TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Termo aditivo. Serviços de publicidade. Acréscimo quantitativo. Lei nº 12.232/2010. Valor estimado. Peculiaridades do objeto. Justificativas e documentos apresentados no contraditório. Ocorrências próprias passíveis de ressalva. Irregularidade da licitação e do contrato antecedente que maculam o aditivo. Irregularidade.

Responsáveis:

Pela Câmara Municipal de Guarulhos – Fausto Miguel Martello, Presidente, responsável pela autorização do aditamento;

Pela Contratada – Ticiano Neves Tavares, representante legal da Octopus Comunicação Ltda.

RELATÓRIO

Em exame nesta oportunidade o 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Guarulhos e Octopus Comunicação Ltda., decorrente da Concorrência Pública nº 001/2021, para a prestação de serviços de publicidade por intermédio de agência de propaganda, compreendendo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa, bem como a distribuição de ações publicitárias junto aos públicos de interesse.

O Contrato nº 008/2023 foi firmado em 11/05/2023, pelo valor inicial de R$ 2.500.000,00, com vigência inicialmente prevista de 15/05/2023 a 15/05/2024, posteriormente prorrogada até 15/05/2026.

Anoto, de início, que a Concorrência Pública nº 001/2021 e o Contrato nº 008/2023, examinados no TC-020803.989.23-5 em conjunto com a Representação TC-017612.989.21-0, bem como o 1º e o 2º Termos Aditivos, objetos dos TCs-001868.989.25-2 e 009453.989.25-3, foram apreciados em sede de sentença.

Naquela oportunidade, a Representação foi julgada parcialmente procedente e a licitação, o contrato e os dois primeiros aditamentos, irregulares, em razão da previsão editalícia de desclassificação automática das propostas que não alcançassem pontuação técnica mínima em licitação do tipo técnica e preço, considerada incompatível com o artigo 46, § 2º, da Lei nº 8.666/93.

Contra referido decisório foi interposto recurso, em tramitação no TC-012244.989.26-5, ainda pendente de apreciação.

O Acompanhamento da Execução Contratual, TC-021191.989.23-5, por sua vez, foi apreciado e  reconhecida a regularidade da execução contratual até a última medição, de 13/06/2025.

Tramita, ainda, em conjunto com estes autos o TC-013874.989.26, que trata do 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, matéria ainda em fase de instrução e que não integra o objeto do presente julgamento.

Pois bem.

O 3º Termo Aditivo, ora examinado, promoveu acréscimo quantitativo de 25% sobre o valor inicial do contrato, correspondente a R$ 625.000,00. Houve, ainda, suplementação da garantia contratual (evento n. 1.32).

A instrução da matéria coube à 4ª Diretoria de Fiscalização, que trouxe as seguintes conclusões no evento no evento n. 23:

“Isto posto, além do princípio da acessoriedade que aqui se apresenta, entendemos que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometem o termo aditivo examinado:

a) Ausência de um Plano de Mídia que demonstre a necessidade e a distribuição da demanda acrescida;

b) Ausência de uma planilha de custos ou memória de cálculo que evidencie a composição do acréscimo contratual.”

A instrução registrou que as justificativas administrativas relacionaram o acréscimo ao aumento das atividades institucionais e das necessidades de divulgação da Câmara, inclusive diante do crescimento do número de eventos e de novas frentes de comunicação.

Entendeu, contudo, não suficientemente demonstrada a correspondência entre a nova demanda e o acréscimo de 25%, em termos quantitativos e financeiros, diante da ausência de memória de cálculo e de Plano de Mídia aptos a evidenciar a composição e a distribuição do valor acrescido.

Também questionou a repercussão econômica do aditamento sobre a estrutura remuneratória prevista no edital e na proposta vencedora, destacando que a contratação contempla parcelas específicas relativas a custos internos, honorários sobre serviços especializados de fornecedores, pesquisas, formas inovadoras de comunicação e determinadas operações de mídia.

Diante das ocorrências, foram os responsáveis e interessados notificados para apresentar defesa através do despacho encartado no evento 27.1.

A Câmara Municipal de Guarulhos compareceu aos autos no evento 34.1, acompanhando sua manifestação do Plano de Propaganda Institucional (evento 34.2), da memória de cálculo (evento 34.3) e de manifestação da Coordenadoria de Suprimentos (evento 34.4). Sustentou que o Plano e a memória de cálculo demonstrariam a correspondência entre o incremento das ações institucionais, eventos legislativos, campanhas informativas e demais atividades publicitárias e a necessidade de ampliação do limite contratual. Acrescentou que o aumento das demandas também decorreu da expansão dos canais e veículos de mídia empregados na divulgação das ações da Câmara.

Quanto à estrutura remuneratória, argumentou que a cláusula 6.1 do 3º Termo Aditivo manteve inalteradas e ratificadas as demais disposições contratuais, não havendo modificação dos parâmetros econômicos previstos na Concorrência nº 001/2021 e no Contrato nº 008/2023.

Posteriormente, a Octopus Comunicação Ltda. apresentou manifestação no evento 77.1. Aduziu que o valor acrescido possui natureza estimativa, funcionando como ampliação do limite disponível para atendimento das demandas da Câmara, sem representar transferência automática de R$ 625.000,00 ou remuneração assegurada à agência. Esclareceu que cada ação permanece submetida à solicitação da contratante, aprovação de custos, execução, comprovação, ateste, liquidação e pagamento, bem como aos controles referentes às contratações de veículos e fornecedores. Defendeu, ainda, que o termo não promoveu qualquer alteração nos descontos, honorários, bases de cálculo ou formas de remuneração originalmente previstas, requerendo a regularidade da matéria e, subsidiariamente, que eventual insuficiência do detalhamento quantitativo fosse encaminhada ao campo das ressalvas ou recomendações.

O Ministério Público de Contas obteve vistas regimentais (evento 82.1).

É o relatório.

DECIDO.

Em exame o processado TC-008910.989.26-8, que trata do 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Guarulhos e Octopus Comunicação Ltda., cujo objeto consiste na prestação de serviços de publicidade institucional por intermédio de agência de propaganda. O instrumento promoveu acréscimo quantitativo de R$ 625.000,00, correspondente a 25% do valor inicial do ajuste.

A Concorrência Pública nº 001/2021 e o contrato dela decorrente, bem como os respectivos 1º e 2º Termos Aditivos, foram anteriormente julgados irregulares por esta Corte, em razão de vício relacionado à disciplina editalícia da licitação do tipo técnica e preço, julgamento submetido à apreciação recursal no TC-012244.989.26-5 e pendente de decisão.

A execução contratual foi objeto de acompanhamento no TC-021191.989.23-5, tendo sido julgada regular no período examinado, compreendido até o terceiro acompanhamento, realizado em 13/06/2025. Tramita, ainda, em conjunto o TC-013874.989.26-2, que trata do 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, ainda pendente de julgamento, a ser apreciado em oportunidade futura.

Quanto aos apontamentos próprios do 3º aditamento, as questões devem ser analisadas à luz das peculiaridades da matéria.

Não é demais lembrar que os serviços de publicidade submetem-se à disciplina específica da Lei nº 12.232/2010 e são desenvolvidos de forma dinâmica, na hipótese dos autos a partir das necessidades de comunicação da Administração, que podem variar ao longo da execução conforme o conteúdo a ser divulgado, o público de interesse, os meios empregados e a extensão de cada ação ou campanha.

Não se está, portanto, diante de contratação fundada em quantitativos rígidos e integralmente definidos de antemão. O valor do ajuste possui natureza estimativa, funcionando como limite financeiro para a realização das ações publicitárias demandadas pela Administração.

A ampliação desse limite não se converte, por si só, em obrigação de despesa nem em remuneração automática da contratada.

Com efeito, cada operação permanece condicionada à solicitação da Câmara, à aprovação dos respectivos custos, à execução e comprovação do serviço, ao ateste, à liquidação e ao pagamento. Nas contratações intermediadas de veículos e fornecedores, o ajuste prevê, ainda, cotações, identificação dos preços unitários e documentação das operações.

Tal sistemática não afasta, contudo, o dever de motivação e planejamento da Administração. A adoção do percentual máximo de 25% previsto no artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93 demandava demonstração suficiente de que o limite então disponível se mostrava incompatível com as necessidades projetadas.

Neste ponto, reconheço que os elementos apresentados pela Origem lograram conferir suporte material à necessidade do incremento. As justificativas administrativas já registravam o aumento das atividades institucionais e das demandas de comunicação, enquanto o Plano de Propaganda Institucional e a memória de cálculo posteriormente carreados aos autos agregaram dados relativos às ações previstas e à evolução das despesas de mídia.

Nesse contexto, considerada a natureza variável das ações publicitárias e a preservação dos mecanismos de autorização e controle de cada operação, a insuficiência de maior detalhamento quanto à formação do montante acrescido não assume, isoladamente, gravidade suficiente para comprometer o instrumento.

Também restou esclarecida a questão relativa à estrutura remuneratória.

A cláusula 6.1 do 3º Termo Aditivo (evento 1.35) ratificou as demais condições do Contrato nº 008/2023, sem alteração dos percentuais, bases de cálculo, descontos ou modalidades de remuneração anteriormente pactuados. A modificação operada restringiu-se, portanto, à ampliação quantitativa do limite financeiro do ajuste.

Da mesma forma, a rastreabilidade da despesa permanece assegurada pelo controle individual de cada campanha ou operação, mediante solicitação, aprovação, orçamento, documentação fiscal, comprovação da execução ou veiculação, ateste e pagamento.

Os esclarecimentos defensivos lograram, assim, afastar a ocorrência relacionada a eventual modificação da matriz remuneratória e permitem relativizar a deficiência quanto ao maior detalhamento prévio do acréscimo quantitativo.

Não há, por outro lado, notícia de serviço inexistente, sobrepreço, superfaturamento, duplicidade de pagamento ou alteração indevida da remuneração da contratada.

Assim, considerados exclusivamente os aspectos próprios do 3º Termo Aditivo, as ocorrências examinadas seriam passíveis de ressalva, com recomendação de aprimoramento da instrução administrativa em futuras alterações quantitativas.

Não obstante, subsiste óbice de natureza diversa.

Ao apreciar a Concorrência Pública nº 001/2021, o Contrato nº 008/2023 e os 1º e 2º Termos Aditivos, esta Corte reconheceu a irregularidade decorrente da previsão editalícia de desclassificação automática das propostas que não atingissem pontuação técnica mínima em certame do tipo técnica e preço.

Aqui, diversamente, examina-se ato modificativo integrante da própria relação contratual, ao qual se projeta a falha anteriormente reconhecida.

Desse modo, o vício que maculou a licitação e o contrato originário alcança o presente aditamento, comprometendo sua regularidade.

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULAR o 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Guarulhos e Octopus Comunicação Ltda., objeto do TC-008910.989.26-8.

Aciono as disposições dos incisos XV e XXXVII da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

Deixo de atribuir consequência sancionatória própria às ocorrências examinadas neste feito, em função das medidas cuja adoção já foi determinada por ocasião da apreciação da matéria principal.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, inclusive a expedição dos ofícios determinados, arquivando-se ao final.

EXTRATO:

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULAR o 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 008/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Guarulhos e Octopus Comunicação Ltda., objeto do TC-008910.989.26-8.

Aciono as disposições dos incisos XV e XXXVII da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

Deixo de atribuir consequência sancionatória própria às ocorrências examinadas neste feito, em função das medidas cuja adoção já foi determinada por ocasião da apreciação da matéria principal.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se