se limitassem a declarar a futura apresentação de documentos como o Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional – PCMSO, os Atestados de Saúde Ocupacional – ASOs e a autorização para utilização do sistema de radiocomunicação, diferindo a respectiva comprovação para momento posterior à assinatura do contrato.

Semelhante previsão não se acomoda com inteira propriedade à sistemática da Lei Federal nº 14.133/2021. Se tais documentos eram havidos como necessários à aferição da qualificação técnica, sua demonstração haveria de preceder a contratação. Se, diversamente, diziam respeito às condições materiais de execução do ajuste, não convinha fossem erigidos à categoria de requisitos habilitatórios.

O desacerto, embora subsistente, não veio acompanhado de consequência concreta sobre a disputa, nem se evidenciou que houvesse embaraçado a competitividade ou comprometido a seleção da proposta mais vantajosa, razão por que reclama correção para os certames vindouros, sem força autônoma para a reprovação.

As falhas de publicidade no PNCP, conquanto existentes, tampouco assumiram, nas circunstâncias apuradas, gravidade autônoma para decidir a sorte do certame. O edital e seus anexos haviam recebido divulgação pelo Portal da Transparência e por outros veículos oficiais, e o contrato igualmente fora objeto de publicação no Diário Oficial do Estado e no sítio municipal.

Não se demonstrou que a alimentação tardia ou incompleta do Portal Nacional tenha obstado o conhecimento do certame por potenciais concorrentes ou comprometido a disputa. As ocorrências devem, portanto, ser objeto de determinação para observância futura dos prazos e do conteúdo legalmente exigidos, sem constituírem causa independente de irregularidade.

À míngua de prova suficiente, a inferência de favorecimento deliberado à ZM Transportes Ltda. não se sustenta. A Contratada não elaborou o edital, não julgou suas concorrentes e não proferiu os atos de inabilitação ou desclassificação. Ser beneficiária objetiva da sucessão de exclusões não equivale a haver concorrido ilicitamente para elas. Ausente elemento demonstrativo de conluio, ajuste prévio ou interferência indevida nos atos dos agentes públicos, não se pode converter suspeita em imputação.

Pelo mesmo motivo, a diferença de R$ 700.203,96 entre a cotação preliminar fornecida pela empresa e o valor finalmente ofertado na disputa não demonstra, por si, inexequibilidade ou manipulação. A própria competição produziu valores substancialmente inferiores ao orçamento referencial, revelando que a proposta da vencedora não se apartara, de modo singular, do patamar alcançado por outros licitantes. E, estando o acompanhamento da execução contratual ainda em instrução, não seria lícito antecipar, a partir de elementos ainda não definitivamente apurados, conclusão acerca de eventual inexequibilidade superveniente, matéria que haverá de ser apreciada no feito próprio, à vista da instrução completa.

Também não se acolhe a quantia de R$ 228.999,00 como dano certo ao erário. É certo que a proposta de menor vulto, se regularmente admitida e levada a termo, poderia ter ensejado dispêndio inferior à Administração. Todavia, a simples diferença aritmética entre aquela oferta e o preço afinal contratado não converte conjectura econômica em débito líquido e imputável.

A exclusão da concorrente não se acha demonstrada, de modo cabal, como consequência exclusiva da irregularidade atinente à garantia da proposta. A ata do certame (eventos 1.19 a 1.20 do TC – 021.587/989/25) registrara que lhe fora determinada, em uma só ocasião, a apresentação da proposta readequada e da garantia, sobrevindo o seu afastamento pela não apresentação dos documentos no prazo assinalado. Não se pode afirmar, sem incorrer em suposição, que, removida somente a exigência ora examinada, a licitante teria necessariamente prosseguido na disputa, satisfeito as demais condições reclamadas e, ao cabo, celebrado o ajuste pelo preço ofertado.

No mais, o preço contratado se mostrou compatível com o orçamento estimativo prévio e o conjunto das propostas oferecidas pelas licitantes.

Falece, assim, o indispensável nexo de causalidade entre a falha reconhecida e o alegado prejuízo patrimonial, não havendo fundamento para imputação do dano ao erário aventado.

A falta de formalização da Ordem de Início dos Serviços merece igual tratamento. Não se desconhece que o contrato a elegera como marco da vigência. Contudo, as manifestações convergem em afirmar que a execução se iniciou com ciência e anuência da Administração, que recebeu e acompanhou os serviços, sem notícia de execução clandestina ou de prejuízo derivado da ausência documental.

A formalidade deveria ter sido observada e haverá de sê-lo doravante, mas a ocorrência, isoladamente, não conduz à reprovação.

Examinada a matéria nuclear, cumpre volver a atenção ao Termo Aditivo nº 01/2025, objeto do TC – 001.610/989/26. O instrumento, celebrado em 23/09/2025, acresceu dois postos de Auxiliar Geral junto à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, no valor de R$ 110.575,68.

A Fiscalização reconhecera que o aditamento fora motivado e autorizado pela autoridade competente, não lhe assinalando vício material próprio, salvo a intempestiva divulgação no PNCP, ocorrência reputada suscetível somente de ressalva.

É certo que a Defesa acerta ao sustentar que a acessoriedade não dispensa o exame individual do termo modificativo. Contudo, embora nenhuma irregularidade material grave e autônoma se haja demonstrado em sua celebração, o aditivo ampliou quantitativa e financeiramente o Contrato nº 39/2025, cuja formação se achou comprometida por vícios relevantes.

Não se cuida de fazer da acessoriedade fórmula cega, senão de reconhecer que o termo não instituiu relação jurídica nova e independente. Repousando sobre ajuste originário viciado em sua gênese, há de acompanhar-lhe a sorte.

Resta, enfim, consignar, com o respeito devido à memória do Senhor Geraldo Pinto de Camargo Filho, responsável pelos atos nucleares ora examinados, o pesar por seu falecimento, ocorrência que, sem obstar o julgamento objetivo da licitação e do contrato, torna inviável a imposição de responsabilidade sancionatória de caráter pessoal, a qual, por sua natureza, não se transmite a sucessores nem pode ser deslocada a agentes que não praticaram os atos determinantes das irregularidades reconhecidas.

Relativamente ao atual Prefeito, Senhor Renaldo Corrêa da Silva, embora haja subscrito o termo aditivo, não se lhe deve irrogar pena pecuniária, porquanto a reprovação desse instrumento dimana, em substância, de sua acessoriedade ao certame e ao contrato originários e dos vícios que lhes tisnaram a formação, atos em que não tomara parte nem para os quais concorrera. Ausente conduta pessoalmente censurável que lhe possa ser atribuída, não há fundamento para a imposição de sanção.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 e no artigo 57, III, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGAM-SE IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 003/2025, o Contrato nº 39/2025 e o Termo Aditivo nº 01/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Piedade e a empresa ZM Transportes Ltda.

DETERMINA-SE à Origem que, nas futuras contratações:

a) discipline eventual garantia de proposta nos estritos termos e no momento admitidos pelo artigo 58 da Lei Federal nº 14.133/2021, abstendo-se de antecipar sua constituição de modo capaz de restringir a participação dos interessados;

b) harmonize previamente o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência, o orçamento, o edital e o instrumento contratual, definindo com precisão os materiais, equipamentos, quantitativos, postos de trabalho e responsabilidades atribuídas a cada parte;

c) faça constar dos orçamentos estimativos memória e composição de custos suficientes à aferição da compatibilidade mercadológica dos valores, especialmente nas contratações de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra;

d) motive, de maneira específica e verificável, toda inabilitação ou desclassificação, com indicação da cláusula violada, do documento, item ou rubrica reputado defeituoso, de sua materialidade e das razões pelas quais eventual saneamento não se mostre juridicamente possível;

e) restrinja as exigências de habilitação econômico-financeira aos documentos e limites consentidos pela legislação, evitando formalidades suplementares desnecessárias à demonstração da capacidade do licitante;

f) distinga, desde o instrumento convocatório, os documentos destinados à habilitação daqueles pertinentes às condições de execução, exigindo antes da contratação os que constituam pressuposto de sua celebração e reservando à fase executória somente os que, por sua natureza, se mostrem próprios desse momento;

g) faça constar dos instrumentos contratuais todas as cláusulas legalmente exigidas, inclusive aquelas respeitantes aos prazos de pagamento, repactuação e resposta aos pedidos de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro;

h) promova a divulgação integral e tempestiva dos editais, contratos, aditamentos e demais atos sujeitos à publicidade no PNCP;

i) formalize a Ordem de Início dos Serviços sempre que esta constitua marco da execução ou da vigência contratual.

RECOMENDA-SE, outrossim, à Municipalidade que adote o PCA como instrumento permanente de planejamento e governança.

DÊ-SE CONHECIMENTO deste julgamento à Câmara Municipal de Piedade e ao Ministério Público do Estado.

Tratando-se de procedimento eletrônico, a íntegra desta decisão e dos demais documentos que compõem os autos poderá ser consultada mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado e, após, encaminhe cópia desta decisão à Câmara Municipal de Piedade e ao Ministério Público do Estado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW, em 31 de Agosto de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04