TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em virtude da repartição de competência estabelecida pela Resolução TCESP nº 12/2025, os autos foram remetidos a este Relator.

Cuidam os processos do exame da Concorrência Eletrônica nº 04/2025 e do decorrente Contrato nº 35/2025, celebrado em 09/06/2025 entre a Prefeitura Municipal de Mira Estrela e a empresa Pedreiros – Pavimentação e Construção Ltda., objeto do TC-015415.989.25. A contratação tem por objeto a implantação de melhorias no Parque Ecoturístico de Mira Estrela, sob o regime de empreitada por prego global. O ajuste foi celebrado pelo montante de R$ 1.034.500,00, com vigência prevista até 12/03/2027.

O edital e seus anexos encontram-se acostados aos eventos 1.6 a 1.10, enquanto o comprovante de sua divulgação no Diário Oficial do Município consta do evento 1.11.

O certame adotou o modo de disputa aberto, sob o regime de empreitada por preço global, com critério de julgamento pelo menor preço, conforme previsto no edital acostado ao evento 1.12.

O orçamento estimativo atingiu o montante de R$ 1.200.040,81, conforme evento 1.4, tendo sido elaborado com fundamento na tabela oficial do Boletim CDHU nº 197, sem desoneração, com data-base de fevereiro de 2025, conforme evento 21.20; no relatório de custos e composições SINAPI, referência janeiro de 2025, conforme evento 21.21; e em pesquisa direta junto a fornecedores para os itens 4.5 a 4.20 da planilha orçamentária, referentes a árvores e arbustos ornamentais destinados ao paisagismo, conforme evento 21.22.

A proposta vencedora, adjudicada e homologada em 04/06/2025 (evento 1.13), totalizou R$ 1.034.500,00, representando desconto de 13,79% em relação ao orçamento estimado.

O certame contou com a participação de 6 proponentes, conforme evento 1.12, tendo sido inabilitada a empresa SCA Engenharia & Segurança do Trabalho Ltda., em razão da não apresentação do balanço patrimonial relativo aos 2 últimos exercícios financeiros, conforme exigido no item 11.4.2 do edital.

Não obstante, não houve impugnação ao instrumento convocatório, tampouco interposição de recurso administrativo (evento 21.12).

O instrumento contratual e o comprovante de sua publicação constam, respectivamente, dos eventos 1.14 e 1.15.

A Auditoria, a cargo da Unidade Regional de Fernandópolis – UR-11, conforme instrução constante do evento 21.29, concluiu que as irregularidades abaixo relacionadas comprometiam o procedimento licitatório e o contrato em exame:

1. O Ente não regulamentou os diversos pontos necessários para plena eficácia e efetividade da nova Lei de Licitações;
2. A contratação não consta em Plano de Contratações Anual;
3. Não foi elaborado Termo de Referência, nos termos do artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021;
4. Não foram encaminhados a ART ou RRT de todos os projetos da obra (faltou as dos projetos elétrico e hidráulicos);
5. Não foram elaborados anteprojeto e projeto executivo, nos termos do art. 6º, incisos XXIV e XXVI, respectivamente;
6. A contratação não estabeleceu, de forma clara e objetiva, os critérios de medição para os itens de serviços que compõem o orçamento da obra;
7. O cronograma físico-financeiro não apresenta de forma clara e objetiva, por grupos de serviços, as etapas planejadas e seus respectivos fluxos financeiros, de modo a permitir o acompanhamento do andamento da obra;
8. Não houve publicação em jornal diário de grande circulação, nos termos da parte final do § 1º do artigo 54 da Lei nº 14.133/2021;
9. O edital veda a participação de pessoas jurídicas reunidas em consórcios, porém, não consta dos autos do processo licitatório justificativa para tal vedação, nos termos do art. 15 da Lei nº 14.133/2021;
10. Não houve emissão da ART ou RRT referente ao orçamento da obra no que diz respeito aos projetos elétrico e hidráulico;
11. Após a definição do resultado do julgamento, a Administração não negociou efetivamente condições mais vantajosas com a licitante vencedora;
12. O prazo de vigência contratual é menor que o prazo de execução dos serviços;
13. O termo de contrato não prevê critérios e periodicidade de medição;
14. O termo de contrato não prevê com clareza os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo;
15. Não consta expressamente no termo contratual a obrigação de a contratada cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz, contrariando o art. 92, inciso XVII, da Lei nº 14.133/2021;

Devidamente notificados, nos termos dos atos constantes dos eventos 46.1, 67.1, 92.1, 106.1 e 109.1 os interessados apresentaram suas razões de defesa, assim sintetizadas.

A Prefeitura Municipal de Mira Estrela, por intermédio de seu Departamento Jurídico, apresentou justificativas nos eventos 77.1 e 77.2, sustentando que os apontamentos possuem natureza predominantemente formal ou documental, sem prejuízo ao erário ou à competitividade do certame. Informou, ainda, que a Lei nº 14.133/2021 foi regulamentada pelo Decreto Municipal nº 1.935/2023 e invocou o regime de transição aplicável aos municípios com menos de 20 mil habitantes, comprometendo-se a elaborar o Plano de Contratações Anual e a aprimorar a capacitação dos agentes públicos.

Quanto ao planejamento, alegou que o Projeto Básico, aprovado pelo órgão financiador, continha memorial descritivo, especificações e quantitativos suficientes à caracterização do objeto, suprindo a ausência de Termo de Referência, anteprojeto e projeto executivo apartado. Acrescentou que as ARTs dos projetos elétrico e hidráulico e do orçamento foram posteriormente juntadas.

A defesa reconheceu a necessidade de maior detalhamento dos critérios de medição e do cronograma físico-financeiro. Posteriormente, contudo, informou que a obra já ultrapassara 90% de execução, com medições mensais e cronograma atualizado, motivo pelo qual considerou desnecessário o aditamento contratual, à luz dos princípios da eficiência, da razoabilidade e do formalismo moderado.

Em relação à publicidade, admitiu a ausência de divulgação em jornal de grande circulação, mas afirmou que o certame foi publicado no Diário Oficial Municipal e no sítio eletrônico da Prefeitura, sem prejuízo à transparência ou à disputa. Quanto à vedação aos consórcios, reconheceu a falta de motivação contemporânea e justificou-a pela necessidade de centralização da execução e das responsabilidades.

Por fim, reconheceu a ausência de negociação formal com a vencedora, mas alegou que o preço obtido já era inferior ao orçamento estimado e que não havia margem objetiva para nova redução. Sobre os prazos, sustentou que a vigência contratual foi vinculada ao convênio com o FID, enquanto a execução observaria a ordem de serviço e o cronograma físico-financeiro.

Já a contratada apresentou justificativas no evento 117.1 em face da divergência entre os percentuais previstos no cronograma físico-financeiro e o ritmo verificado durante a execução. Alegou que o descompasso decorreu da reorganização operacional das frentes de serviço e da concentração de mão de obra em etapas específicas, sem abandono, paralisação injustificada, redução da qualidade ou comprometimento da conclusão da obra. Informou que aproximadamente 98% do objeto foi executado em menos de um ano da emissão da Ordem de Serviço, embora o prazo contratual fosse de 24 meses.

Sustentou que o cronograma constitui importante instrumento de planejamento e fiscalização, mas eventual divergência pontual deve ser examinada em conjunto com a execução efetiva, o prazo global e os resultados alcançados. Defendeu, assim, que a alteração da sequência dos serviços não caracteriza inexecução ou retardamento injustificado, especialmente porque não houve pagamento sem correspondente execução, prejuízo ao Erário ou comprometimento da qualidade do objeto. Invocou, a esse respeito, os artigos 5º, 115, 117, 155, 156 e 162 da Lei nº 14.133/2021.

A contratada também afirmou ter atuado com boa-fé e cooperação, mantendo a mobilização necessária à conclusão do empreendimento. À luz dos artigos 20 a 22 da LINDB e 147 da Lei nº 14.133/2021, requereu que fossem consideradas as consequências práticas da decisão e privilegiado o saneamento de eventuais falhas de gestão, sem prejuízo da continuidade do resultado útil da contratação.

Ao final, pleiteou o reconhecimento da regularidade material da execução e o afastamento de imputação ou sanção. Subsidiariamente, requereu que o descompasso pontual do cronograma fosse tratado como impropriedade formal de reduzida materialidade, passível de ressalva, recomendação ou saneamento, facultada a juntada de medições, diários de obra, relatórios fotográficos e cronogramas atualizados.

O Termo de Ciência e de Notificação foi acostado ao evento 1.20.

O acompanhamento da execução do ajuste constitui objeto do TC- 015641.989.25-6 e não integra o exame da presente sentença.

O Ministério Público de Contas obteve vista regimental do processo, deixou de selecioná-lo, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, e o restituiu para regular prosseguimento (evento 123.1).

É o relatório. Passo a decidir.

DECISÃO

Passo ao exame da Concorrência Eletrônica nº 04/2025 e do decorrente Contrato nº 35/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Mira Estrela e a empresa Pedreiros - Pavimentação e Construção Ltda., para a implantação de melhorias no Parque Ecoturístico do Município.

A matéria comporta juízo de regularidade, sem prejuízo de determinações e recomendações. As ocorrências registradas pela Auditoria da UR-11 (evento 21.29) evidenciam falhas de planejamento, formalização e publicidade que reclamam correção, mas, consideradas em seu conjunto e à vista das particularidades do caso, não assumem gravidade suficiente para comprometer a validade material da licitação e do contrato.

Com efeito, o orçamento estimativo, no valor de R$ 1.200.040,81, foi elaborado com base no Boletim CDHU nº 197, no SINAPI e em pesquisa direta para os itens de paisagismo. O certame eletrônico contou com seis proponentes, não recebeu impugnações nem recursos e culminou na contratação por R$ 1.034.500,00, com desconto de 13,79% em relação ao valor estimado. Tampouco há, nestes autos, demonstração de sobrepreço, superfaturamento, restrição concreta à competitividade ou pagamento por serviço não executado.

Também devem ser ponderadas as providências saneadoras noticiadas pela Origem. O Município comprovou a existência do Decreto Municipal nº 1.935/2023 (evento 77.2), juntou as ARTs relativas aos projetos elétrico e hidráulico e ao orçamento e informou a nomeação e a capacitação dos agentes de contratação. Embora a regularização posterior não substitua a adequada instrução contemporânea da fase preparatória, tais medidas reduzem a repercussão material dos apontamentos e revelam atuação voltada à correção das deficiências.

A ausência do Plano de Contratações Anual — PCA, por sua vez, não conduz, por si só, à reprovação do ajuste. O art. 12, inciso VII[1], da Lei nº 14.133/2021 confere caráter facultativo à elaboração desse instrumento, sem prejuízo de sua evidente relevância para racionalizar as contratações, promover o alinhamento ao planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias.

Considerada a importância do Plano de Contratações Anual para o aprimoramento da gestão pública, esta Corte emitiu os Comunicados SDG nº 12/2023 e nº 34/2023, alertando o Estado, os Municípios e os agentes públicos responsáveis sobre a necessidade de sua elaboração, com vistas à promoção da eficiência, efetividade e eficácia dos respectivos ajustes, nos termos do art. 11, parágrafo único[2], da Lei nº 14.133/2021.

Assim, cabe expedir recomendação para que o Município institua e mantenha o referido plano, providência que, inclusive, já se comprometeu a adotar.

Quanto à alegada inexistência de Termo de Referência, anteprojeto e projeto executivo, acolho parcialmente as razões defensivas. Tratando-se de obra de engenharia licitada sob o regime de empreitada por preço global, a definição do objeto pode apoiar-se em Projeto Básico, conforme o artigo 18, inciso II[3], combinado com o artigo 6º, inciso XXV[4], da Lei nº 14.133/2021. O Termo de Referência destina-se, em regra, às contratações de bens e serviços, enquanto o anteprojeto se vincula às hipóteses em que a lei assim o exige, não constituindo documento cumulativamente obrigatório em toda contratação de obra.

Os elementos mencionados pela defesa - memorial descritivo, especificações, quantitativos, planilha orçamentária e Projeto Básico aprovado pelo órgão financiador - permitiram a formulação de propostas por seis interessados e não se demonstrou prejuízo à definição do objeto ou ao orçamento estimativo. Subsiste, contudo, a necessidade de que, nas futuras contratações, a Administração demonstre expressamente a suficiência do Projeto Básico, reúna tempestivamente todos os projetos e ARTs e assegure a elaboração do projeto executivo antes da execução das parcelas correspondentes, em observância ao artigo 46, § 1º[5], da Lei nº 14.133/2021.

Merecem maior atenção os critérios de medição e o cronograma físico-financeiro. A própria defesa da Origem reconheceu que esses elementos poderiam ter sido apresentados de forma mais clara e detalhada, com a discriminação dos grupos de serviços, etapas, fluxos financeiros, periodicidade das medições e documentos exigidos para o pagamento. Tais lacunas contrariam os deveres de planejamento e clareza extraídos dos artigos 18, caput, 92, incisos IV e VII[6], e 115[7] da Lei nº 14.133/2021.

A deficiência, entretanto, não produziu, segundo os elementos destes autos, pagamento sem lastro, perda da qualidade ou atraso na entrega final. O Município informou a realização de medições mensais e a atualização do cronograma, enquanto a contratada alegou ter alcançado aproximadamente 98% de execução física em menos de um ano da Ordem de Serviço, dentro de prazo global de 24 meses (evento 117.1). Como o acompanhamento da execução constitui objeto do TC-015641.989.25-6, não cabe antecipar conclusão definitiva sobre medições e percentuais; no presente exame, a falta de repercussão concreta comprovada permite encaminhar a matéria ao campo das determinações neste caso concreto.

No que concerne à publicidade, não procede a invocação do artigo 176[8] da Lei nº 14.133/2021 como dispensa da publicação do extrato do edital em jornal diário de grande circulação, exigida pelo artigo 54, § 1º[9], do mesmo diploma. Ainda assim, o certame foi divulgado no Diário Oficial do Município e no sítio eletrônico oficial, contou com seis participantes e não foi objeto de impugnação ou recurso, circunstâncias que afastam, no caso concreto, prejuízo demonstrado à publicidade ou à competição. A orientação adotada por esta Corte nos TCs-009756.989.22-4[10] e 009928.989.24-3[11] permite relegar falhas dessa natureza ao campo das recomendações quando os demais meios de divulgação asseguram conhecimento do certame e há disputa satisfatória.

A vedação à participação de empresas reunidas em consórcio também deveria ter sido motivada na fase preparatória, nos termos do artigo 15, caput[12], da Lei nº 14.133/2021. A justificativa apresentada posteriormente - centralização da coordenação, unicidade da responsabilidade e reduzida estrutura administrativa municipal - não supre integralmente a ausência de motivação contemporânea. Todavia, a participação de seis proponentes e a inexistência de indício de direcionamento ou restrição efetiva autorizam, excepcionalmente, a relevação do apontamento, com determinação para que futuras vedações sejam técnica e economicamente justificadas nos autos antes da publicação do edital.

De igual modo, não prospera a censura fundada apenas na ausência de negociação posterior ao julgamento. O artigo 61[13] da Lei nº 14.133/2021 faculta à Administração negociar condições mais vantajosas após a definição do resultado, especialmente quando a proposta permanece acima do preço máximo ou quando houver margem concreta para aprimoramento. No caso, a proposta vencedora situou-se 13,79% abaixo do orçamento e não há prova de que a falta de nova tratativa tenha ocasionado perda econômica. Recomenda-se, não obstante, que a Administração registre a análise da viabilidade de negociação e as providências adotadas, ainda que infrutíferas.

Remanescem as inconsistências relativas aos prazos e às cláusulas contratuais. A vigência do ajuste foi vinculada ao convênio com o FID, enquanto a execução se subordinou à Ordem de Serviço e ao cronograma físico-financeiro, sem perfeita harmonização entre os marcos de início, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo. O instrumento também deixou de explicitar os critérios e a periodicidade das medições e a obrigação prevista no artigo 92, inciso XVII[14], da Lei nº 14.133/2021, relativa à reserva de cargos para pessoas com deficiência, reabilitados da Previdência Social e aprendizes.

Essas omissões devem ser corrigidas, pois o artigo 92, incisos IV, VII e XVII[15], exige que o contrato estabeleça o regime de execução, os prazos das etapas, os critérios de medição e pagamento e as obrigações legais de reserva de cargos. Não obstante, os documentos técnicos, a planilha orçamentária, o acompanhamento municipal e o estágio avançado da obra forneceram referências operacionais às partes, sem notícia, nestes autos, de controvérsia interpretativa, dano ao Erário ou inviabilidade de conclusão. Mostra-se, assim, suficiente determinar a revisão das minutas e a compatibilização desses elementos nas próximas contratações.

A solução observa os artigos 20[16] e 22[17] da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que impõem a consideração das consequências práticas da decisão, das circunstâncias concretas e dos obstáculos enfrentados pela gestão, sem afastar a necessária censura às falhas verificadas. A inexistência de dano não convalida o descumprimento de exigências legais, mas, associada à efetiva competição, ao desconto obtido, às providências saneadoras e à ausência de comprometimento comprovado do objeto, permite graduar a resposta de controle segundo a materialidade das ocorrências.

Em síntese, acolho parcialmente as justificativas para afastar a obrigatoriedade cumulativa de Termo de Referência e anteprojeto, a irregularidade decorrente da ausência de Plano de Contratações Anual e a censura fundada exclusivamente na falta de negociação. As demais falhas - juntada tardia de ARTs, insuficiente detalhamento das medições e do cronograma, publicidade incompleta, motivação extemporânea da vedação a consórcios, incompatibilidade dos prazos e ausência de cláusula do artigo 92, inciso XVII - demandam determinações e recomendações, mas não justificam, nas circunstâncias comprovadas, a reprovação integral do certame e do ajuste.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, combinado com o artigo 57, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES a Concorrência Eletrônica nº 04/2025 e o decorrente Contrato nº 35/2025, sem prejuízo das determinações e recomendações adiante consignadas.

Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Mira Estrela que, em futuras contratações:

1. instrua a fase preparatória com Projeto Básico suficiente à definição e ao dimensionamento do objeto, projetos complementares, orçamento detalhado, memoriais, cronograma físico-financeiro e ARTs ou RRTs contemporâneas, e assegure a elaboração do projeto executivo antes da execução das parcelas correspondentes, conforme os artigos 6º, inciso XXV, 18 e 46, § 1º, da Lei nº 14.133/2021;
2. estabeleça critérios objetivos e periodicidade de medição, discrimine as etapas, os grupos de serviços e os respectivos fluxos financeiros e defina os documentos necessários ao ateste e ao pagamento;
3. motive previamente eventual vedação à participação de empresas em consórcio, com fundamento nas características do objeto, no mercado fornecedor e nos efeitos sobre a competitividade, em observância ao artigo 15 da Lei nº 14.133/2021;
4. compatibilize, no edital, no cronograma e no contrato, os prazos de vigência e execução e os marcos de início, conclusão, entrega, observação e recebimentos provisório e definitivo;
5. inclua nos contratos todas as cláusulas essenciais aplicáveis, especialmente as previstas no artigo 92, incisos IV, VII e XVII, da Lei nº 14.133/2021; e
6. assegure a publicidade dos editais e de suas alterações em todos os meios legalmente exigidos, inclusive em jornal diário de grande circulação, nos termos do artigo 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

RECOMENDO, ainda, que a Administração elabore e mantenha atualizado o Plano de Contratações Anual, revise suas minutas padronizadas e listas de verificação, capacite continuamente os agentes responsáveis e registre, após o julgamento, a análise quanto à possibilidade de negociação de condições mais vantajosas.

Ressalvo que esta decisão não alcança o mérito do acompanhamento da execução contratual tratado no TC-015641.989.25-6, no qual deverão ser examinados o avanço físico, as medições, os pagamentos, a aderência ao cronograma e a correspondência entre os serviços executados e os valores despendidos.

ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para que, certificado o trânsito em julgado, dê ciência desta decisão à Prefeitura Municipal de Mira Estrela e aos responsáveis, para cumprimento e observância das determinações e recomendações.

     2. Após, ao Arquivo.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO REGULARES a Concorrência Eletrônica nº 04/2025 e o decorrente Contrato nº 35/2025, sem prejuízo das determinações e recomendações adiante consignadas. Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Mira Estrela que, em futuras contratações: I. instrua a fase preparatória com Projeto Básico suficiente à definição e ao dimensionamento do objeto, projetos complementares, orçamento detalhado, memoriais, cronograma físico-financeiro e ARTs ou RRTs contemporâneas, e assegure a elaboração do projeto executivo antes da execução das parcelas correspondentes, conforme os artigos 6º, inciso XXV, 18 e 46, § 1º, da Lei nº 14.133/2021; II. estabeleça critérios objetivos e periodicidade de medição, discrimine as etapas, os grupos de serviços e os respectivos fluxos financeiros e defina os documentos necessários ao ateste e ao pagamento; III. motive previamente eventual vedação à participação de empresas em consórcio, com fundamento nas características do objeto, no mercado fornecedor e nos efeitos sobre a competitividade, em observância ao artigo 15 da Lei nº 14.133/2021; IV. compatibilize, no edital, no cronograma e no contrato, os prazos de vigência e execução e os marcos de início, conclusão, entrega, observação e recebimentos provisório e definitivo; V. inclua nos contratos todas as cláusulas essenciais aplicáveis, especialmente as previstas no artigo 92, incisos IV, VII e XVII, da Lei nº 14.133/2021; e VI. assegure a publicidade dos editais e de suas alterações em todos os meios legalmente exigidos, inclusive em jornal diário de grande circulação, nos termos do artigo 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021. RECOMENDO, ainda, que a Administração elabore e mantenha atualizado o Plano de Contratações Anual, revise suas minutas padronizadas e listas de verificação, capacite continuamente os agentes responsáveis e registre, após o julgamento, a análise quanto à possibilidade de negociação de condições mais vantajosas. Ressalvo que esta decisão não alcança o mérito do acompanhamento da execução contratual tratado no TC-015641.989.25-6, no qual deverão ser examinados o avanço físico, as medições, os pagamentos, a aderência ao cronograma e a correspondência entre os serviços executados e os valores despendidos. ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações. Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP nº 01/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos dos autos poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/, mediante regular cadastramento. Publique-se.

SW-02