TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: LICITAÇÃO E CONTRATO. ADAPTAÇÃO DE AUDITÓRIO MUNICIPAL. CONVÊNIO ESTADUAL. CONTA DE REPASSES ENCERRADA ANTES DA CONTRATAÇÃO. DEFICIÊNCIA NA REVALIDAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE FINANCIAMENTO. ORDEM DE INÍCIO DOS SERVIÇOS PREMATURA. SUSPENSÃO ANTERIOR AO INÍCIO DA OBRA. AUSÊNCIA DE EXECUÇÃO E PAGAMENTOS. EMPENHO ANULADO. REGULARIDADE COM RESSALVAS. ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL EXAURIDO. CONHECIMENTO. EXTINÇÃO CONTRATUAL A SER EXAMINADA EM AUTOS PRÓPRIOS. RECOMENDAÇÕES.

1. R E L A T Ó R I O

1.1 Cuidam os autos, em julgamento conjunto, da Concorrência Eletrônica nº 06/2024 (Edital nº 39/2024) e do Contrato nº 178/2024, celebrado em 24/10/2024 entre a Prefeitura Municipal de Itu e a empresa Teto Construtora S.A., no valor de R$ 3.150.000,00, tendo por objeto a adaptação do auditório municipal para teatro e sala de espetáculos, situado na Avenida Itu 400 Anos, nº 111, Bairro Itu Novo Centro, em Itu/SP (TC-009216.989.25-1), bem como do acompanhamento da respectiva execução contratual (TC-009382.989.25-9). A contratação submete-se à Lei federal nº 14.133/2021, conforme o preâmbulo do edital.

Adotou-se o modo de disputa aberto, o regime de empreitada por preço global e o critério de julgamento de menor preço. O certame foi adjudicado e homologado em 03/10/2024 pela Secretária Municipal de Turismo Interina. Não houve impugnações, recursos, ou procedimentos de exame prévio do edital.

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1.2 — TC-009216.989.25-1: licitação e contrato

A Fiscalização da UR-09 (evento 30.4) examinou a licitação e o contrato sob a regência da Lei nº 14.133/2021.

Quanto à definição do objeto, considerou adequados o estudo técnico preliminar e o termo de referência. Registrou a inexistência de plano de contratações anual, ressaltando sua utilidade à luz do Comunicado SDG nº 12/2023.

Constatou a publicidade no PNCP e a publicação do extrato do edital em 15/04/2024, observados os prazos legais. Não pôde confirmar a divulgação adicional no sítio eletrônico municipal, pois a página consultada estava indisponível.

Reputou regulares as exigências de habilitação e as condições de vistoria. Participaram cinco proponentes, com inabilitação da VIVA Construções e Serviços Ltda. por deficiências na comprovação da capacidade técnica, sem recurso.

Em matéria de preço, apurou orçamento estimado de R$ 3.724.093,80, elaborado com tabelas oficiais e data-base de 05/12/2023, e concluiu pela compatibilidade do preço contratado com o mercado. Anotou não haver notícia de ART/RRT relativa ao orçamento, sem incluir essa questão entre os apontamentos conclusivos.

Examinando o contrato, considerou presentes as cláusulas essenciais e regulares a garantia por fiança bancária e a publicidade. As sanções registradas contra a contratada não impediam a contratação, segundo a Súmula nº 51 desta Corte, embora sua pluralidade recomendasse cautela em eventual retomada.

No item B.1, consignou que o contrato e a Ordem de Início dos Serviços foram assinados em 24/10/2024, com início previsto para 07/11/2024. Antes dessa data, a Origem comunicou a suspensão por prazo indeterminado, em 05/11/2024, invocando ajustes financeiros e de logística interna. A Fiscalização ressaltou que o custeio dependia de repasse estadual específico, até então não recebido.

Na conclusão, a Fiscalização reputou comprometidos o procedimento licitatório e o contrato pelo seguinte apontamento:

a) Desacertos no planejamento para a seleção e execução do objeto contratual (item B.1.).

Pelo despacho de evento 33.1, de 15/07/2025, o então Relator, Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, assinou aos interessados o prazo de 15 dias úteis para apresentação de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar estadual nº 709/93.

O Sr. Guilherme dos Reis Gazzola, ex-Prefeito, apresentou justificativas (evento 63.1). Em preliminar, pugnou pela exclusão de sua responsabilidade, sustentando que não subscreveu o edital — atribuído à Secretária Municipal de Turismo Interina — nem o contrato, firmado pelo Sr. César Benedito Calixto. No mérito, aduziu inexistir falha de planejamento: o Município iniciou os trâmites da contratação ainda em 2023, com estudo técnico preliminar e planilha orçamentária datada de 06/12/2023, seguindo-se parecer jurídico e edital de 12/04/2024, ao passo que a conta corrente destinada aos repasses estaduais somente foi encerrada em 29/05/2024, por inatividade, ou seja, após o lançamento do certame. Argumentou que a impossibilidade de execução decorreu de erro sistêmico alheio à vontade municipal, atribuído ao ente estadual e à instituição financeira, e que o próprio encerramento por inatividade demonstraria higidez administrativa, pois os recursos não foram movimentados antes da conclusão da licitação. Requereu o acolhimento da preliminar e o julgamento regular da licitação, do contrato e do acompanhamento da execução, com eventual manutenção do apontamento no campo das recomendações ou advertências.

A Origem apresentou justificativa em atenção ao despacho de evento 46.1 (eventos 94.1 e 94.2). Na petição de encaminhamento, de 05/09/2025, o Prefeito, Sr. Herculano Castilho Passos Junior, informou que os trâmites para a rescisão contratual se encontravam em andamento e que a documentação pertinente seria oportunamente juntada aos autos.

A justificativa propriamente dita (evento 94.2), datada de 25/08/2025 e subscrita conjuntamente pelos Secretários Municipais de Turismo, Sra. Stephanie Steiner, de Obras e Engenharia, Sr. Thiago Maia Pereira, e de Cultura, Sr. Marcello Airoldi, esclareceu que o custeio provinha do Convênio DADETUR nº 155/2023, que tem por objeto a “Adaptação do Auditório Municipal para Teatro e Sala de Espetáculos”, e que, concluído o processo licitatório vinculado, a obra não teve execução iniciada, sobrevindo a suspensão dos serviços. Sustentou que todo o procedimento transcorreu em 2024, ano de eleições municipais, quando a legislação impôs restrições administrativas que afetaram o andamento de múltiplos processos internos, inclusive os vinculados a novas licitações, e que a transição de governo, iniciada após o resultado da eleição e concluída com a posse da nova gestão, demandou tempo para a reorganização administrativa, período dedicado à análise, à reestruturação e à avaliação da viabilidade dos projetos em andamento.

No plano técnico, ponderaram que a reforma não converteria o auditório em teatro pleno e que a adaptação comprometeria o único espaço de médio porte da rede municipal de ensino, intensamente utilizado. Diante das alterações acústicas e estruturais necessárias, recomendaram preservar sua destinação educacional e construir outro local para o Teatro Municipal.

Após o encaminhamento à Presidência para redistribuição, nos termos da Resolução nº 12/2025 (evento 102.1), os autos foram atribuídos a este Gabinete. O despacho de evento 110.1 concedeu prazo comum de 10 dias úteis à Origem, à contratada e aos responsáveis nominados, determinando sua notificação pormenorizada.

Em atenção ao despacho de evento 123.1, a Origem juntou aos autos, em 03/11/2025, a documentação referente à rescisão unilateral do contrato (eventos 143.1 e 143.2). Dela se extrai a seguinte sequência: em 11/09/2025, a Secretaria Municipal de Obras e Engenharia, por meio do gestor do contrato, notificou a contratada acerca da extinção contratual, com fundamento no artigo 137, inciso VIII, da Lei nº 14.133/2021, propondo, por cautela, a extinção consensual e intimando-a a apresentar defesa administrativa no prazo de cinco dias úteis; registro de ausência de resposta; em 23/09/2025, pelo Ofício SMT nº 437/2025, a Secretária Municipal de Turismo solicitou a extinção unilateral, ao argumento de que a obra recai sobre auditório de uso constante da Secretaria Municipal da Educação, sendo a adaptação desinteressante; parecer jurídico e autorização de 10/10/2025; e Termo de Extinção Unilateral de 13/10/2025, publicado no Município em 29/10/2025 e no Estado em 30/10/2025.

O mesmo conjunto documental contém a publicação, em 15/09/2025, da rescisão do Convênio DADETUR nº 155/2023. Celebrado em 21/12/2023, o convênio foi rescindido em 10/09/2025, com referência a descumprimento de obrigações municipais previstas na Cláusula terceira, II.

Sobrevieram, ainda, as manifestações do fiscal e do gestor do ajuste. O fiscal Cristiano Rogério Spinoso (evento 157.1) afirmou que não participou do projeto, do planejamento ou das decisões e confirmou a ausência de execução. O gestor Rodrigo Guitti Moraes (evento 157.2) reconheceu ter elaborado o projeto executivo, mas negou participação na deliberação sobre a necessidade da obra. Ambos destacaram os impactos da intervenção sobre as atividades educacionais e a opção pela preservação do auditório.

Registro que não constam, entre os elementos apresentados, justificativas do Sr. César Benedito Calixto, da Sra. Michelle da Silva Campanha e da contratada Teto Construtora S.A., por seu representante legal.

O Ministério Público de Contas teve vista dos autos e não se manifestou (evento 181.1).

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1.3 — TC-009382.989.25-9: Acompanhamento da Execução Contratual

No primeiro relatório de acompanhamento (evento 20.5, de 15/07/2025), relativo à visita nº 1, realizada em 01/07/2025, a Fiscalização identificou como gestor do contrato o Sr. Rodrigo Guitti Moraes e como fiscal o Sr. Cristiano Rogério Spinoso, e consignou que, após a emissão da Ordem de Início dos Serviços e antes do início da obra, a vigência foi suspensa por decisão da contratante, por prazo indeterminado. Registrou que não ocorreram intervenções por parte da contratada, tampouco medições, liquidações ou pagamentos, anulando-se o empenho nº 6989/2024, no montante de R$ 3.150.000,00, e que a conta corrente utilizada para o recebimento dos repasses do Governo Estadual foi encerrada pelo Banco em 29/05/2024, em virtude de inatividade por mais de 180 dias. A inspeção in loco, documentada por relatório fotográfico, confirmou que o objeto contratual sequer foi iniciado. Concluiu, na medida da amostragem, pela irregularidade da execução contratual naquela fase, por falha de planejamento dos serviços e correspondentes gastos, em prejuízo do artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000.

No segundo relatório (evento 67.4, de 16/01/2026), relativo à visita nº 2, realizada em 15/01/2026, a Fiscalização constatou a rescisão unilateral do contrato pela Prefeitura Municipal de Itu, ocorrida em 13/10/2025, anotando encontrar-se pendente de envio e autuação nos termos das Instruções nº 01/2024. Confirmou a ausência de execução e pagamentos, e a anulação do empenho, e concluiu que “não foram constatadas irregularidades na medida em que não houve execução do objeto contratado”, destacando o exaurimento do acompanhamento.

É o relatório.

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2. D E C I D O

2.1 Examino conjuntamente a Concorrência Eletrônica nº 06/2024, o Contrato nº 178/2024 e o acompanhamento de sua execução, regidos pela Lei federal nº 14.133/2021. Os autos tramitam neste Gabinete por força da redistribuição operada nos termos das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, conforme despacho de evento 102.1 do processo principal.

2.2 Em sede de preliminar, pondero que o artigo 1°, da Lei Municipal n° 1.967/2018[1] não pode ser arvorado para eximir a responsabilização do Sr. Prefeito Municipal de plano, uma vez que a outorga de descentralização administrativa não funciona na capacidade que é pretendida. A matéria não é nova neste Gabinete. Ao relatar o TC-24140.989.21, enfrentei preliminar de idêntico teor, que então rechacei, em sentença publicada no Diário Oficial do Estado de 09/04/2022, nos seguintes termos:

“2.2 De proêmio consigno que a descentralização administrativa, mesmo que autorizada por lei, não expurga do processo de responsabilização a pessoa do delegante. Ele se utiliza de servidores da estrutura do poder a quem também incumbe a realização de tarefas, compartilhando com os delegatários a divisão do múnus na condução da máquina administrativa.

Não há se confundir a delegação de competência com a delegação de responsabilidades. Os atos praticados no âmbito do Poder Executivo têm como responsável o Prefeito Municipal, quer seja pelo desempenho de funções privativas e indelegáveis, quer pelo dever de direção, supervisão e até mesmo na escolha da pessoa sobre quem recairá a delegação.

Nesta hipótese não há a exclusão da responsabilidade do delegante pelos atos praticados por aqueles a quem atribuiu poderes-deveres. Este é o escólio do Prof. José dos Santos Carvalho Filho:

“Em algumas circunstâncias, pode a norma autorizar que um agente transfira a outro, normalmente de plano hierárquico inferior, funções que originariamente lhe são atribuídas. É o fenômeno da delegação de competência. [...]

Observa-se, todavia, que o ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade delegada, conforme bem assinala MARCELO CAETANO.”

Esta Corte, ainda sem um posicionamento uníssono, tem admitido, em alguns casos, o afastamento de eventuais sanções pecuniárias naquelas hipóteses nas quais é firmada a delegação, como a reproduzida pela defesa.

No entanto, com fundamento na doutrina administrativa, há também decisões em sentido contrário, ex vi, dentre outras, o disposto nos TCs-41655/026/11, no qual o Plenário desta Corte manteve a responsabilidade do alcaide pelos atos praticados. Neste mesmo sentido, ainda, os TCs-16598/989/20 (1ª Câmara, sessão de 03/11/2020); 16011/989/20 (1ª Câmara, sessão de 17/11/2020); 32514/026/11 (embargos de declaração em decisão do E. Plenário – sessão de 14/09/2016 – que confirmou a decisão exarada pela 2ª Câmara, mantendo a responsabilidade do delegante).

Todavia, em qualquer das hipóteses, nenhuma das correntes adotadas exonera o delegante da responsabilidade administrativa pelos atos praticados, sendo que a mais branda apenas o afasta dos eventuais efeitos pecuniários sancionatórios quando, além da delegação, não tiver firmado nenhum dos atos do procedimento examinado.

Legítimo, pois, o seu chamamento aos autos para responder pelos atos ora examinados. [...]” (gn)

Indefiro, pois, o pedido de exclusão de responsabilidade suscitado.

2.3 No mérito, a Fiscalização manteve um único apontamento — desacertos no planejamento para a seleção e execução do objeto contratual, remetido ao item B.1 do relatório, relativo à suspensão da vigência contratual.

O ponto controvertido diz respeito à suspensão do contrato em tela (evento 30.2), ocorrida em 05/11/2024, após a contratação e emissão da ordem de serviços, mas antes da data prevista para o início dos trabalhos (07/11/2024).

Para suspender os serviços, a Prefeitura invocou a necessidade de ‘ajustes financeiros e de logística interna’. A Fiscalização, contudo, verificou que o pagamento da obra dependia de recursos estaduais que não haviam sido recebidos. Esses recursos, conforme esclareceu a Origem no evento 94.2, provinham do Convênio DADETUR nº 155/2023, celebrado entre o Estado e o Município em 21/12/2023, especificamente para a adaptação do auditório municipal em teatro e sala de espetáculos. A própria cláusula 3.1 do contrato vinculava os pagamentos ao desembolso estadual.

Além da ausência dos repasses, constatou-se que a conta bancária destinada a recebê-los havia sido encerrada pelo banco em 29/05/2024, por inatividade superior a 180 dias. O encerramento deu-se após a publicação do edital, porém quase cinco meses antes da assinatura do contrato. A explicação genérica sobre ajustes financeiros não esclarecia, portanto, por que o Município havia contratado e autorizado o início de uma obra sem antes resolver ou verificar essa pendência. Nesse contexto, a Fiscalização apontou desacertos no planejamento da contratação e de sua execução.

A obra não foi retomada. Em 2025, a nova gestão reavaliou a conveniência de transformar o auditório em teatro. Também naquele ano, em 10/09/2025, o Estado rescindiu o convênio (evento 143.2, fls. 5), atribuindo a medida ao descumprimento de obrigações do Município — circunstância que registro como elemento corroborativo, por não haver integrado o apontamento nem o contraditório travado nestes autos. Posteriormente, a Prefeitura formalizou a extinção unilateral do contrato em 13/10/2025 (evento 143.2, fls. 27). O termo invocou razões de interesse público, relacionadas à preservação do uso educacional do auditório e à rescisão do convênio estadual (evento 143.2).

Pois bem.

O ex-Prefeito atribuiu as dificuldades de execução ao ente estadual e à instituição bancária, enquanto a atual Administração invocou o calendário eleitoral, a transição de governo e a reavaliação do projeto, concluindo que a adaptação prejudicaria o uso educacional do auditório, sem transformá-lo em teatro pleno. O gestor e o fiscal reiteraram esses impactos.

Essas explicações não afastam a falha anterior à contratação. Como a conta já estava encerrada, cabia ao Município verificar as condições de recebimento do repasse e sua compatibilidade com o cronograma antes de contratar e autorizar os serviços.

Não colhem, de outra parte, as escusas fundadas no calendário eleitoral e na transição de governo: as restrições próprias do ano eleitoral não impediram a homologação do certame, a assinatura do contrato e a emissão da ordem de início dos serviços, e a transição para a nova gestão é posterior a todos esses atos.

A deficiência, contudo, comporta ressalva. A Fiscalização avaliou favoravelmente a definição do objeto, a publicidade e a competitividade — cinco proponentes acorreram ao chamamento, com uma única inabilitação não impugnada —, e o preço contratado mostrou-se compatível com o mercado. Isso permite localizar a falha na atualização das condições de financiamento e na autorização prematura do início dos serviços.

Pesa em favor da Origem, ainda, a suspensão anterior ao início previsto dos serviços. As inspeções confirmaram a inexistência de execução, medições e pagamentos, com anulação integral do empenho de R$ 3.150.000,00. A ausência de dano, somada aos demais elementos e à providência preventiva adotada, conduz à regularidade com ressalvas.

A reavaliação superveniente do uso do auditório serve de advertência prospectiva, recomendando maior articulação prévia com as unidades que ocupam o imóvel, no que enseja a recomendação adiante formulada.

A regularidade do termo de rescisão contratual será apreciada em autos próprios.

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, o objeto está exaurido: nada foi executado, medido, liquidado ou pago, o empenho foi integralmente anulado e o contrato, extinto. Impõe-se, portanto, o simples conhecimento.

2.4 Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 06/2024 e o Contrato nº 178/2024, albergados no TC-009216.989.25-1, em razão da deficiência de planejamento acima delineada.

TOMO CONHECIMENTO da execução contratual objeto do TC-009382.989.25-9.

RECOMENDO à Origem que:

a) atente para a relevância do plano de contratações anual, valioso subsídio à elaboração das peças orçamentárias, nos termos do artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021;

b) em futuros atos da espécie:

(i) disponibilize o edital e seus anexos em sítio eletrônico oficial, na forma facultada pelo artigo 54, § 2º, da mesma Lei;

(ii) confirme documentalmente a efetiva disponibilidade dos recursos, especialmente os oriundos de convênio ou de repasse de outro ente federativo, imediatamente antes da homologação e da assinatura do ajuste, emitindo a ordem de início dos serviços somente quando assegurada a cobertura financeira do cronograma; e

(iii) promova, na fase preparatória, a articulação formal com as unidades administrativas que utilizam o bem objeto da intervenção, registrando no estudo técnico preliminar a compatibilização entre a obra pretendida e a destinação em curso.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, por fim, nos termos da Resolução nº 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 10 de setembro de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 06/2024 e o Contrato nº 178/2024, albergados no TC-009216.989.25-1, em razão da deficiência de planejamento acima delineada. TOMO CONHECIMENTO da execução contratual objeto do TC-009382.989.25-9. RECOMENDO à Origem que: a) atente para a relevância do plano de contratações anual, valioso subsídio à elaboração das peças orçamentárias, nos termos do artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021; b) em futuros atos da espécie: (i) disponibilize o edital e seus anexos em sítio eletrônico oficial, na forma facultada pelo artigo 54, § 2º, da mesma Lei; (ii) confirme documentalmente a efetiva disponibilidade dos recursos, especialmente os oriundos de convênio ou de repasse de outro ente federativo, imediatamente antes da homologação e da assinatura do ajuste, emitindo a ordem de início dos serviços somente quando assegurada a cobertura financeira do cronograma; e (iii) promova, na fase preparatória, a articulação formal com as unidades administrativas que utilizam o bem objeto da intervenção, registrando no estudo técnico preliminar a compatibilização entre a obra pretendida e a destinação em curso. Excetuam-se os atos pendentes de apreciação ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas. Registro, por fim, nos termos da Resolução nº 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento. Publique-se.