TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da análise dos processos relativos à parceria entre o Município de Osasco e o Instituto Morgan de Educação, Saúde e Esportes, abrangendo o chamamento público nº 003/2018, o termo de colaboração nº 005/2019, o apostilamento nº 12/2019, o aditamento nº  053/2020, o apostilamento nº14/2020 e o Apostilamento nº 24/2020.

Outros Aditivos, Apostilamentos e Prestações de Contas serão tratados nos seguintes TC’s:

• eTC – 14390.98921 – Prestação de Contas 2019;
• eTC - 12110.989.22 - Termo aditivo nº 069/2021;
• eTC - 12114.989.22 - Termo aditivo nº 058/2022;
• eTC – 11974.989.23 - Termo Aditivo nº 90/2023;
• eTC – 15425.989.23 – Prestação de Contas 2023;
• eTC – 15561.989.23 – Prestação de Contas 2022;
• eTC – 15982.989.23 – Prestação de Contas 2021;
• eTC – 19717.989.23 – Prestação de Contas 2020;
• eTC – 7041.989.25 – Prestação de Contas 2024;
• eTC – 9602.989.25 - Termo Aditivo nº 068/2024;
• eTC – 9639.98925 - Termo Aditivo nº 228/2024;
• eTC – 15679.989.26 – Prestação de Contas 2025.

O eTC-6178.989.21-6 trata do Termo de Colaboração nº 005/2019 e do Chamamento Público nº 003/2018.

O objeto é a execução de atividades voltadas à finalidades de relevância pública e social, contemplando ações direcionadas à promoção da cultura, esportes, lazer, inclusão social ou similares, visando o pleno gerenciamento, bem como o funcionamento e o estímulo ao uso e ocupação do(s) equipamento(s) público(s) pela comunidade, preferencialmente local, com práticas esportivas, culturais e de lazer, mediante a celebração de atividade de natureza não continuada, em regime de mútua cooperação com a Municipalidade de Osasco, sendo esta a gestora da política pública e orientadora dos programas ou planos setoriais das áreas no CEU CAMILA DA SILVA ROSSAFA. O valor inicial da parceria foi de R$ 2.137.523,84

A fiscalização entendeu que apontamentos de irregularidades, a seguir listados, comprometem o Termo de Colaboração examinado e o Chamamento Público que o antecedeu (eventos 28.11 a 28.13):

a) Descumprimento do princípio da isonomia do processo, quanto à análise técnica e atribuição de pontuação às propostas encaminhadas, em virtude da adoção de critérios distintos para a mesma falha nos Planos de Trabalho tanto da Associação Camila em Defesa e Valorização da Vida quanto do Instituto Morgan de Educação, Saúde e Esportes em relação aos itens classificados como bens permanentes a ser adquiridos, qual seja, ausência de elementos indicativos da mensuração da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, para cada item, indo de encontro ao estabelecido pelo item 10.5.7.1 do Chamamento Público, bem como ao §1°, Art. 19 do Decreto Municipal 11.384/2016;

b) Descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% (dez por cento) para as despesas de capital e 90% (noventa por cento) para as despesas de custeio, pois a distribuição das naturezas de despesas da Proposta de Trabalho encaminhada pela OSC vencedora corresponde a 6,22% para despesas de capital, e 93,78% para despesas de custeio;

c) Ausência de cláusula que defina a titularidade dos bens e direitos remanescentes na data da conclusão ou extinção da parceria e que, em razão de sua execução, venham a ser adquiridos, produzidos ou transformados com recursos repassados pela administração pública, contrariando o inciso X, art. 42 da Lei Federal n° 13.019/2014, bem como inciso XI, art. 46 do Decreto Municipal n° 11.384/2016;

d) Ausência de cláusula que estipule prazo mínimo de antecedência, maior de 60 (sessenta) dias, para publicidade da intenção dos partícipes em rescindirem o instrumento, a qualquer tempo, com as respectivas condições, sanções e delimitações claras de responsabilidades, ao contrário do previsto pelo Inciso XX, Art. 46, do Decreto Municipal n° 11.384/2016 e Inciso XVI, Art. 42, da Lei Federal n° 13.019/2014;

e) Alteração do Plano de Trabalho apenas 02 (dois) meses após a assinatura do Termo de Colaboração, por meio do Termo de Apostilamento n° 006/2019, modificando a composição do quadro de pessoal, de forma a não conter, pelo menos, todos os cargos estabelecidos pelo Termo de Referência, contrariando o previsto inicialmente pelo Edital de Chamamento Público n° 003/2018;

f) Os demonstrativos de custos apresentados não demonstram a realização de estudo técnico do órgão concessor que tenha considerado a realidade da população local a fim de sustentar as metas de atendimento/atendidos, as metas de ocupação ou a quantidade de eventos necessários, bem como o número mínimo de funcionários a ser contratado, ou até mesmo outro levantamento municipal que venha a justificar o valor global definido para a parceria, indo de encontro ao inciso XIV, do art. 165 das Instruções 02/2016, com a redação atualizada pela Resolução 03/2017, vigentes à época, sendo que o valor global da parceria foi baseado em uma média aritmética simples de cotações feitas previamente à abertura do Edital.

O eTC-7621.989.21-9 refere-se ao Termo de Apostilamento nº 012/2019, que teve por finalidade o remanejamento de valores de custeio na nova proposta do Plano de Trabalho a partir de 01/10/2019.

A fiscalização entendeu que as falhas a seguir listadas comprometem o Termo de Apostilamento n° 012/2019 (eventos 21.3 a 21.5):

a) Diante do plano de trabalho da entidade e diante da declaração da pasta responsável, não fica claro quais as alterações implementadas pelo apostilamento em questão, pois enquanto aquele documento evidencia que há aumento do valor global da parceria em R$ 89.851,53, contrariando o art. 66, do Decreto Municipal n° 11.384/2016, e item 3.2 do Termo de Colaboração, a declaração demonstra que não houve adequação à proporção de 90% para as despesas correntes e 10% para as de capital, descumprindo o item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público e a decisão judicial da qual se extrai que compete à Municipalidade a observância fiel e escrupulosa do previsto no edital;

b) Ausência de elementos indicativos da mensuração da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, indo de encontro ao estabelecido pelo item 10.5.7.1 do Chamamento Público, bem como ao §1°, Art. 19 do Decreto Municipal 11.384/2016.

O eTC-7626.989.21-4 analisa o Termo de Aditamento nº 053/2020, que prorrogou a vigência do ajuste por 12 meses (a partir de 13/04/2020), substituiu o gestor da parceria e alterou o valor anual repassado para R$ 2.922.267,61 – assinado em 22.04.2020) . Com esse aditivo, a vigência do ajuste passou para 12.04.2021. Analisa também os Apostilamentos n° 014/2020 (readequação do Plano de Trabalho – assinado em 31.08.2020) e 024/2020 (readequação do Plano de Trabalho – assinado em 01.11.2020).

A fiscalização entendeu que o apontamento abaixo poderia ser objeto de recomendação (eventos 18.5 a 18.7):

a) A nota de empenho contém, em seu histórico, referência ao Termo de Colaboração n° 003/2019 – Céu das Artes Yolanda Aparecida Ribeiro, contrariando o princípio da transparência da administração pública, e prejudicando rastreabilidade das informações divulgadas.

E entendeu que as falhas a seguir comprometem Termo Aditivo n° 053/2020 e os Apostilamentos nº 014 (alteração das rubricas orçamentárias para aquisição de equipamentos para estúdio) e 024/2020 (reprogramação das despesas):

a) Descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% para as despesas de capital e 90% para as despesas de custeio, pois a distribuição das naturezas de despesas da Proposta de Trabalho encaminhada pela OSC corresponde a 2,5% e 97,5%, respectivamente;

b) Os Planos de Trabalho relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, propostos em virtude das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, não possuem nenhuma adaptação nas metas e ações a serem desenvolvidas, ou até mesmo nos indicadores e nos meios de verificação dos resultados, a fim de balizar a execução e monitoramento da parceria, contrariando os incisos XI, XII, XIV e XV do art. 19 do Decreto Municipal n° 11.384/2016;

c) Ausência de elementos indicativos da mensuração da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, tanto para o Plano de Trabalho referente ao Termo de Aditamento n° 053/2020 quanto para os relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, indo de encontro ao estabelecido pelo item 10.5.7.1 do Chamamento Público, bem como ao §1°, Art. 19 do Decreto Municipal 11.384/2016.

Andamento Processual

O trâmite dos processos seguiu a cronologia de eventos abaixo:

- TC-6178.989.21-6: A fiscalização emitiu relatório inicial (eventos 28.11 a 28.13), seguido de notificação das partes via DOE em 11/06/2021 (evento 39.1). A Prefeitura apresentou justificativas (eventos 52.1 a 52.16) e a entidade solicitou prorrogação de prazo (evento 55.1), apresentando suas defesas no evento 60.1. Em 13/07/2021, houve autorização da prorrogação de prazo evento (evento 61.1), e após novo pedido da PM (evento 77.1), nova autorização em 14/08/2023 (evento 87.1). A ATJ manifestou-se nos eventos 105.1 a 105.3, propondo nova assinatura de prazo. Seguiu-se manifestação do MPC (evento 110.1) e nova notificação em 20/06/2024 (evento 122.1). Foram autorizadas novas prorrogações de prazo nos DOE’s de 22.07.2024 e 23.08.2024 (eventos 140.1 e 151.1), culminando em justificativas da prefeitura (evento 145.1) e justificativas da entidade (157.1). Houve manifestação da DIPE (190.1 e 190.2) e do MPC (194.1)

- TC-7621.989.21-9: Relatório de fiscalização registrado no evento 21.3, justificativas da Prefeitura no evento 42.1 e da entidade no evento 50.1

- TC-7626.989.21-4: Relatório de fiscalização nos eventos 18.5 a 18.7, justificativas da Prefeitura no evento 39.1 e da entidade no evento 47.1.

Argumentações das defesas

eTC-006178.989.21-6 (Termo de Colaboração nº 005/2019)

Quanto ao descumprimento do princípio da isonomia do processo e falta de cotações para bens permanentes, a Prefeitura, no evento 52.1, sustentou que não houve quebra de isonomia, pois o Instituto Morgan obteve pontuação máxima ao indicar locais de pesquisa e demonstrar documentalmente os valores. Argumentou que eventual redução de pontos da vencedora por falta de cotações afetaria ainda mais a concorrente (Associação Camila), cujo trabalho documental foi considerado "raso" por indicar apenas links de sites de compras. Mencionou também que a atribuição de nota zero a ambas as propostas sob o mesmo critério implicaria a indesejada anulação ou fracasso do chamamento público. A Prefeitura reiterou, no evento 145.1, que a escolha visou a proposta mais vantajosa.

A entidade, no evento 60.1 admitiu um "lapso" na juntada de três orçamentos apenas para materiais permanentes, mas ressaltou que para todos os demais itens apresentou no mínimo três cotações. Alegou que esse pequeno deslize geraria, no máximo, uma perda decimal de pontos, sem possuir o condão de alterar o resultado final da classificação, e ressaltou que possui um regulamento próprio de compras que prima pela economicidade e isonomia.

Sobre o descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% (dez por cento) para as despesas de capital e 90% (noventa por cento) para as despesas de custeio, a Prefeitura Municipal de Osasco defendeu que a proporção fixada no item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento representa uma "mera proporcionalidade estimada" e não um limitador rígido ou proibitivo. Argumentou que, com o equipamento público já em plena atividade, as despesas de maior relevância prática tornaram-se as de custeio. Concluiu que seria demasiado exigente cobrar a exatidão matemática dessas frações e que o foco deve ser a busca pela vantajosidade e eficiência para a municipalidade.

O Instituto Morgan afirmou que elaborou sua Proposta de Trabalho em observância aos princípios da boa-fé, razoabilidade e finalidade pública, visando otimizar a prestação dos serviços. Sustentou que os percentuais finais alcançados (93,78% para despesas de custeio e 6,22% para capital) atenderam de forma satisfatória ao espírito do chamamento e que a rejeição da proposta por esse quesito seria uma medida desarrazoada que desconsideraria a eficiência administrativa.

Referente à ausência de cláusula que defina a titularidade dos bens e direitos remanescentes na data da conclusão ou extinção da parceria, e referente à ausência de cláusula que estipule prazo mínimo de antecedência, maior de 60 (sessenta) dias, para publicidade da intenção dos partícipes em rescindirem o instrumento, a Prefeitura argumentou que, muito embora as referidas cláusulas não tenham sido inseridas expressamente no corpo do Termo de Colaboração, as exigências legais correspondentes encontram-se tacitamente incluídas e salvaguardadas em razão da sujeição às normas gerais citadas no preâmbulo do edital.

Comprometeu-se, ademais, a adaptar as minutas padrão do município em conjunto com a Controladoria Geral e a Procuradoria do Município e a providenciar o respectivo apostilamento para o ajuste em análise.

A entidade esclareceu que, por figurar em posição de sujeição, não concorreu para a redação ou elaboração das cláusulas do edital e do contrato. Contudo, argumentou que a expressa submissão da parceria à Lei Federal nº 13.019/2014 e ao Decreto Municipal nº 11.384/2016 vincula obrigatoriamente os parceiros ao cumprimento dessas obrigações, tornando a omissão formal das cláusulas uma falha de natureza meramente formal.

Relativamente à alteração do Plano de Trabalho apenas 02 (dois) meses após a assinatura do Termo de Colaboração, por meio do Termo de Apostilamento n° 006/2019, modificando a composição do quadro de pessoal, de forma a não conter, pelo menos, todos os cargos estabelecidos pelo Termo de Referência, contrariando o previsto inicialmente pelo Edital de Chamamento Público n° 003/2018, a Prefeitura justificou que o remanejamento precoce do plano orçamentário foi aprovado pela Secretaria de Cultura por visar à busca de "ganhos de escala" e sinergias operacionais. Explicou que o fato de o Instituto Morgan ter vencido os chamamentos públicos para a gestão de dois CEUs na cidade viabilizou o compartilhamento de funções administrativas e de coordenação, permitindo enxugar a "área meio" e canalizar os recursos remanescentes para o fortalecimento da "área fim".

O Instituto Morgan salientou que a administração simultânea dos dois CEUs das Artes propiciou a otimização de recursos humanos, resultando em uma economia direta de 12% na rubrica de pessoal administrativo. Defendeu que, em vez de se tratar de uma falha de planejamento, a mudança representou um ato de eficiência, pois a verba economizada foi destinada à rubrica de oficineiros, o que propiciou um acréscimo de aproximadamente 45% no total de aulas ministradas à comunidade local.

Concernente aos demonstrativos de custos apresentados não demonstrarem a realização de estudo técnico do órgão concessor que tenha considerado a realidade da população local a fim de sustentar as metas de atendimento/atendidos, as metas de ocupação ou a quantidade de eventos necessários, bem como o número mínimo de funcionários a ser contratado, ou até mesmo outro levantamento municipal que venha a justificar o valor global definido para a parceria, a Prefeitura Municipal de Osasco contestou o apontamento afirmando que a Secretaria de Cultura não agiu com base em estimativas abstratas, mas sim estipulou o chamamento com esteio na realidade prática e nas dimensões do próprio equipamento, o qual já contava com histórico de parcerias e funcionamento anteriores. Acrescentou que realizou pesquisas comparativas com parcerias de outros municípios para balizar e fundamentar com segurança o preço global ofertado.

A entidade alegou que, por sua condição jurídica de licitante, não participou da fase preparatória ou de planejamento orçamentário interno da prefeitura.  Todavia, salientou que sua ampla familiaridade com o objeto (por gerenciar outro CEU de artes na cidade) permitiu elaborar e propor um plano orçamentário perfeitamente dimensionado para as demandas e necessidades da população local.

eTC-7621.989.21-9 (Termo de Apostilamento nº 012/2019)

Acerca da falta de clareza do plano de trabalho da entidade e da declaração da pasta responsável de quais as alterações implementadas pelo apostilamento em questão, a prefeitura sustentou que não houve aumento do valor global da parceria. Informou que o termo de apostilamento promoveu exclusivamente uma adequação na execução do Plano de Trabalho para incremento de profissionais.

A entidade argumentou que a alteração do plano de trabalho não causou qualquer modificação no objeto da parceria, tratando-se exclusivamente de um remanejamento de verbas correntes conjugado a um incremento das despesas de capital. Salientou que, na esfera de custeio, não houve aumento de gastos, mas sim remanejamentos compensatórios internos entre as rubricas de Pessoal e Encargos Celetistas, Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica (PJ) e Material de Consumo. Essa readequação foi requisitada para incrementar profissionais da atividade-fim, valorizando e qualificando os serviços prestados no CEU.

No que tange às despesas de capital (que na proposta original correspondiam a 6,22% do repasse, abaixo do patamar de 10%), esclareceu que a composição original priorizou a relevância e razoabilidade das despesas de custeio operacional. Contudo, atendendo à recomendação da Secretaria de Assuntos Jurídicos de Osasco, fundamentada em decisão judicial antecedente, foi providenciado o incremento financeiro de R$ 89.851,53 destinado estritamente à aquisição de bens permanentes de capital no primeiro ano do ajuste.

No tocante à ausência de elementos indicativos da mensuração da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, o executivo municipal informou que, para novos profissionais, utiliza planilhas com preços unitários compatíveis com as médias de mercado (base 'Trabalha Brasil'). Sustentou que as cotações de bens são refeitas no momento da compra e encartadas na prestação de contas.

O Instituto Morgan reiterou que a falta de cotações para bens permanentes decorreu de equívoco material de juntada, asseverando que suas aquisições observam rigorosamente as regras de economicidade e concorrência de seu regulamento interno de compras.

eTC-7626.989.21-4 (Termo de Aditamento nº 053/2020, Apostilamentos n° 014/2020 e Apostilamentos n° 024/2020)

Quanto à nota de empenho conter, em seu histórico, referência ao Termo de Colaboração n° 003/2019 – Céu das Artes Yolanda Aparecida Ribeiro, contrariando o princípio da transparência da administração pública, e prejudicando rastreabilidade das informações divulgadas, não houve apresentação de justificativas de ambas as partes.

Sobre o descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% para as despesas de capital e 90% para as despesas de custeio, a Prefeitura sustentou que a previsão do edital trata-se de uma mera proporcionalidade estimada e diretriz técnica, não constituindo um limitador legal rígido ou teto intransponível.

Argumentou que o equipamento público já estava plenamente consolidado e em regular funcionamento antes do chamamento, o que reduzia drasticamente a necessidade de novas despesas de capital e tornava as despesas de custeio correntes as de maior relevância operacional.

Defendeu a aplicação do princípio da proporcionalidade na análise dos valores destinados aos bens permanentes.

O Instituto Morgan alegou que o edital estabeleceu a proporção apenas como parâmetro orçamentário balizador, sem impor uma limitação absoluta.

Defendeu que o plano foi pautado nos princípios de boa-fé, razoabilidade, proporcionalidade e finalidade, visando a máxima eficiência administrativa ao direcionar recursos ao custeio do projeto básico.

Referente aos Planos de Trabalho relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, propostos em virtude das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, não possuírem nenhuma adaptação nas metas e ações a serem desenvolvidas, ou até mesmo nos indicadores e nos meios de verificação dos resultados, a fim de balizar a execução e monitoramento da parceria, a prefeitura informou que o remanejamento operacional foi devidamente comunicado via Ofícios nº 016/2020 e 028/2020, que autorizaram a migração imediata das aulas e eventos presenciais para o ambiente virtual (remoto), por meio de aulas on-line e "lives".

Admitiu que os indicadores poderiam ter sido aprimorados em nova redação contratual, mas ressaltou que os meios de monitoramento originais (como registros em foto e vídeo) permaneceram plenamente eficazes e aplicáveis para atestar a prestação virtual.

Afirmou que as comprovações digitais integraram as respectivas prestações de contas oficiais e que a fiscalização e os acompanhamentos semanais do cumprimento físico foram mantidos pela Secretaria Municipal de Cultura.

A entidade confirmou que as atividades culturais, esportivas e de lazer do CEU foram integralmente convertidas para o modelo remoto digital, com as transmissões virtuais realizadas através dos canais oficiais da Secretaria Municipal de Cultura de Osasco.

Esclareceu que a verificação dos indicadores não restou prejudicada porque o plano de trabalho original já elegia as comprovações por fotos e gravações em vídeo como meios de monitoramento.

Sustentou que os relatórios mensais e prestação de contas contêm todo o lastro documental e visual comprobatório das aulas virtuais oferecidas à população do bairro.

Concernente à ausência de elementos indicativos da mensuração da  compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, tanto para o Plano de Trabalho referente ao Termo de Aditamento n° 053/2020 quanto para os relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, indo de encontro ao estabelecido pelo item 10.5.7.1 do Chamamento Público, bem como ao §1°, Art. 19 do Decreto Municipal 11.384/2016, a Prefeitura Municipal de Osasco atribuiu a falta das cotações a um lapso operacional momentâneo no carregamento eletrônico dos arquivos via sistema eletrônico do TCESP, os quais constavam originalmente em formato físico (pen drive) anexo ao plano de trabalho de Osasco, procedendo à respectiva juntada aos autos ("Doc. 01") nesta oportunidade.

Asseverou que os apostilamentos tratavam de remanejamentos sem modificação do objeto prático contratado nem majoração do valor financeiro global, de modo que a municipalidade considerou desnecessária a renovação de pesquisas gerais de cotação de bens já licitados.

Informou que a contratação de profissionais pela OSC baseia-se em planilhas detalhadas de salários médios de mercado, fundamentando sua vantajosidade econômica na base oficial "Trabalha Brasil".

Frisou que a OSC realiza novas pesquisas de mercado no momento exato de cada aquisição de bem, garantindo o estrito respeito à fidedignidade dos recursos.

A entidade admitiu que, por um lapso procedimental, a entidade não efetuou a juntada material das pesquisas mercantis especificamente para o item isolado de materiais permanentes aplicados à atividade-fim.

Ressaltou que para todos os demais materiais (consumo e prestadores de serviços) a dotação financeira foi integralmente instruída com no mínimo três orçamentos válidos.

Argumentou que a ausência dos orçamentos para bens permanentes no plano de trabalho implicaria unicamente em eventual dedução de pontuação marginal na classificação da parceria, sem interferência na sua validade geral ou objeto.

Destacou a existência do seu Regulamento Interno de Compras e Contratações de Serviços, cujo artigo 11, § 4º, impõe a obrigação compulsória de realizar mapa de cotações com no mínimo três orçamentos de fornecedores idôneos no mercado físico antes da liberação de cada compra institucional, garantindo a lisura de todo gasto operacional.

Manifestações da DIPE e MPC

A DIPE – Departamento de Instrução Processual Especializada, sob o enfoque econômico-financeiro, opinou pela irregularidade da matéria, mantendo as críticas sobre planejamento deficiente,  ausência de realização de estudos técnicos concernentes ao demonstrativo de custos para estipulação das metas e orçamento, descumprimento do princípio da isonomia no processo do chamamento público, ausência de pesquisas de preço para as alterações no Plano de Trabalho (eventos 190.1 e 190.2 do eTC 6178.989.21).

No mesmo sentido, o MPC manifestou-se pela irregularidade, destacando o descumprimento do princípio da isonomia que viciou o resultado do certame, as falhas no planejamento,  ausência de pesquisa de preços, ausência de  definição das metas e do detalhamento dos custos, o comprometimento do termo aditivo e apostilamentos por força do princípio da acessoriedade, acréscimos expressivos nos repasses financeiros sem a devida fundamentação técnica e sem que, em contrapartida, houvesse correspondente incremento das metas fixadas no Plano de Trabalho,  (evento 194.1 do eTC 6178.989.21).

DECISÃO

Entendo que o chamamento público, o termo de colaboração, seus aditivos e apostilamentos mereçam o juízo de irregularidade.

Segue análise do eTC- eTC 6178.989.21.

Quanto ao descumprimento do princípio da isonomia do processo e falta de cotações para bens permanentes, entendo ter havido grave violação ao princípio da isonomia pela Comissão de Seleção ao ter penalizado a Associação Camila pela falta de cotações de mercado, mas deu pontuação máxima ao Instituto Morgan, que cometeu a mesma falha ao apresentar apenas uma lista unilateral de preços. Se os mesmos critérios fossem aplicados a ambas, as propostas empatariam, e a Associação Camila venceria o certame por ter maior tempo de constituição (fundada em 2004, contra 2009 do Instituto Morgan).

A juntada posterior de cotações não corrige o erro, pois os documentos foram obtidos de forma intempestiva e retroativa em setembro de 2019, meses após a assinatura da parceria (15/04/2019). Por fim, não prospera a tese municipal de perda de "alguns décimos", já que o edital prevê apenas pontos inteiros (0, 1 ou 2), o que zera a nota do Morgan no item e o iguala, em pontos, à  Associação Camila.

Sobre o descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% (dez por cento) para as despesas de capital e 90% (noventa por cento) para as despesas de custeio, penso que a divisão estrita de 10% para capital e 90% para custeio foi descumprida na proposta vencedora (que fixou 6,22% para capital), mas entendo que tal falha possa ser tolerada. Não deixando de determinar, porém, que o órgão concessor se empenhe em fazer um planejamento mais detalhado, com uma demonstração de custos mais efetiva.

Referente à ausência de cláusula que defina a titularidade dos bens e direitos remanescentes na data da conclusão ou extinção da parceria e que, em razão de sua execução, venham a ser adquiridos, produzidos ou transformados com recursos repassados pela administração pública, e, referente à ausência de cláusula que estipule prazo mínimo de antecedência, maior de 60 (sessenta) dias, para publicidade da intenção dos partícipes em rescindirem o instrumento, a qualquer tempo, com as respectivas condições, sanções e delimitações claras de responsabilidades, vejo que apesar de a prefeitura ter reconhecido o equívoco e prometido formalizar os apostilamentos corretivos, não encontrei, nos autos, comprovação de tal medida. Assim, permanece a fragilidade jurídica e o risco ao patrimônio público. A auditoria de controle externo deverá verificar nos próximos ajustes se a providência anunciada pelo executivo municipal foi cumprida.

Relativamente à alteração do Plano de Trabalho apenas 02 (dois) meses após a assinatura do Termo de Colaboração, por meio do Termo de Apostilamento n° 006/2019, concordo com o exame acurado promovido pela Assessoria Técnica-Jurídica (ATJ) e pelo Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), que desvelou um cenário fático insustentável, que evidencia grave falha de planejamento e violação ao princípio da vinculação ao edital.

Ao confrontar os termos pactuados, a instrução técnica identificou que, na grade horária de cursos anexada ao Plano de Trabalho original, estavam previstas 230 horas semanais de oficinas de segunda a sexta-feira (sem contabilizar as atividades extraordinárias de sábado). Multiplicando-se tal carga pelo fator mensal de 4,345 semanas, a execução integral do objeto exigiria, necessariamente, a  disponibilização de 999,35 horas/aula mensais de oficineiros. Todavia, a proposta orçamentária do Instituto Morgan declarada vencedora previa a contratação de meras 730 horas/aula mensais de oficineiros.

Fica matematicamente demonstrado, portanto, que a proposta de trabalho originalmente aceita e homologada pela Administração Pública era inexequível desde a sua origem, porquanto subdimensionada e incapaz de cumprir as metas físicas prometidas no próprio certame.

A aprovação de planos de trabalho inadequados, acompanhada de reestruturações imediatas que prejudicam o quadro mínimo de pessoal previsto no edital, viola os princípios da transparência, do planejamento e do julgamento objetivo, configurando uma falha substancial que compromete a regularidade da matéria principal.

Concernente aos demonstrativos de custos apresentados não demonstrarem a realização de estudo técnico do órgão concessor que tenha considerado a realidade da população local a fim de sustentar as metas de atendimento/atendidos, as metas de ocupação ou a quantidade de eventos necessários, bem como o número mínimo de funcionários a ser contratado, ou até mesmo outro levantamento municipal que venha a justificar o valor global definido para a parceria, considero que as partes não conseguiram rebater as críticas da fiscalização.

A instrução processual revela que a Administração Municipal desprezou o alerta formal de sua própria Procuradora Jurídica, que apontou expressamente por escrito a deficiência técnica de se fixar o orçamento da parceria com base apenas em médias de mercado, recomendando que a pasta utilizasse séries históricas e contratos anteriores (evento 1.27 e 1.29).

A jurisprudência consolidada deste Tribunal de Contas exige que a transferência de serviços públicos de grande relevância ao terceiro setor seja precedida de estudos de viabilidade econômica e relatórios circunstanciados que comparem objetivamente os custos da execução indireta com os da execução direta. Houve, ainda, desatendimento ao artigo 165, XIV das antigas Instruções nº 02/2016 deste TCESP (atual artigo 181 das Instruções nº 01/2024[1] – TCESP).

Assim, entendo que a transferência de serviços públicos baseada em premissas genéricas e em médias mercadológicas superficiais compromete o controle fiscal, transformando o repasse de recursos públicos em um gasto desprovido de critérios objetivos, contrariando os princípios da transparência, eficiência e economicidade. Portanto, mantenho o apontamento de irregularidade, cuja gravidade é suficiente para comprometer a integridade de toda a matéria analisada.

Passando, agora, ao eTC-7621.989.21.

Saliento, primeiramente, que em virtude do Princípio da Acessoriedade, as irregularidades que comprometeram o certame original e o Termo de Colaboração principal (eTC – 6178.989.21) estendem-se, por consequência, às suas avenças acessórias, no caso eTC-7621.989.21 e 7626.989.21.

Acerca da falta de clareza do plano de trabalho da entidade e da declaração da pasta responsável de quais as alterações implementadas pelo apostilamento em questão, entendo que não ocorreu um aumento efetivo nos gastos públicos além dos limites globais acordados, mas sim um remanejamento contábil visando ajustar a proporção de capital para 10%.  

No tocante à ausência de elementos indicativos da mensuração da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, não localizei nos autos pesquisas de preços que comprovem a compatibilidade dos valores dos materiais permanentes com os preços de mercado ou de outras parcerias similares. Isso contraria o disposto no item 10.5.7.1 do Chamamento Público[2] e no §1º do Art. 19 do Decreto Municipal 11.384/2016[3], o que contribui para a caracterização de irregularidade na matéria.

Passando, agora, ao eTC-7626.989.21.

Reitero que, pelo Princípio da Acessoriedade, a irregularidade do ajuste principal (eTC – 6178.989.21) contamina os termos decorrentes. Assim, as infrações que comprometeram o certame original alcançam, obrigatoriamente, os termos acessórios eTC-7621.989.21 e 7626.989.21.

Quanto à nota de empenho conter, em seu histórico, referência ao Termo de Colaboração n° 003/2019 – Céu das Artes Yolanda Aparecida Ribeiro, contrariando o princípio da transparência da administração pública, e prejudicando rastreabilidade das informações divulgadas, determino que a Prefeitura Municipal de Osasco se atente às informações inseridas em suas notas de empenho visando ao princípio da transparência pública, que deve nortear a gestão governamental.

Sobre o descumprimento do item 10.5.7.5 do Edital de Chamamento Público n° 003/2018, que prevê a proporção de 10% para as despesas de capital e 90% para as despesas de custeio, reconheço que a exigência de exata correspondência proporcional aos percentuais fixados no edital pode ter sido considerada com rigor excessivo; contudo, entendo que tal apontamento decorre fundamentalmente de uma falha de planejamento. Essa desconformidade reflete diretamente a ausência de estudos técnicos prévios adequados na elaboração do demonstrativo de custos, o que comprometeu a precisão e a adequação do orçamento inicial. Conforme jurisprudência consolidada e orientações do Tribunal de Contas, falhas no planejamento são responsáveis por modificações contratuais posteriores e podem comprometer a economicidade e a transparência do processo. Dessa forma, a falta de uma análise técnica detalhada e prévia inviabilizou a correta definição dos percentuais, resultando na divergência apontada. É imprescindível, portanto, que os orçamentos sejam elaborados com base em estudos técnicos consistentes e atualizados, a fim de evitar revisões contratuais decorrentes de falhas no planejamento, garantindo maior segurança jurídica e eficiência na execução do contrato.

Referente aos Planos de Trabalho relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, propostos em virtude das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, não possuírem nenhuma adaptação nas metas e ações a serem desenvolvidas, ou até mesmo nos indicadores e nos meios de verificação dos resultados, a fim de balizar a execução e monitoramento da parceria, concordo com a fiscalização de que não houve atendimento ao artigo 19, incisos XI, XII, XIV e XV do Decreto Municipal n° 11.384/2016[4] que exige que toda parceria pública contenha metas claras, indicadores de desempenho, parâmetros de aferição de resultados e meios de comprovação viáveis para balizar a fiscalização do gasto público.

Entendo que a falta de adequação do Plano de Trabalho para a nova realidade pandêmica à época, com restrições sanitárias e isolamento social, é falha grave que impede que a Administração Pública avalie se o dinheiro do contribuinte foi aplicado com eficiência e economicidade.

Concernente à ausência de elementos indicativos da mensuração da  compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, tanto para o Plano de Trabalho referente ao Termo de Aditamento n° 053/2020 quanto para os relacionados aos Apostilamentos n° 014/2020 e 024/2020, mantenho a restrição apontada, a qual reforça o entendimento pela irregularidade do ajuste, tendo em vista que os autos carecem de pesquisas de mercado que atestem a razoabilidade dos preços dos materiais permanentes.

Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, artigo 73, §4º c/c artigo 4º, inciso III e parágrafo único da Lei Complementar nº 979/2005, em consonância com o artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/93, JULGO IRREGULAR o Chamamento Público nº 03/2018, o Termo de Colaboração nº 05/2019, o Termo de Aditamento n° 053/2020, os Apostilamentos n°s 012/2019, 014/2020 e 024/2020, sem prejuízo das determinações exaradas.

Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar n° 709/93, aplico ao responsável, Sr. Rogério Lins Wanderley, prefeito municipal de Osasco que firmou o ajuste, multa no valor de 200 (duzentas) UFESP’s.

Transitada em julgado a presente decisão, oficie-se ao Ministério Público do Estado de São Paulo.

Oficie-se, ainda, a Câmara Municipal de Osasco para fins de conhecimento e eventual adoção de medidas em suas esferas de competências e atribuições.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a. Aguardar o prazo recursal;

b. Juntar ou certificar;

Após o trânsito em julgado:

c. Encaminhar os autos à SDG para o cumprimento do disposto na Deliberação SEI 13.122/2021-7;

d. Comunicar à Câmara Municipal de Osasco remetendo-lhes cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93;

e. Comunicar à Prefeitura Municipal de Osasco, remetendo-lhe cópia da sentença, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII do mesmo diploma legal;

f. Notificar, nos termos do artigo 91 da LCE 709/93, o responsável, para pagamento da multa imposta, no prazo de 30 dias, implicando o não recolhimento, na inscrição em dívida ativa.

g. Oficiar ao Ministério Público Estadual.

Após, ao arquivo.

G.C.S.A.S.W., em 02 de setembro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

AUDITOR

SW-08

EXTRATO PARA PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA

Extrato: Conforme sentença e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, artigo 73, §4º c/c artigo 4º, inciso III e parágrafo único da Lei Complementar nº 979/2005, em consonância com o artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/93, JULGO IRREGULAR o Chamamento Público nº 03/2018, o Termo de Colaboração nº 05/2019, o Termo de Aditamento n° 053/2020, os Apostilamentos n°s 012/2019, 014/2020 e 024/2020, sem prejuízo das determinações exaradas. Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar n° 709/93, aplico ao responsável, Sr. Rogério Lins Wanderley, prefeito municipal de Osasco que firmou o ajuste, multa no valor de 200 (duzentas) UFESP’s.

Transitada em julgado a presente decisão, oficie-se ao Ministério Público do Estado de São Paulo.Oficie-se, ainda, a Câmara Municipal de Osasco para fins de conhecimento e eventual adoção de medidas em suas esferas de competências e atribuições.

Por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se.

              G.C.S.A.S.W., em 02 de setembro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

AUDITOR

SW-08