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Versam os autos sobre o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS MUNICIPIÁRIOS DE RIBEIRÃO PRETO – IPM, autarquia criada pela Lei Complementar Municipal n.º 290/1993, presentemente regida pela Lei Complementar Municipal n.º 1.012/2000 e regulamentada pelo Decreto Municipal n.º 446/2004, com as modificações supervenientes, incumbida da gestão do Regime Próprio de Previdência Social dos servidores titulares de cargos efetivos do Município.

Em conformidade com os artigos 70, caput, e 71, II, da Constituição da República, bem assim com os artigos 32, caput, e 33, II, da Constituição Bandeirante, reproduzidos no artigo 2.º, III, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, competiu à UR – 13 – Unidade Regional de Araraquara proceder à fiscalização operacional, contábil, orçamentária, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, sem descurar do exame atuarial do RPPS por ela administrado. Ao termo dos trabalhos (eventos 11.41 a 11.43), a Unidade de Instrução alinhou, ipsis litteris, as ocorrências seguintes:

Item A.2.1 – Conselho Fiscal, Conselho Administrativo e Comitê de Investimento:

Não há exigência de que as deliberações e decisões serem registradas em atas (art. 91, V, da Portaria MTP Nº 1.467/2022), falha reiterada desde 2020.

Item B.2.1 – Benefícios Concedidos:

A proporção entre servidores ativos e inativos/pensionistas é da proporção de aproximadamente 1,32 contribuintes para cada beneficiário, sendo considerado crítico, não favorecendo a sustentabilidade do sistema.

Item C.1.1 – Plano Financeiro:

Insuficiência financeira (plano financeiro) no valor de R$ 7.873.338.606,23.

Item C.2.3 – Atingimento da Meta Atuarial nos Últimos Cinco Exercícios:

Nos últimos cinco exercícios analisados, a carteira de investimentos da origem, não atingiu a meta atuarial estabelecida em quatro exercícios, inclusive no exercício em análise, demonstrando que a política de investimentos não está contribuindo para o equilíbrio financeiro e atuarial de que trata o caput do art. 40 da Constituição Federal c/c art. 1º da Lei nº 9.717/1998.

Item C.6.1 – Acúmulo de Períodos de Férias:

Existência de servidores com acúmulo de férias vencidas e não gozadas, em contrariedade ao disposto no artigo 7º, inciso XVII, da Constituição Federal e ao art. 139 da Lei Municipal nº 3.181/76.

Item D.3 – Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal:

Atendimento parcial às recomendações deste E. Tribunal.[1]

Os pormenores dessas ocorrências acham-se desenvolvidos nos itens correspondentes do relatório fiscalizatório.

À vista do quanto anotado, mercê dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, a Origem e as Responsáveis foram chamadas aos autos, nos termos dos artigos 29 e 30 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, conforme despacho publicado no DOE-TCESP em 18/12/2025 e ulteriores ofícios expedidos pelo Cartório deste Corpo de Conselheiros Substitutos-Auditores (eventos 14.1, 21.1, 46.1, 47.1, 50.1 a 50.2 e 51.1).

O Instituto, já sob distinta Superintendência e assistido por advogado constituído, carreou razões e documentos (eventos 30.1 a 30.2, 32.1 a 32.2, 33.1 e 40.1 a 40.3).

Quanto ao registro das deliberações do Comitê de Investimentos, sustentou que a ausência de previsão expressa em determinado diploma não conduziria, por si só, à inexistência do dever de documentação das decisões colegiadas. Porém, invocou o Decreto Municipal n.º 134/2016, em cuja disciplina divisava a imposição de lavratura das atas, assim como a publicidade conferida aos respectivos registros no sítio eletrônico institucional.

Relativamente à proporção entre servidores ativos e beneficiários, asseverou que o fenômeno decorreria da política de provimento de cargos efetivos, matéria entregue aos Poderes e órgãos do Ente instituidor, não à administração previdenciária. Recordou, ademais, que a segregação da massa atribui ao Município a cobertura das insuficiências correspondentes ao grupo submetido à repartição.

No que respeita à insuficiência financeira do Plano Financeiro, aduziu que se trata de consequência própria do regime de repartição simples, que não tem por desígnio formar reserva equivalente a todo o passivo futuro, incumbindo ao Ente patrocinador suprir, de exercício em exercício, as insuficiências apuradas. Salientou, de outra parte, que o valor projetado se reduzira em confronto com o exercício antecedente.

Acerca do não atingimento da meta atuarial no último quinquênio, atribuiu a diferença do exercício a conjuntura econômica excepcional e observou que a carteira experimentara valorização patrimonial, com recuperação da rentabilidade nos períodos subsequentes. A seu ver, o exame não deveria fazer de um resultado isolado a medida inteira da gestão dos investimentos.

No tocante ao acúmulo de férias, consignou que o quadro funcional reduzido e os efeitos administrativos remanescentes da pandemia haviam dificultado a fruição tempestiva dos períodos aquisitivos. Procurou demonstrar, contudo, evolução favorável do passivo de férias, afirmando que, ao término de 2024, nenhum servidor conservava acúmulo superior ao limite legal.

Respeitante ao alegado incumprimento das recomendações pretéritas, reportou-se às razões expendidas sobre as atas do Comitê de Investimentos, reiterando que o ordenamento municipal já impunha o registro formal das deliberações e que a providência vinha sendo observada.

Nesses termos abreviados, vindica a procedência das justificativas apresentadas e a consequente aprovação das contas, ou, subsidiariamente, o seu julgamento regular com ressalvas.

As Responsáveis, embora pessoalmente notificadas, não apresentaram manifestação individual no prazo que lhes fora assinado.

O Ministério Público de Contas teve vista regimental e restituiu os autos para prosseguimento, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014 (evento 56.1).

Já em sede conclusiva, o exame do conjunto documental revelou questões que reclamavam esclarecimentos adicionais, especialmente quanto à compatibilidade entre os registros contábeis, os demonstrativos atuariais e a segregação da massa.

Assim, com esteio no artigo 57, II, do Regimento Interno deste Tribunal, mediante despacho apregoado no DOE-TCESP em 08/08/2026, a Origem foi notificada para individualizar os demonstrativos dos Planos Financeiro e Previdenciário, explicar a inclusão do Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF nos cálculos atuariais de 2024 (data focal em 31/12/2023) e 2025 (data focal em 31/12/2024), esclarecer a falta de contemporaneidade entre as demonstrações contábeis de 2024 e a avaliação atuarial de mesma data focal, conciliar os ativos garantidores com as contas patrimoniais e elucidar a diferença de R$ 14.472.728,38 entre as provisões matemáticas indicadas no relatório atuarial e aquelas lançadas na conta específica do Balancete-13-2024 (eventos 61.1 e 68.1).

Em resposta, o IPM apresentou justificativas e documentação complementares (eventos 76.1 a 76.12).

Declarou não ter havido utilização de recursos do Fundo em Capitalização para custeio de benefícios vinculados ao Fundo em Repartição. Para demonstrá-lo, indicou os códigos de origem e destinação do Audesp, correspondentes aos vínculos 4.602, 4.603 e 4.604 para o Plano Previdenciário, 4.601, 4.605 e 4.606 para o Plano Financeiro e 4.690 para a Taxa de Administração, juntando demonstrativos individualizados de receitas e despesas.

No atinente ao IRRF, esclareceu que a inclusão, nos cálculos atuariais de 2024 e de 2025, compreendera exclusivamente os valores correspondentes à retenção do imposto de renda incidente sobre aposentadorias e pensões, atribuindo a medida à expressa previsão da Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021. Defendeu que semelhante tratamento se harmonizaria com a Portaria MTP n.º 1.467/2022, porquanto tais importâncias seriam contabilizadas como componentes de seu patrimônio e consideradas tanto nos fluxos atuariais quanto na elaboração da avaliação atuarial. Ademais, afirmou que o denominado ativo garantidor fora aprovado pelo Ministério da Previdência, contava com manifestação favorável do Gescon e fora precedido de estudo atuarial e audiência pública com segurados e entidades municipais.

Invocou, em amparo à tese, o julgamento das Contas de 2021 (TC-003.045/989/21) e o respectivo Recurso Ordinário (TC-014.237/989/24), no qual a Primeira Câmara dera provimento parcial ao apelo para afastar determinações relacionadas à destinação das receitas provenientes do IRRF. Fez referência, ainda, ao pronunciamento da Secretaria-Diretoria Geral e ao Parecer SEI n.º 2.515/2022/ME, considerados no exame dos estudos técnicos que haviam embasado a apropriação dos valores.

No que concerne à contemporaneidade da escrituração, informou que as demonstrações contábeis de 2024 haviam conservado as provisões matemáticas previdenciárias apuradas na avaliação com data focal em 31/12/2023, por não estarem disponíveis, ao tempo do encerramento contábil e dos prazos para remessa dos balancetes de fechamento ao Audesp, os resultados definitivos da avaliação subsequente. Nesse particular, assinalou que o relatório atuarial somente fora concluído em 27/03/2025 e formalmente assinado pelo Atuário em 11/04/2025 e que, em observância ao princípio da oportunidade, à IPC 14 – Instruções de Procedimentos Contábeis Relativos aos RPPS da Secretaria do Tesouro Nacional – STN e ao calendário de obrigações do Audesp, conservara a última avaliação válida e homologada então disponível, vindo os reflexos do cálculo superveniente a ser contabilizados em março de 2025 e evidenciados em notas explicativas.

No que toca à composição dos ativos garantidores, apresentou conciliação por plano e conta contábil. Para o Plano Financeiro, indicou R$ 62.289.007,89 em 31/12/2024, ante R$ 67.542.121,84 em 31/12/2023. Para o Plano Previdenciário, apontou R$ 2.178.679.819,73, formados por R$ 642.497.745,51 em renda fixa, R$ 132.021.582,52 em renda variável e R$ 1.404.160.491,70 em demais bens, direitos e ativos, compreendidos, nessa última parcela, valores relacionados ao IRRF disciplinado pela Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021.

De outra parte, explicou que a aparente diferença de R$ 14.472.728,38 entre as provisões matemáticas constantes da Avaliação Atuarial e a conta específica do Balancete não traduzia omissão patrimonial. Nesse sentido, afirmou que parcela se achava escriturada em Reservas Atuariais, de sorte que sua soma àquelas obrigações de longo prazo recompunha o passivo indicado pela assessoria atuarial.

À derradeira, reputou cumprida a diligência, renovou as justificativas anteriormente ofertadas e, com particular apoio no desfecho das Contas de 2021, reiterou o pedido de regularidade, inclusive no que concerne ao tratamento conferido ao imposto de renda.

Assim se apresentam os julgamentos dos Balanços Gerais da Autarquia do último lustro:

2023 – TC – 002.651/989/23: regular com ressalva (art. 33, II, LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo, publicada no DOE-TCESP em 25/02/2026, sem trânsito em julgado até a presente data.

2022 – TC – 002.440/989/22: regular com ressalva (art. 33, II, LCE n.º 709/1993). Decisão da Conselheira Substituta-Auditora Silvia Cristina Monteiro Moraes, publicada no DOE-TCESP em 27/09/2024, com trânsito em julgado em 18/10/2024.

2021 – TC – 003.045/989/21: regular com ressalva (art. 33, II, LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE-TCESP em 02/05/2024, parcialmente reformada, pela Primeira Câmara, em apreciação de recurso ordinário (TC – 014.237/989/24), na Sessão Ordinária de 15/04/2025, conforme acórdão disponibilizado no DOE-TCESP em 27/05/2025, com trânsito em julgado em 04/06/2025.

2020 – TC – 004.557/989/20: regular com ressalva (art. 33, II, LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo, publicada no DOESP em 09/04/2022, com trânsito em julgado em 06/05/2022.

2019 – TC – 003.046/989/19: regular (art. 33, I, LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Samy Wurman, publicada no DOESP em 03/07/2021, com trânsito em julgado em 24/03/2021.

Eis o relatório.

Segue-se a decisão.

A matéria comporta juízo de regularidade com ressalva.

Com efeito, as razões de defesa e os documentos que as acompanham deram resposta suficiente às ocorrências levantadas durante a instrução. Persistem impropriedades que reclamam correção, mas não se lhes descobre gravidade bastante para comprometer as contas em sua inteireza. O remédio adequado é o da determinação que atalhe a reincidência, não o da censura que confunda imperfeição corrigível com ruína de gestão.

Trata-se das Contas Anuais de 2024 da Unidade Gestora do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores efetivos de Ribeirão Preto. Entre os elementos favoráveis, avulta a manutenção do Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, indicativo de que o Ente instituidor, sob a supervisão federal, conservava regularidade quanto aos critérios sujeitos àquela verificação. Essa circunstância não emancipa a Jurisdicionada do escrutínio desta Corte, mas tampouco merece ser tratada como papel de mero ornato. Constitui sinal relevante de observância da Lei Federal n.º 9.717/1998 e da regulamentação que lhe dá execução, notadamente a Portaria MTP n.º 1.467/2022.

No plano estritamente orçamentário, o Audesp registra déficit de R$ 193.783.093,81, correspondente a 32,53% da receita arrecadada. Tal resultado, contudo, há de ser compreendido em sua exata conformação, porquanto exprime os números consolidados dos Planos Previdenciário e Financeiro, reunidos sob o regime de segregação da massa adotado para o equacionamento do déficit atuarial.

Considerados os R$ 303.332.053,91 aportados para cobertura da insuficiência financeira do Fundo em Repartição, o resultado transmuda-se em superávit de R$ 109.548.960,10, equivalente a 12,19% da arrecadação ampliada do exercício, o mais favorável do quadriênio examinado.

As receitas acompanharam marcha igualmente positiva. Em cotejo com 2023, elevaram-se de R$ 812.736.545,37 para R$ 898.971.007,09, acréscimo de R$ 86.234.461,72 ou 10,61%. Ainda que se apartem as transferências destinadas à cobertura do déficit do Plano Financeiro, a arrecadação passou de R$ 517.936.545,37 para R$ 595.638.953,18, crescimento de R$ 77.702.407,81, próximo de 15,00%.

No mais, a Fiscalização não assinalou irregularidade específica nos registros das receitas nem nos repasses examinados.

A diligência complementar dissipou, de outra parte, a dúvida sobre possível emprego de recursos do Plano Previdenciário no pagamento de benefícios do Plano Financeiro. Os demonstrativos segregados pelos vínculos do Audesp, cotejados com os registros contábeis, não oferecem indício de transposição de recursos entre os fundos. Também não se registraram parcelamentos de débitos previdenciários no exercício, permanecendo sem valor a rubrica correspondente.

As despesas alcançaram R$ 789.422.046,99, ante R$ 719.018.520,23 no exercício precedente, acréscimo nominal de R$ 70.403.526,76 ou 9,79%. A maior parcela, como seria de esperar em instituto previdenciário com considerável grau de maturidade da massa, repousou nos benefícios. Aposentadorias e pensões passaram de R$ 673.144.263,72 para R$ 720.025.234,45, aumento de R$ 46.880.970,73 ou 6,96%, e corresponderam a cerca de 91,21% de toda a execução da despesa.

No custeio administrativo, os dispêndios perfizeram R$ 69.134.501,46, dos quais R$ 61.019.094,08 em despesas correntes e R$ 8.115.407,38 em despesas de capital. Não se lavrou censura fiscalizatória quanto aos limites da taxa de administração ou à destinação dos recursos, inexistindo elemento concreto que recomende juízo diverso.

No domínio financeiro, os números desenham uma trajetória inequivocamente ascendente. Em cotejo com o exercício precedente, o superávit financeiro experimentou crescimento de 16,62%, elevando-se de R$ 600.757.155,59 para R$ 700.585.217,61, com incremento nominal de R$ 99.828.062,02.

Não se confunda esse movimento, porém, com o montante dos investimentos do RPPS, que encerraram 2024 em R$ 679.843.379,78. Há ativos sem atributo financeiro, razão pela qual nem todos concorrem para a formação do superávit financeiro apurado ao termo do exercício.

É, pois, à carteira de investimentos que cumpre acudir para medir os meios empregados na administração dos haveres. Em 2024, a rentabilidade alcançou 9,38%, aquém do objetivo atuarial de 10,09% (IPCA + 5,00%), mas superior ao IPCA de 4,83%. A frustração limitou-se a 0,71 ponto percentual e não veio acompanhada de perda nominal. Segundo o Relatório Anual de Investimentos trazido pela Defesa, a valorização dos ativos perfez R$ 65.435.421,51 (evento 11.30).

O cenário de mercado não foi benigno. A documentação descreve ano em que a expectativa inicial de distensão monetária cedeu, sobretudo no segundo semestre, ao recrudescimento das pressões inflacionárias, à incerteza fiscal, à depreciação cambial e à reabertura da curva de juros. No âmbito doméstico, Ibovespa e SMLL recuaram 10,36% e 25,03%, respectivamente.

Não se pretende fazer da adversidade dos mercados um salvo-conduto. A meta atuarial não é adereço retórico, mas parâmetro de equilíbrio. Há, contudo, distância entre não alcançar o resultado desejado e administrar temerariamente os recursos.

A gestão de investimentos previdenciários aproxima-se, em larga medida, das obrigações de meio. Não se exige do administrador que faça dos mercados dóceis executores de sua vontade. Exigem-se-lhe técnica, prudência, observância normativa, ponderação do risco e vigilância continuada. Demonstrados esses meios, a mera diferença de 0,71 ponto percentual não transmuda risco de mercado em irregularidade de gestão.

O próprio IEG-Prev/Municipal de 2025, ano-base 2024, oferece contexto que não é irrelevante. Dos 218 RPPS avaliados, apenas 22 atingiram integralmente a respectiva meta atuarial. O dado não absolve desempenho algum, mas desaconselha tratar como singular desgoverno fenômeno que alcançou, em maior ou menor grau, quase nove décimos dos regimes examinados.

A menção ao insucesso em quatro dos cinco últimos exercícios merece idêntica cautela. Os resultados de exercícios pretéritos foram, ou deveriam ter sido, examinados nas contas próprias. A anualidade da fiscalização e a segurança jurídica vedam que o presente processo se converta em segunda estação de julgamentos já consumados. O retrospecto serve à compreensão da trajetória, mas não autoriza a ressurreição de censuras pretéritas.

A gestão dos recursos previdenciários mostra-se particularmente sensível às condições dos mercados financeiro e de capitais, sujeitando-se a variáveis macroeconômicas e a outras externalidades que nem sempre são previsíveis ou integralmente domináveis pelo gestor. É justamente por isso que a política de investimentos é definida para cada exercício, em consideração ao cenário então existente, às necessidades atuariais do Regime e aos limites prudenciais aplicáveis.

Os meios de governança colhidos pela instrução, de resto, são alentadores. As aplicações eram submetidas às instâncias colegiadas competentes, com avaliações trimestrais, e os Conselhos e o Comitê de Investimentos se achavam regularmente constituídos. Seus membros apresentavam experiência e conhecimentos compatíveis com os encargos, o responsável pela gestão se encontrava habilitado, as aplicações guardavam aderência à política do exercício e a amostragem fiscalizatória não revelou incompatibilidade com a Resolução CMN n.º 4.963/2021.

A questão formal das atas será retomada adiante, em seu lugar próprio.

Sob o prisma patrimonial, o Audesp apurou resultado econômico deficitário em R$ 8.827.772,78 e agravamento de 18,98% do patrimônio líquido negativo, que passou de R$ 183.499.803,71 para R$ 218.331.601,20, variação desfavorável de R$ 34.831.797,49.

As duas grandezas não são, todavia, intercambiáveis. O patrimônio líquido recolhe resultados acumulados, ajustes de exercícios anteriores e reservas, ao passo que o resultado econômico anual sofre, nos RPPS, o peso das constituições e reversões das provisões matemáticas, grandezas projetadas por horizontes que excedem em muito o ano civil.

Foi a necessidade de compreender essa arquitetura que motivou a diligência complementar deste Julgador. As respostas permitiram individualizar os ativos do RPPS, conciliar as obrigações projetadas do Plano Previdenciário e demonstrar o tratamento da parcela de insuficiência financeira do Fundo em Repartição assegurada pelo Tesouro.

Também a diferença de R$ 14.472.728,32, aventada entre a avaliação e a conta específica de provisões matemáticas, não se revelou omissão. Achava-se registrada em Reserva Atuarial, no patrimônio líquido, explicando-se a aparente inconformidade.

Remanesce, porém, a questão da contemporaneidade entre avaliação atuarial e demonstrações contábeis. A Jurisdicionada reconhece que o fechamento de 2024 conservou dados da avaliação posicionada em 31/12/2023 porque o cálculo referente a 31/12/2024 somente se concluiu no exercício seguinte. A razão explica o sucedido, mas não lhe apaga inteiramente a impropriedade. O artigo 26, VI, da Portaria MTP n.º 1.467/2022 associa a avaliação anual posicionada em 31 de dezembro às provisões matemáticas que hão de informar as demonstrações levantadas nessa mesma data.

Não se exige que o cálculo definitivo esteja concluído ainda no curso do próprio exercício. É natural que sua elaboração se estenda aos primeiros meses do período seguinte. Reclama-se, isto sim, coordenação entre a base cadastral, o trabalho atuarial, o encerramento contábil e os eventuais ajustes posteriores, de sorte que o balanço anual, quando ultimado, espelhe a posição atuarial correspondente à data a que se refere.

Cuida-se, ademais, de providência plenamente exequível. A experiência ordinária da fiscalização previdenciária levada a efeito por este Tribunal revela que numerosas unidades gestoras logram harmonizar o calendário de elaboração atuarial com o de encerramento contábil, ainda que o cálculo definitivo somente se conclua nos primeiros meses do exercício subsequente.

Não se descortina, por conseguinte, fundamento bastante para dispensar ao IPM tratamento diverso, tanto mais quando se considera a estrutura administrativa de que dispõe e o porte do RPPS sob sua gestão, circunstâncias que, longe de inviabilizarem a providência, recomendam maior capacidade de planejamento e articulação entre as áreas contábil, cadastral e atuarial.

Convém, todavia, guardar a ocorrência em suas justas proporções. O apontamento assume, nestas contas, feição inaugural. A Entidade não ocultou a defasagem e informou tê-la evidenciado em Notas Explicativas, registrando, uma vez concluída a nova avaliação, seus reflexos no exercício subsequente. Ausente indício de propósito dissimulatório, a matéria pertence, por ora, ao campo do aperfeiçoamento da gestão e reclama determinação, não juízo de irregularidade.

Deverá, pois, a Unidade Gestora aperfeiçoar o cronograma de encerramento contábil e atuarial, promovendo a necessária articulação entre a atualização da base cadastral, a elaboração da avaliação atuarial e a escrituração das provisões matemáticas, de modo que as demonstrações anuais reflitam a avaliação posicionada em 31 de dezembro do próprio exercício, nos exatos termos do artigo 26, VI, da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

No que toca aos resultados da Avaliação Atuarial posicionada em 31/12/2024[2], principia-se pelo Plano Financeiro – Fundo em Repartição, inserido na segregação da massa atualmente disciplinada pela Lei Complementar Municipal n.º 2.988/2019[3], na esteira das reestruturações promovidas pelas Leis Complementares n.ºs 2.504/2011 e 2.836/2017.

Nos termos do artigo 3.º da lei de regência, o Plano Financeiro foi estruturado em regime financeiro de repartição simples, fechado à adição ordinária de novos segurados e sem propósito de acumulação, destinado, ressalvadas as exceções legais, aos servidores ativos, inativos, dependentes e pensionistas admitidos até 29/12/2011. As insuficiências financeiras, inerentes a essa engenharia de financiamento, são suportadas pelos órgãos empregadores da Administração Direta, Autárquica e Fundacional.

Ao cabo de 2024, integravam a massa 3.875 servidores ativos, 3.552 aposentados e 1.252 pensionistas, perfazendo 8.679 participantes e beneficiários. A razão entre segurados ativos e aposentados ou pensionistas situava-se em 0,807, quadro coerente com a maturação de um grupo fechado a novos ingressos ordinários.

O cotejo das duas últimas posições atuariais pode ser assim resumido, conforme dados obtidos dos pertinentes Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAAs disponibilizados pelo Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social – CADPREV (eventos 11.35 a 11.36):

 

PLANO FINANCEIRO – FUNDO EM REPARTIÇÃO
Componente	31/12/2023	31/12/2024	Variação
Ativos Garantidores (A)	R$ 67.542.121,84	R$ 62.289.007,89	-7,78%
Investimentos	R$ 12.956.818,21	R$ 5.587.080,41	-56,88%
Pendentes de enquadramento	R$ 0,00	R$ 0,00	0,00%
Demais bens, direitos e ativos	R$ 54.585.303,63	R$ 56.701.927,48	+3,88%
Parcelamentos (B)	R$ 0,00	R$ 0,00	0,00%
Provisões Matemáticas (C)	R$ 8.498.592.933,57	R$ 7.935.627.614,12	-6,62%
PMBC	R$ 5.933.935.959,57	R$ 6.403.512.978,37	+7,91%
PMBaC	R$ 2.564.656.974,00	R$ 1.532.114.635,75	-40,26%
INSUFICIÊNCIA FINANCEIRA (C) – (A)	R$ 8.431.050.811,73	R$ 7.873.338.606,23	-6,61%

 

O quadro revela movimento globalmente favorável. As provisões matemáticas reduziram-se 6,62%, ao passo que a insuficiência financeira projetada recuou 6,61%, de R$ 8.431.050.811,73 para R$ 7.873.338.606,23.

A composição interna das obrigações retrata, por sua vez, o amadurecimento do grupo. As provisões de benefícios concedidos avançaram 7,91%, enquanto as relativas aos benefícios a conceder recuaram 40,26%, deslocamento natural de compromissos à medida que servidores ativos se tornam aposentados.

Já os ativos garantidores se reduziram 7,78%, com retração mais intensa nas aplicações.

Não há, contudo, déficit atuarial a ser lido nos moldes de um fundo capitalizado. No regime de repartição simples, a diferença entre as receitas próprias da massa e os benefícios devidos converte-se, período a período, em insuficiência financeira (ou déficit financeiro) a cargo do Tesouro e dos demais órgãos empregadores, como já salientado.

Eis por que o elevado valor presente da cobertura futura não constitui, isoladamente, irregularidade da gestão do IPM. Seria censurar a Autarquia por obedecer à própria arquitetura legal do Plano. O que se lhe pode e deve exigir é a correta mensuração da insuficiência, a segregação patrimonial e financeira, a tempestiva cobrança dos aportes devidos e o acompanhamento da capacidade fiscal dos responsáveis pelo custeio.

Nesse particular, não se colhe dos autos sinal de desídia. A Unidade de Instrução assinalou a magnitude do déficit financeiro, mas não dirigiu censura técnica às premissas atuariais ou aos cálculos.

Em 2024, foram repassados R$ 303.332.053,91 para cobertura das insuficiências do Plano Financeiro, sem notícia de inadimplemento de benefícios e sem indício de utilização do Fundo em Capitalização para esse mister.

A redução da insuficiência financeira projetada é favorável, embora sua grandeza imponha vigilância de longo curso, dada a natureza fechada e progressivamente madura da massa.

Diversa é a conformação do Plano Previdenciário – Fundo em Capitalização, vocacionado à formação e acumulação de reservas ao longo do tempo, segundo a lógica própria do regime financeiro de capitalização, de forma que os recursos presentes, acrescidos das contribuições futuras e dos resultados de sua aplicação, sejam bastantes para acudir aos benefícios assumidos perante a massa que lhe foi confiada.

É, por isso mesmo, massa aberta, embora a expressão, tomada sem maiores cautelas, possa sugerir simplificação que a disciplina local não autoriza. A composição do Fundo Previdenciário não se exaure nos servidores admitidos após o marco da segregação, pois o artigo 4.º da Lei Complementar Municipal n.º 2.988/2019 lhe conferiu contornos mais amplos.

Ao lado dos ingressantes a partir de 30/12/2011 e de seus beneficiários, passaram a integrá-lo aposentados cujos benefícios haviam sido concedidos entre 05/05/1994 e 29/12/2011, desde que satisfeitos os requisitos etários legalmente previstos, bem como os servidores ativos que aderiram ao Regime de Previdência Complementar – RPC, independentemente da data de ingresso, e aqueles posteriormente transferidos do Plano Financeiro em decorrência das revisões da cisão autorizadas em lei.

Não se cuida de mera linha divisória entre servidores “novos” e “antigos”, mas de um grupo em permanente recomposição, formado tanto por novos entrantes quanto por contingentes oriundos de períodos anteriores.

Tal peculiaridade ajuda a compreender sua composição demográfica. Na avaliação posicionada em 31/12/2024, compunham o Fundo 5.216 servidores ativos, 1.761 aposentados e 272 pensionistas, perfazendo 2.033 beneficiários e uma proporção aproximada de 2,57 segurados em atividade para cada aposentado ou pensionista. O contraste com o Fundo em Repartição, em que a relação se situava ao redor de 0,81, é expressivo e traduz, sem necessidade de maiores ornamentos, estágio de maturidade bastante mais favorável.

É a índole capitalizadora que reclama exame mais detido de sua posição atuarial, pois, nesse modelo, o equilíbrio ou desequilíbrio do Plano não se mede apenas pelo resultado final declarado, mas também pela consistência, composição e efetiva capacidade de realização dos ativos destinados à cobertura das obrigações futuras.

Sob essa perspectiva, a evolução registrada entre as duas últimas avaliações pode ser assim sintetizada:

 

PLANO PREVIDENCIÁRIO – FUNDO EM CAPITALIZAÇÃO
Componente	31/12/2023	31/12/2024	Variação
Ativos garantidores (A)	R$ 1.925.314.786,20	R$ 2.178.679.819,73	+13,16%
Investimentos	R$ 641.013.105,32	R$ 774.519.328,03	+20,83%
Pendentes de enquadramento	R$ 0,00	R$ 1.365.723.338,97	—
Demais bens, direitos e ativos	R$ 1.284.301.680,88	R$ 38.437.152,73	-97,01%
Passivo Atuarial (B)	R$ 1.910.842.057,88	R$ 2.003.611.461,39	+4,85%
PMBC	R$ 1.552.611.508,58	R$ 1.614.175.717,95	+3,97%
PMBaC	R$ 358.230.549,30	R$ 389.435.743,44	+8,71%
Resultado Atuarial (A) – (B)	R$ 14.472.728,32	R$ 175.068.358,34	+1.109,64%

Os números, vistos em sua superfície, são auspiciosos. Os ativos garantidores cresceram 13,16%, de R$ 1.925.314.786,20 para R$ 2.178.679.819,73, enquanto o passivo atuarial avançou em proporção bem menor, 4,85%, de R$ 1.910.842.057,88 para R$ 2.003.611.461,39.

Disso resultou a passagem de um superávit atuarial de R$ 14.472.728,32 para R$ 175.068.358,34, refletindo crescimento de expressivos 1.109,64%.

O quadro, todavia, perde parte de sua simplicidade quando se desce ao exame da composição dos ativos destinados à cobertura do passivo atuarial.

Conforme os demonstrativos atuariais e as informações complementares trazidas pela Origem, no estudo relativo a 31/12/2023, os R$ 1.284.301.680,88 registrados como “Demais Bens, Direitos e Ativos” compreendiam, entre outras parcelas, R$ 60.977.060,79 relacionados ao Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF dos beneficiários, R$ 10.930.922,42 em conta bancária, R$ 7.165.055,80 de contribuições de segurados a receber, R$ 16.815.410,88 de contribuições patronais a receber e R$ 1.188.413.230,99 correspondentes ao valor presente do IRRF projetado para os exercícios futuros.

Na avaliação concernente a 31/12/2024, a apresentação mudou. Os R$ 1.365.723.338,97 lançados entre “Títulos e Valores não Sujeitos ao Enquadramento” correspondem à soma de R$ 61.914.596,56 contabilizados em conta relacionada ao IRRF e R$ 1.303.808.742,41 referentes ao valor presente das receitas futuras do mesmo imposto. Os R$ 38.437.152,73 remanescentes entre “Demais Bens, Direitos e Ativos” correspondem essencialmente às disponibilidades bancárias e contribuições a receber.

Não surgiu, pois, entre um exercício e outro, patrimônio previdenciário de R$ 1.365.723.338,97 que antes não existisse. Houve, em grande parte, mudança de classificação de valores que já participavam da composição atuarial. E é justamente neste ponto que se instala a questão objeto de especial indagação deste Conselheiro Substituto-Auditor durante a instrução.

Daí haver-se determinado que a Autarquia abrisse a composição patrimonial do Plano Previdenciário, demonstrasse sua correspondência com os registros contábeis e explicitasse os fundamentos jurídicos e técnicos do tratamento conferido ao IRRF nos cálculos atuariais. Buscou-se, em suma, verificar se os números apresentados encontravam efetivo substrato contábil e qual era a natureza dos haveres neles compreendidos, diante da insuficiente discriminação, nos Relatórios Atuariais, dos elementos reunidos em rubricas de conteúdo genérico.

Não se cuidava, naquele momento, de instaurar discussão abstrata acerca da constitucionalidade da legislação municipal, embora questão dessa ordem igualmente reclame exame, como adiante se verá. A atenção recaía, antes, sobre a própria formação do acervo e sobre os elementos admitidos em sua composição.

É precisamente nesse ponto que se põe a controvérsia. Não se discute a existência material dos ingressos de IRRF, mas duas questões distintas, embora comunicantes: a legitimidade constitucional de sua destinação ao RPPS e a aptidão do valor presente das arrecadações ainda futuras para figurar, desde logo, entre os ativos garantidores. A primeira respeita ao título jurídico da receita. A segunda pertence ao terreno próprio da contabilidade e da atuária. Uma resposta afirmativa àquela não encerra, por si, esta.

A disciplina regulamentar, examinada em sua inteireza, tampouco favorece a confusão entre essas categorias. O artigo 51 da Portaria MTP n.º 1.467/2022 admite como ativos garantidores, de um lado, os ativos contabilmente destacados como investimentos, adequadamente mensurados e submetidos às regras do Conselho Monetário Nacional – CMN, bem assim os bens, direitos e demais ativos vinculados ao Regime, desde que satisfeitos os requisitos específicos estabelecidos pela própria Portaria. De outro, contempla os créditos a receber já constituídos e reconhecidos nas demonstrações contábeis do RPPS, estabelecendo disciplina mais estrita quando o devedor seja o próprio Ente federativo, hipótese em que o crédito deve estar reconhecido e contabilizado como dívida perante a unidade gestora e, tratando-se de obrigação parcelada, formalizado mediante o correspondente termo de acordo cadastrado no CADPREV. O § 1.º do mesmo dispositivo exige, ainda, liquidez compatível com as obrigações do plano e reconhecimento pelo valor contábil na data focal da avaliação.

A Regulamentação Geral dos RPPS cuidou, entretanto, de não condenar ao esquecimento econômico toda receita futura que não reúna atributos para classificação como ativo garantidor. O artigo 28, V, admite nos fluxos atuariais as estimativas de receitas líquidas futuras provenientes da exploração econômica ou da vinculação de bens, direitos e ativos dessa natureza, ao passo que o artigo 50, § 3.º, permite que tais receitas, trazidas a valor presente, repercutam no resultado atuarial, desde que observados os requisitos do artigo 63. Este último dispositivo completa a disciplina ao determinar, em seu § 2.º, que as receitas oriundas de bens, direitos e ativos desprovidos dos atributos necessários à classificação como investimento sejam consideradas nos fluxos atuariais sob os postulados da razoabilidade e do conservadorismo.

A diferença é capital. Receita futura suscetível de projeção atuarial não se converte, apenas por haver sido descontada a valor presente, em patrimônio financeiro já constituído na data focal. Nem por isso sua exclusão daquela composição patrimonial a expulsa necessariamente da equação atuarial. Se o fluxo houver sido regularmente projetado, trazido a valor presente por premissas idôneas e considerado uma única vez, a correção de sua classificação pode modificar a leitura patrimonial, a mensuração da cobertura e a transparência da modelagem sem, por mera operação aritmética, alterar o resultado atuarial final.

Foi essa mesma distinção que o Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis divisara no julgamento das Contas de 2021. Admitiu Sua Excelência que o fluxo futuro do IRRF pudesse ser considerado como fonte de custeio nos fluxos atuariais, mas reputou temerária sua inclusão como ativos garantidores, dada a incerteza própria de ingressos dependentes, entre outros fatores, da sobrevivência da massa e de alterações legislativas. À luz dos artigos 51 e 63 da Portaria n.º 1.467/2022, determinou, por isso, sua retirada daquela composição, tendo sido a matéria julgada regular com ressalva (TC-003.045/989/21 – DOE-TCESP em 02/05/2024).

A decisão alcançou, nesse ponto, o núcleo do problema. Não chegou, contudo, a percorrer a segunda metade do caminho, pois, retirado o valor presente da parcela patrimonial correspondente ao imposto de renda, remanescia definir por qual via o mesmo fluxo, admitido pela regulamentação como possível fonte de financiamento atuarial, haveria de repercutir no resultado. Retirar uma cifra de uma coluna é operação relativamente simples. Mais árduo é indicar onde deve ela encontrar pouso, sem ser convertida, à força, em investimento, contribuição patronal ou plano de amortização que a legislação local não instituiu.

O pronunciamento sobre o exercício de 2021 não se detivera, ademais, no plano estritamente atuarial. Em sede de Embargos de Declaração, determinara que o Instituto diligenciasse junto aos Poderes Executivo e Legislativo para a revogação da Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021 e sua substituição por disciplina que contemplasse plano de custeio equivalente (TC-011.598/989/24 – DOE-TCESP em 17/06/2024).

Contra essas decisões se insurgiu a Jurisdicionada. No Recurso Ordinário, o IPM buscou, em extensão mais ampla, a reforma do pronunciamento, reiterando os fundamentos que, a seu juízo, legitimavam o tratamento conferido aos valores relativos ao IRRF e sustentando não lhe ser dado, enquanto autarquia submetida à legislação municipal vigente, simplesmente afastá-la por autoridade própria. Subsidiariamente, requereu que a controvérsia fosse encaminhada aos órgãos competentes, para que, querendo, promovessem pela via adequada o controle de constitucionalidade da norma local.

Nesse último particular, a objeção reclama alguma precisão. A decisão recorrida não autorizara a Entidade a desconsiderar a lei enquanto vigente, mas lhe impusera que diligenciasse junto aos Poderes Executivo e Legislativo em busca de sua adequação. A providência não excedia, portanto, às possibilidades institucionais da Autarquia, embora os desenvolvimentos posteriores da controvérsia recomendem, agora, via mais direta para o exame da questão constitucional.

A preferência por solução institucional diversa não se comunica, por uma espécie de contágio lógico, à premissa atuarial que estivera na origem da controvérsia. Uma coisa é definir a via mais adequada para o exame da constitucionalidade da lei. Outra, bem diversa, é saber se o valor presente das receitas futuras reúne os atributos necessários à classificação como ativo garantidor.

A Secretaria-Diretoria Geral – SDG, ao apreciar o apelo, seguiu senda diversa daqueles pronunciamentos monocráticos. No plano constitucional, entendeu que a ressalva do artigo 167, IV, da Lei Maior à vedação de vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa alcançaria a arrecadação pertencente aos Municípios por força do artigo 158, I, daquele mesmo diploma legal apoiando-se sobretudo em precedentes relativos à participação municipal no ICMS. No plano atuarial, tomou a aprovação dos estudos previdenciários pelo órgão federal, consubstanciada no Parecer SEI n.º 2.515/2022/ME (evento 1.3 do TC-014.237/989/24), como bastante para reputar satisfeitos os requisitos da modelagem e sustentar também o afastamento da determinação relativa à classificação patrimonial da receita do imposto de renda retido dos beneficiários (evento 46.8).

Com as homenagens devidas, há fragilidade nas duas passagens. A primeira transportou para o IRRF raciocínio construído em torno de participações municipais em tributos arrecadados por outro ente subnacional, embora a peculiar natureza do imposto retido na própria fonte reclamasse exame mais próximo, sobretudo porque já havia pronunciamento do Supremo Tribunal Federal – STF especificamente relacionado a essa receita municipal. A segunda extraiu da aprovação técnica de determinada modelagem consequência atuarial que dela não decorre necessariamente. Reconhecer a viabilidade de um fluxo destinado ao financiamento previdenciário não importa, sem mais, reconhecer que seu valor presente reúna os atributos exigidos pelo artigo 51 da Portaria MTP n.º 1.467/2022 para integrar o acervo garantidor no cálculo atuarial.

Aliás, o Parecer SEI n.º 13.984/2021/ME (evento 76.7), que antecedera a solução legislativa municipal, mostrara-se bem menos liberal do que por vezes faz supor sua invocação abreviada. A análise de 09/09/2021 partira de déficit de R$ 1,024 bilhão sujeito a amortização e estimara que um plano convencional exigiria aproximadamente R$ 68,97 milhões anuais durante 31 anos. Ao examinar o fluxo substitutivo de IRRF, exigira estudo mais aprofundado, compatibilidade temporal entre receitas e obrigações, contabilização adequada, aprovação pelo Conselho Deliberativo, publicidade e vinculação legal, recomendando, inclusive, que os ingressos se realizassem mensalmente, em analogia ao plano de amortização.

A Primeira Câmara, todavia, não deixou a questão inteiramente límpida. A fundamentação do voto condutor admitiu expressamente que poderia também ser afastada a determinação para que o Instituto deixasse de reconhecer tais ingressos como ativos garantidores. O acórdão, porém, adotou fórmula menos abrangente, ao dar provimento parcial ao recurso, “unicamente para afastar as determinações relacionadas à destinação dada, por meio de lei, às receitas provenientes do IRRF, mantendo-se as demais ressalvas e determinações”. Foi esse o comando reproduzido nas notas taquigráficas e na decisão em tela (TC-014.237/989/24 – DOE-TCESP em 28/05/2025 e trânsito em julgado em 04/06/2025).

A imprecisão não é meramente vocabular. A fundamentação do Conselheiro Relator avançou sobre a qualificação atuarial do valor presente do IRRF, ao passo que a deliberação do Colegiado conteve o provimento às determinações atinentes à destinação legal da receita. Cumpre, pois, ler uma e outra em sua justa medida. A fundamentação há de iluminar o julgado, mas não lhe é dado alargar o comando para além do que o acórdão expressamente decidiu, como pretende a Origem em sua manifestação complementar.

Há, portanto, um dissenso que não seria proveitoso ocultar. A matéria previdenciária parece possuir singular aptidão para fazer florescer, nesta Casa, entendimentos que o primeiro grau cultiva com maior rigor e a instância revisora prefere podar. É da natureza da jurisdição que assim suceda. O reconhecimento dessa diversidade, contudo, não autoriza converter a maior largueza da fundamentação em comando que a decisão transitada em julgado não acolheu com igual extensão.

Mais importante, para o presente exame, é que a orientação federal posteriormente produzida acerca do próprio caso de Ribeirão Preto ajuda a separar melhor as coisas.

Na Consulta GESCON n.º L484601/2024 (evento 23.2 do TC-014.237/989/24), o órgão técnico federal invocou expressamente o artigo 28, V, da Portaria MTP n.º 1.467/2022 para admitir, nos fluxos atuariais, estimativas de receitas futuras provenientes de bens, direitos e ativos não classificáveis como ativos garantidores, sujeitando sua consideração, por força do artigo 50, § 3.º, aos parâmetros estabelecidos no artigo 63.

A manifestação não permaneceu no plano abstrato. Em consulta aos Demonstrativos de Informações Previdenciárias e Repasses – DIPRs encaminhados ao CADPREV, o Departamento dos Regimes Próprios de Previdência Social — DRPPS constatou que os aportes mensais de IRRF se encontravam em níveis superiores aos estimados quando da aprovação da revisão da segregação da massa, reputando atendidos, até então, os princípios da razoabilidade e do conservadorismo. Advertiu, não obstante, ser indispensável que Ribeirão Preto demonstrasse periodicamente a permanência de fluxo de receitas compatível com as obrigações presentes e futuras, a acumulação dos recursos necessários, a adequação do plano de custeio e a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime.

A utilidade da resposta está em corroborar a admissibilidade atuarial do fluxo sem lhe atribuir, por esse só fato, a qualificação como ativos garantidores.

Nem os demais pareceres e manifestações invocados pela Origem (eventos 76.5 a 76.7) conduzem à conclusão diversa. Prestam apoio à viabilidade atuarial do fluxo de IRRF, mas não equivalem ao reconhecimento de que o valor presente das receitas futuras reúna os atributos exigidos para integrar essa categoria.

Os fatos de 2024, de resto, não desmentem as projeções. Os demonstrativos apresentados pela Defesa revelam arrecadação de aproximadamente R$ 79.150.000,00 associada ao IRRF destinado ao Regime, ante cerca de R$ 60.980.000,00 estimados originariamente para o exercício, resultado aproximadamente 29,8% superior ao projetado (eventos 76.2 a 76.3).

Se, de um lado, seria impróprio converter receita sujeita a eventos futuros em certeza patrimonial até 2057, de outro, igualmente excessivo seria reduzi-la a mera ficção atuarial sem correspondência com a realidade, pois, no exercício examinado, a fonte produziu ingresso efetivo e superior ao previsto.

Também sob o prisma jurídico importa distinguir as coisas. A Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021 autorizou a arrecadação e a contabilização direta do IRRF pelo IPM e destinou o respectivo fluxo à capitalização do Plano Previdenciário, sem vinculá-lo expressamente à amortização do déficit atuarial. Capitalizar um fundo previdenciário e amortizar determinado déficit atuarial são operações economicamente aparentadas, mas juridicamente diversas. Pela conformação que lhe deu a lei local, a receita do IRRF constitui fonte adicional de financiamento do Regime, sem assumir, por isso, a natureza de custeio suplementar.

Segue-se, portanto, que a retirada de seu valor presente dos ativos garantidores não revela, por simples operação aritmética, o “real déficit atuarial”. Como se tem reiteradamente assinalado ao longo deste julgamento, o artigo 50, § 3.º, conjugado com os artigos 28, V, e 63, admite que receitas futuras, satisfeitos os requisitos normativos aplicáveis, repercutam no resultado atuarial sem integrarem o estoque patrimonial.

A questão voltou ao exame deste Tribunal nas Contas de 2023, julgadas regulares com ressalva por sentença do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo. A decisão retomou, com acerto, a objeção à classificação do valor presente do IRRF entre os ativos garantidores e determinou sua retirada. Ao mesmo tempo, reproduziu o entendimento de que semelhante receita, embora inadequada como acervo patrimonial, poderia, em tese, ser considerada no fluxo atuarial (TC-002.651/989/23 – DOE-TCESP de 25/02/2026).

Merece precisão apenas a consequência que se pretende extrair dessa exclusão. A retirada da rubrica não converte, por si só, o valor correspondente em déficit sujeito a equacionamento. Cumpre, antes, refazer a modelagem atuarial, atribuindo à receita o tratamento juridicamente admissível. Somente a insuficiência que subsistir após esse ajuste poderá ser havida como déficit atuarial sujeito às medidas de equacionamento cabíveis.

Adere-se, assim, no essencial, à compreensão firmada nas Contas de 2021 quanto à classificação. O valor presente das receitas futuras de IRRF não deve figurar entre os ativos garantidores sem demonstração específica e inequívoca de enquadramento nas hipóteses do artigo 51 da Regulamentação Geral dos RPPS. A conclusão não implica, todavia, desprezar o fluxo nem antecipar a existência de déficit em igual montante.

Dessarte, nas avaliações subsequentes, haverá a Autarquia de conferir ao IRRF o tratamento previsto na Portaria MTP n.º 1.467/2022, distinguindo os valores efetivamente arrecadados e os créditos já constituídos das parcelas futuras, estas consideradas, quando juridicamente admissível, nos fluxos atuariais e não como ativos garantidores por mera antecipação de seu valor presente.

Deverá, ainda, demonstrar periodicamente a compatibilidade do fluxo projetado com as obrigações presentes e futuras, a acumulação dos recursos necessários, a adequação do plano de custeio e a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, buscando, se necessário, orientação técnica junto aos órgãos competentes do Ministério da Previdência Social para elucidar o tratamento a ser adotado no cálculo atuarial e sua correspondente evidenciação no DRAA.

Somente depois dessa recomposição será possível afirmar, com rigor, se subsiste déficit atuarial e qual a sua extensão, adotando-se, quando cabíveis, as providências de equacionamento previstas nos artigos 55 a 57 da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Delimitado o tratamento atuarial da receita, sobressai controvérsia de ordem diversa, atinente à própria validade da lei que lhe deu destino específico. Nesse desiderato, não se há de ignorar que, em situações legislativas assemelhadas, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado já se pronunciou em sentido desfavorável.

No caso de Campinas, a ADI n.º 2272423-08.2021.8.26.0000 declarou inconstitucional a vinculação do IRRF ao fundo previdenciário. A questão alcançou o STF no ARE n.º 1.414.128/SP, em que se afastou a tese de que o produto do imposto retido pelo Município constituiria mera transferência constitucional imune à vedação do artigo 167, IV, da Constituição Federal (Acórdão da ADI publicado no DJE em 09/06/2022; decisão proferida no ARE posteriormente juntada aos autos, em 20/10/2023, já com trânsito em julgado).

É digno de nota que esse dado não tenha sido enfrentado nem pela SDG, nem no julgamento recursal das Contas de 2021. Embora o Agravo em Recurso Extraordinário já estivesse definitivamente julgado, a argumentação acolhida preferiu amparar-se em precedentes relativos à quota-parte municipal do ICMS, para concluir que o IRRF teria natureza de transferência constitucional. A distinção seria de somenos importância, não fosse o precedente omitido haver versado precisamente sobre o IRRF municipal e sobre a mesma vedação do artigo 167, IV, da Constituição Federal.

E o que ainda pudesse parecer diferença de conformação legislativa foi praticamente eliminado pelo precedente de São José dos Campos. Ali, na ADI n.º 2264938-15.2025.8.26.0000, norma de extraordinária proximidade com a de Ribeirão Preto determinava o aporte ao instituto previdenciário da totalidade do IRRF incidente sobre benefícios de aposentados e pensionistas, com destinação ao Plano Previdenciário. O Órgão Especial declarou-a inconstitucional, decisão que veio a adquirir estabilidade no respectivo processo (Acórdão publicado no DJEN em 10/12/2025 e com trânsito em julgado em 09/06/2026).

A independência entre o controle externo exercido por este Tribunal e o Poder Judiciário há de ser preservada, mas essa autonomia não é licença para cegueira institucional. Em matéria de constitucionalidade, menos ainda se concebe que esta Corte se comporte como se a realidade judiciária lhe fosse notícia estrangeira.

Decerto, as decisões do Tribunal de Justiça não retiram automaticamente do ordenamento a Lei Complementar n.º 3.099/2021, que não foi objeto daqueles processos. Revelam, porém, com eloquência bastante, a precariedade jurídica de uma solução semelhante.

É preciso, contudo, que cada coisa permaneça em seu lugar. Enquanto vigente e eficaz a disciplina municipal, compete ao IPM arrecadar, contabilizar e controlar os ingressos que lhe foram atribuídos, bem como confrontar sua realização com as premissas atuariais que deles se valeram. A dúvida sobre a constitucionalidade da fonte não autoriza a Autarquia a ignorá-la. A vigência da norma tampouco dispensa de demonstrar que a realidade continua a dar substância às projeções.

No caso, não se mostra necessário renovar a determinação expedida nas Contas de 2021 para que o IPM diligencie junto aos Poderes Executivo e Legislativo em busca da alteração da disciplina municipal. A providência então concebida não autorizava o incumprimento da lei enquanto vigente, mas apenas reclamava atuação institucional destinada à sua revisão. O quadro jurisprudencial posteriormente delineado recomenda, agora, solução institucional mais direta.

Impõe-se, assim, o encaminhamento de informações e das peças pertinentes à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, para exame da compatibilidade da vinculação instituída pela Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021 com o artigo 167, IV, da Constituição Federal e o artigo 176, IV, da Constituição Estadual, com adoção das providências que entender cabíveis.

A controvérsia não assume, por si, gravidade bastante para comprometer as Contas de 2024. Havia disciplina municipal vigente, manifestações técnicas federais favoráveis à consideração econômica e atuarial do fluxo, pronunciamento recursal desta Corte que afastou as determinações relacionadas à destinação legal do IRRF e arrecadação efetiva em patamar superior ao projetado. Não se divisam fraude, ocultação ou artifício destinado à fabricação de resultado, mas questão jurídica, contábil e atuarial sobre a qual se formou dissenso razoável.

Quanto à ocorrência fiscalizatória que tomou a relação consolidada de aproximadamente 1,32 segurado ativo por beneficiário como sinal crítico para a sustentabilidade do sistema, a advertência merece atenção, mas não se deixa converter, sem violência à lógica, em irregularidade imputável à Unidade Gestora.

O índice consolidado reúne duas massas de natureza diversa. Conforme destacado alhures, no Fundo em Repartição, fechado a novos ingressos ordinários, a razão já se situa em torno de 0,81 e tende naturalmente a diminuir com a redução dos servidores ativos e o crescimento dos benefícios. No Fundo em Capitalização, ao revés, a relação aproximada de 2,57 contribuintes em atividade por beneficiário revela quadro demográfico substancialmente mais favorável.

A média criticada serve como sinal de conjunto, mas encobre o que verdadeiramente importa à análise atuarial, a distinta maturidade das massas e o regime financeiro próprio de cada qual.

Além disso, aposentadorias e pensões decorrem do preenchimento de requisitos legais, ao passo que o provimento de cargos efetivos pertence aos órgãos empregadores. Ao IPM cabe acompanhar os efeitos dessa evolução sobre o fluxo contributivo, a concessão de benefícios, a duração do passivo e a necessidade de aportes, mantendo atualizado o diagnóstico e comunicando-o aos responsáveis pelas decisões de pessoal e financiamento.

Não se pode, portanto, converter a maturação demográfica em censura à gestão previdenciária.

Também não se divisa omissão quanto às providências reclamadas pela Emenda Constitucional n.º 103/2019. O Município promoveu a adequação do regime contributivo, mantendo a contribuição dos segurados em 14,00% e a patronal normal em 26,30%, patamar compatível com os limites gerais da Lei Federal n.º 9.717/1998 e da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Sobreveio, ademais, ampla reforma do plano de benefícios, especialmente por meio da Lei Complementar Municipal n.º 3.049/2020, editada em direta adaptação à Reforma da Previdência aprovada pelo Congresso Nacional, com revisão das regras de aposentadoria, pensão por morte, cálculo, reajustamento, direito adquirido e abono de permanência.

O quadro normativo revela, assim, que foram adotadas as providências centrais de adequação do RPPS à reforma constitucional, tanto no custeio normal quanto na disciplina dos benefícios.

A censura respeitante às atas do Comitê de Investimentos perde substância diante da própria legislação municipal. O artigo 5.º, II, do Decreto Municipal n.º 134/2016 [4] atribui ao secretário do colegiado a lavratura das atas e o artigo 7.º determina seu arquivamento.

No mais, a Defesa informa que as reuniões e decisões são reduzidas a termo e disponibilizadas no sítio institucional.

Não se confirma, pois, a omissão normativa apontada.

A questão das férias acumuladas merece apreciação temperada. A censura formulada pela Fiscalização não decorre propriamente da simples existência de mais de um período pendente, pois o artigo 139 da Lei Municipal n.º 3.181/1976 admite a acumulação, até o máximo de dois anos, quando presente imperiosa necessidade do serviço. O reparo incide, antes, sobre a persistência de saldos por sucessivos exercícios sem demonstração da situação excepcional apta a justificar sua postergação.

Sob esse aspecto, o retrato de 2024 revela evolução favorável. A documentação apresentada indica redução progressiva do estoque e informa que, ao encerramento do exercício, nenhum servidor ultrapassava o limite temporal previsto na legislação municipal, o que evidencia providências concretas de regularização e recomenda que se afaste censura de maior gravidade (evento 11.34).

Impõe-se, todavia, cautela de natureza administrativa. A excepcional necessidade do serviço não se presume da simples conveniência da repartição, nem pode converter-se, pela repetição, em justificativa permanente para o adiamento do descanso. A permanência de períodos não gozados reclama, por isso, acompanhamento administrativo e, quando decorrer de necessidade do serviço, motivação concreta que lhe dê suporte.

O IPM deverá, por conseguinte, manter controle permanente dos períodos de férias de seus servidores, de modo a evitar acumulações prolongadas, promover sua oportuna fruição e, quando o adiamento decorrer de necessidade do serviço, fazer constar dos assentamentos funcionais a motivação concreta que o justifique, em observância ao artigo 139 da Lei Municipal n.º 3.181/1976.

Ante o exposto, e o mais que dos autos consta, nos termos do artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE REGULAR COM RESSALVA O BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS MUNICIPIÁRIOS DE RIBEIRÃO PRETO – IPM, com fundamento no artigo 33, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

Nos termos e pelos fundamentos expendidos ao longo deste julgamento, DETERMINA-SE à Origem que:

a) aperfeiçoe o cronograma de encerramento contábil e atuarial, promovendo a necessária articulação entre a atualização da base cadastral, a elaboração da avaliação atuarial e a escrituração das provisões matemáticas, de sorte que as demonstrações anuais reflitam a avaliação posicionada em 31 de dezembro do próprio exercício, nos termos do artigo 26, VI, da Portaria MTP n.º 1.467/2022;

b) nas avaliações atuariais subsequentes, confira às receitas provenientes do IRRF o tratamento previsto nos artigos 28, V, 50, § 3.º, 51 e 63, especialmente seu § 2.º, da Portaria MTP n.º 1.467/2022, distinguindo os valores efetivamente arrecadados e os créditos já constituídos das receitas futuras, estas consideradas, quando juridicamente admissível, nos fluxos atuariais e não entre os ativos garantidores por mera antecipação de seu valor presente, bem assim demonstre periodicamente a compatibilidade do fluxo projetado com as obrigações presentes e futuras, a acumulação dos recursos necessários, a adequação do plano de custeio e a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, buscando, se necessário, orientação técnica junto aos órgãos competentes do Ministério da Previdência Social quanto ao tratamento a ser adotado no cálculo atuarial e à correspondente evidenciação no DRAA;

c) mantenha controle permanente dos períodos de férias de seus servidores, de modo a evitar acumulações prolongadas, promover sua oportuna fruição e, quando o adiamento decorrer de necessidade do serviço, faça constar dos assentamentos funcionais a motivação concreta que o justifique, em observância ao artigo 139 da Lei Municipal n.º 3.181/1976.

Após o trânsito em julgado, ENCAMINHE-SE CÓPIA DESTA DECISÃO à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, para conhecimento e exame da compatibilidade da vinculação instituída pela Lei Complementar Municipal n.º 3.099/2021 com o artigo 167, IV, da Constituição Federal e o artigo 176, IV, da Constituição Estadual, para adoção das providências que entender cabíveis.

QUITAM-SE as responsáveis, Sr.ªs Maria Regina Ricardo e Maria Gabriela de Almeida Dias, nos termos do artigo 35 da Lei Orgânica deste Tribunal.

Esta sentença não alcança os atos pendentes de apreciação por esta Corte, ainda que relacionados com o período fiscalizado.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado, encaminhe cópia desta sentença à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, para conhecimento e adoção das providências que entender cabíveis.

2. Em seguida, ao arquivo.

 

 

 

GCSASW, em 9 de Setembro de 2026.

 

 

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04

1 No entendimento da Unidade de Instrução, não foram atendidas as recomendações dimanadas do julgamento das Contas Anuais de 2020 (TC – 004.557/989/20 – DOESP: 09/04/2022/TJ: 06/05/2022), voltadas à previsão legal de registro em ata das deliberações do Comitê de Investimentos e ao atingimento da meta atuarial com as aplicações financeiras.